CE-25000-23-24-000-2008-00199-01(19795)-2014

VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y DEL DEBIDO PROCESO –

Inexistencia / FACULTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA

FINANCIERA – Fundamento legal / REGLAMENTO DE LEY MARCO EN

SANCIONES POR LA SUPERINTENDENCIA - Enunciación / FUNCIÓN DE

SUPERVISIÓN, INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL – Fundamentación /

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS – Configuración Según el Banco, con base en la sentencia C-1161 de 2000, la Superintendencia Financiera no podía sancionarlo por violación de la Circular Externa 46 de 2002, sobre prevención del lavado de activos. Además, si bien de acuerdo con la sentencia C-860 de 2006, la Superintendencia puede sancionar a las entidades vigiladas por violación de sus circulares externas, ello sólo es viable si la ley autoriza expresamente integrar su contenido con la de dichas circulares. Pues bien, la multa que impuso la demandada al Banco Popular obedeció, según se lee en los actos acusados, al incumplimiento de los artículos 102 y 103 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en concordancia con varios numerales de la Circular Externa 46 de 2002, expedida por la entonces Superintendencia Bancaria. La sanción se impuso con fundamento en el artículo 211 numeral 1 literal c) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sustituido por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003, conforme con el cual la Superintendencia Financiera puede sancionar a las instituciones vigiladas por el incumplimiento de “las normas,

órdenes, requerimientos o instrucciones que expida la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus atribuciones, cuando dicho incumplimiento constituya infracción a la ley”. En sentencia C-1161 de 2000, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, antes de la modificación de la Ley 795 de 2003, (…) En dicho fallo, la Corte precisó que la Superintendencia Financiera tiene potestad sancionatoria por el desconocimiento de actos administrativos expedidos con fundamento en las facultades de inspección, vigilancia y control que la ley otorga a dicha entidad. (…) En el caso en estudio, la norma con fuerza de ley que contempla los supuestos que dan lugar a la sanción o la descripción genérica de la conducta sancionable y los destinatarios de la sanción es precisamente el artículo 211 literal c) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, vigente cuando se impuso la sanción, esto es, sustituido por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003. Y, la norma con fuerza de ley que fija la clase y cuantía de la sanción es el numeral tercero del mismo artículo. (…) Estas normas no describen infracciones administrativas, por lo que mal puede pretenderse que respecto de ellas exista una remisión integradora con la Circular Externa 46 de 2002, como lo reclama el Banco. Además, como ya se dijo, la norma que en este caso prevé la conducta sancionable es el artículo 211 del EOSF, respecto de la cual sí se predica la integración normativa con la referida circular externa. No prospera el cargo.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIEROARTÍCULO 211 NUMERAL 1 LITERAL C / LEY 795 DE 2003 - ARTÍCULO 45

PRINCIPIO DE LA LEX ARTIS – Definición / VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO POR IGNORAR EL PRINCIPIO DE LA LEX ARTIS – No configuración El apelante afirma que la Superintendencia le violó el debido proceso porque impuso la sanción con base en el criterio exclusivo de sus funcionarios. Ello, por cuanto, a pesar de que sostuvo que el Banco no cumplió los estándares que, según esa entidad, serían aