CE-25000-23-24-000-2007-00328-01-2011

RECURSO DE APELACIÓN – Contra auto que rechazó la demanda por caducidad / ACTO COMPLEJO – Definición. Concepto [L]a Sala encuentra acertado el rechazo de la demanda por caducidad de la acción, en relación con las Resoluciones 291 de 8 de noviembre de 2005, 300 de 15 de noviembre de 2005, RPA 612 de 9 de octubre de 2006 y RPA 134 de 7 de marzo de 2007, notificadas a la demandante el 11 de octubre de 2006 y 14 de marzo de 2007, respectivamente, habida cuenta de que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó en la Secretaria de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de agosto de 2007, esto es, vencido el término de cuatro (4) meses, a que alude el artículo 136 del C.C.A.

NOTA DE RELATORÍA: Ver Sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 11 de abril de 2002, Radicación 6595, C.P. Camilo Arciniegas Andrade; de 26 de junio de 1997, Radicación 13001-23-31-000-1996-03562-01, C.P: Libardo

Rodríguez Rodríguez FUENTE FORMAL: CÓDICO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / LEY 446 DE 1998 –ARTÍCULO 7 / CÓDICO DE PROCEMIENTO CIVIL –

ARTÍCULO 82

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-24-000-2007-00328-01

Actor: SALUD INTEGRAL UNION TEMPORAL

Demandado: CAJANAL S.A. E.P.S.

Referencia: Recurso de apelación contra el auto de 15 de noviembre de 2007, proferido por la Sección Primera –Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 15 de noviembre de 2007, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, rechazó la demanda respecto de las Resoluciones núms. 291 de 8 de noviembre de 2005, 300 de 15 de diciembre de 2005, RPA 612 de 9 de octubre de 2006, RPA 134 de 7 de marzo de 2007, y la pretensión siete de la demanda.

I. ANTECEDENTES.

La sociedad SALUD INTEGRAL UNIÓN TEMPORAL, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. demandó la nulidad de las Resoluciones núms. 291 de 8 de noviembre de 2005, 300 de 15 de noviembre de 2005, RPA 612 de 9 de octubre de 2006, RPA 134 de 7 de marzo de 2007, RPA 184 de 30 de marzo de 2007 y RPA 208 de 20 de abril de

2007, expedidas por el Liquidador de Cajanal S.A. EPS. A través de la Resolución núm. 291 de 8 de noviembre de 2005, aclarada en su numeral 9.6 por la Resolución núm. 300 de 15 de noviembre de 2005, la demandada resolvió sobre las reclamaciones de créditos presentadas oportunamente contra los bienes que integran la masa de liquidación de CAJANAL S.A. EPS en liquidación y los que gozan de los beneficios de exclusión de la masa a liquidar, las reclamaciones aceptadas como sumas de dinero excluidas de la masa de liquidación, los créditos aceptados con cargo a la masa de liquidación, el valor y las condiciones en que es reconocido cada uno de esos créditos, los privilegios y la prelación para los pagos de los créditos reconocidos, las objeciones presentadas y las causales de rechazo de los créditos aceptados. La Resolución RPA 612 de 9 de octubre de 2006, resolvió el recurso de reposición propuesto contra la Resolución núm. 291, la que a su vez fue objeto de recurso de reposición resuelto mediante la Resolución RPA 134 de 7 de marzo de 2007.

II. FUNDAMENTOS DEL AUTO APELADO.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera -Subsección “B”-, mediante auto de 15 de noviembre de 2007, rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la entidad actora respecto de las Resoluciones núms. 291 de 8 de noviembre y 300 de 15 de diciembre de 2005, RPA 612 de 9 de octubre de 2006 y RPA 134 de 7 de marzo de 2007.

Explicó que la Resolución núm. 291 de 8 de noviembre de 2005, aclarada en uno de sus numerales por la Resolución 300 de 15 de noviembre del 2005, fue objeto de recurso por vía gubernativa, el cual se resolvió a través de la Resolución RPA 612 de 9 de octubre de 2006, contra la que se interpuso recurso de reposición resuelto en la Resolución RPA 134 de 7 de marzo de 2007. Mencionó, que mediante auto de 18 de octubre de 2007, previamente a la admisión de la demanda, se expusieron los defectos formales de que adolecía ésta y se ordenó corregirlos dentro del plazo contentivo en el artículo 143 del C.C.A, con la advertencia de rechazo si no se hacía dentro del término y en debida forma. Explicó que una de las razones para inadmitir la demanda, consistía en que en el poder aportado, no se había determinado con claridad la Resolución RPA 208 de 20 de abril de 2007. Observó que la apoderada de la sociedad demandante, al subsanar los defectos formales, presentó nuevamente poder en el que se le facultaba para demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho las resoluciones inicialmente señaladas, pero omitió incluir la Resolución RPA 134 de 7 de marzo de 2007, por la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución 000612 de 9 de octubre de 2006. Indicó que al no incluirse la Resolución RPA 000134, que es parte integral de la Resolución RPA 000612 y uno de los actos administrativos demandados, el

apoderado no puede estar facultado para demandar este acto. Señaló que era obligatorio demandar la Resolución RPA 134, ya que en ella se decidió el único recurso procedente en vía gubernativa que modificó la Resolución 612. Indicó que conforme al artículo 138 del C.C.A., rechazaba la demanda por ineptitud sustantiva, porque la Resolución RPA 134 es un acto que modifica o confirma el acto definitivo. Observó que las Resoluciones RPA 612 de 9 de octubre de 2006 y RPA 134 de 7 de marzo de 2007, se notificaron a la apoderada de la demandante los días 11 de octubre de 2006 y 14 de marzo de 2007, respectivamente, y al haberse presentado la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 23 de agosto de 2007 respecto de estas Resoluciones, la acción se encontraba caducada, conforme el artículo 136 del C.C.A. Rechazó la demanda respecto de la pretensión número 7, al indicar que existe una indebida acumulación de pretensiones al presentar una pretensión propia de la acción contractual, según el numeral 3 del artículo 82 del C.P.C. Finalmente, señaló que al estar reunidos los requisitos de forma respecto de las Resoluciones RPA 184 de 30 de marzo y RPA 208 de 20 de abril de 2007, admitía la demanda.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN.

La demandante apeló la providencia del Tribunal y advirtió que aunque es cierto que se presentó un segundo poder que subsanó el anterior, incluyendo la Resolución RPA 208 de 2007 y se omitió mencionar la Resolución RPA 134 de

2006, según el inciso 2° del artículo 69 del C. de P.C., en ningún momento se generó una revocatoria o sustitución del primer poder. Consideró que en el segundo poder aportado al proceso puede leerse claramente que no se menciona una revocatoria o una sustitución respecto del anterior poder, como tampoco de la renuncia del poder señalada en el inciso 4° del citado artículo 69. Expresó que existe una complementación de poderes, que deben ser examinados bajo el artículo 228 de la Constitución Política. En relación con el rechazo de la demanda por caducidad de la acción, recordó que el artículo 85 del C.C.A había sido demandado por inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional y declarado exequible mediante sentencia C-199 de 1997. Agregó que la Corte Constitucional, señaló que la finalidad de la acción consistía en que la persona que ha “sido lesionada por un acto de la administración, puede solicitar en defensa de un interés particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, además de la nulidad del mismo por ser contrario a las normas superiores, que se le restablezca en su derecho conculcado, desconocido o menoscabado por aquel”. Indicó que la Corte Constitucional, mencionó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no se ejerce para garantizar el principio de legalidad en abstracto, sino también para proteger un derecho particular que ha sido vulnerado con la expedición de un acto administrativo, que para su ejercicio requiere el agotamiento previo de la vía gubernativa a través de los recursos procedentes ante la misma Administración. Señaló que como en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es

requisito de procedibilidad demostrar el agotamiento de la vía gubernativa, y los actos administrativos demandados son complejos, la demanda ha sido presentada en el término legal. Expuso que bajo el literal e) del artículo 5°, transitorio de la Constitución Política, que revestía al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas transitorias para descongestionar los Despachos Judiciales, se expidió el Decreto 2651 de 1991, que introdujo modificaciones al Código de Procedimiento Civil, laboral y Contencioso Administrativo. Indicó que el artículo 52 del Decreto 2651, al disponer que “en los procesos contencioso administrativos procederá la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil”, encuentra que las reglas sobre acumulación de pretensiones en materia contencioso administrativa son instrumentales, porque buscan la descongestión de los Despachos Judiciales y por ello no tienen un criterio material y sustancial en su configuración. Consideró que el artículo 13 del Acuerdo núm. 55 de 2003, por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado, que fija la distribución de los negocios entre las Secciones y asigna a la Sección Tercera las controversias contractuales, es una norma de naturaleza supletiva y organizativa “que no posee entidad jurídica como garantías procesales o derechos propiamente dichos…”. Solicitó que se declarara la excepción de inconstitucionalidad del artículo 13 del Acuerdo núm. 55 de 2003 y el numeral 1° del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, para que pueda proceder la admisión de la demanda.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA: De los poderes aportados al expediente por la apoderada de Salud Integral Unión Temporal, visibles a folios 51 y 195 del cuaderno principal, se observa que en ellos se señalaron como actos administrativos demandados, los invocados en la demanda como tales.

Es decir, en los poderes conferidos a la abogada Mónica Alexandra Macías Sánchez por el Gerente General y Representante Legal de la sociedad accionante, se indicó que se facultaba a dicha apoderada para demandar las Resoluciones núms. 291 de 8 de noviembre de 2005, 300 de 15 de noviembre de 2005, RPA 612 de 9 de octubre de 2006, RPA 134 de 7 de marzo de 2007, RPA 184 de 7 de abril de 2007 y RPA 208 de 20 de abril de 2007, que son los mismos actos señalados en la demanda. Por ello es de recibo el argumento de la apelante, al manifestar que con el segundo poder presentado, en el que se omite indicar la Resolución RPA 134 como acto administrativo demandado, no se produce una revocatoria o sustitución del primer poder según los parámetros dispuestos en el artículo 69 del C. de P.C.; además, en el poder obrante a folio 51, claramente se lee que se faculta a la apoderada para impugnar la legalidad de “los actos administrativos que resuelven los recursos de reposición”; y precisamente, a través de la Resolución núm. 00134 de 7 de marzo de 2007, se resuelve el recurso de reposición formulado contra la Resolución núm. 612 de 9 de octubre de 2006, que a su vez inciden en las órdenes impartidas en las

Resoluciones núms. 291 de 8 de noviembre y 300 de 15 de noviembre de 2005. Por otro lado, respecto del argumento planteado por la apelante en cuanto indica que la demanda se presentó dentro del término legal porque los actos administrativos demandados son actos complejos, es necesario precisar lo siguiente: Esta Sección, en sentencia de 11 de abril de 2002, (Expediente núm. 6595, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), expuso: “[…] El acto complejo ha sido definido como aquel en el cual la declaración de voluntad se forma con la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrarse. […]” De la misma manera esta Sección, ha señalado1: “… para la Sala es a todas luces evidente que el acto mediante el cual se aprobó la creación del Municipio de Cantagallo, entre otros, vale decir, la ordenanza parcialmente acusada y el referéndum aprobatorio de la misma, acto contenido en el Acta Parcial de Escrutinio de Votos del referéndum, forman un acto complejo, por cuanto está formado por el concurso de dos voluntades que, aun cuando separadamente, actúan en orden al mismo objeto y fin, por lo cual debió acusarse el conjunto para que esta jurisdicción pudiese resolver sobre todo el proceso de formación del acto, incluyendo los actos de trámite como el decreto de convocatoria del referéndum, y evitar de esa forma que la demanda contra uno de los que lo conforman pueda conducir a que al ser declarado nulo, el otro conserve su vigencia y la

respectiva sentencia resulte inane. “Es por ello que, como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, ‘... cuando se trata de un acto complejo, es decir, formado por una serie de actos con la concurrencia de diversas voluntades, como el acto es único, debe acusarse en su total complejidad, aunque el vicio sólo afecte a uno de los actos que lo integran, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente. El acto que se forma es un acto único, y única es la voluntad declarada, por la fusión en una sola voluntad de las voluntades de los órganos que concurren en el proceso de formación del acto’ (Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de octubre de 1964, Consejero Ponente: doctor Alejandro Domínguez Molina. Anales del Consejo de Estado, Tomo 68, pág. 251)”. En este caso, se observa que los actos administrativos demandados son los proferidos por una sola entidad u órgano que es Cajanal en liquidación y no por dos o más entidades, lo que implica considerar que se trata de actos simples y no complejos. Ahora, la Sala encuentra acertado el rechazo de la demanda por caducidad de la acción, en relación con las Resoluciones 291 de 8 de noviembre de 2005, 300 de 15 de noviembre de 2005, RPA 612 de 9 de octubre de 2006 y RPA 134 de 7 de marzo de 2007, notificadas a la demandante el 11 de octubre de 2006 y 14 de marzo de

2007, respectivamente, habida cuenta de que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó en la Secretaria de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 23 de agosto de 2007, esto es, vencido el término de cuatro (4) meses, a que alude el artículo 136 del C.C.A., además no es 1 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 26 de junio de 1997, Consejero Ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez, Exp. 13000123-31-000-1996-03562-01. cierta la afirmación de la actora en cuanto a que la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 85 del C.C.A. La Ley 446 de 1998 en su artículo 7°, prevé que “En todos los procesos Contencioso Administrativos procederá la acumulación de pretensiones en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil, así como la acumulación de procesos a instancia de cualquiera de las partes o de oficio, en los casos establecidos por el mismo Código”. En la pretensión núm. 7 de la demanda, se solicita “Declarar el incumplimiento en cabeza de la parte demandada de los Contratos con formalidades Plenas y Contratos sin Formalidades Plenas celebrados entre SALUD INTEGRAL U.T y la Empresa Industrial y Comercial de EstadoCAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL S.A EPS, denominada CAJANAL S.A., actualmente con la designación legal de CAJANAL S.A EPS EN LIQUIDACIÓN, contratos que a continuación se relacionan.” Para la Sala, la pretensión transcrita no resulta acumulable con las pretensiones de

nulidad y restablecimiento del derecho que la anteceden, dado que no se adecua a los parámetros del artículo 82 del C. de P.C. Así las cosas, la Sala considera que debe confirmarse el auto apelado en cuanto rechazó la demanda frente a las Resoluciones núms. 291 de 8 de noviembre de 2005, 300 de 15 de noviembre de 2005, 612 de 9 de octubre de 2006 y 134 de 7 de marzo de 2007 y la pretensión número siete de la demanda por las razones anteriormente señaladas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: CONFÍRMASE el proveído recurrido. Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada el día 10 de marzo de 2011.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA ELIZABETH G ARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO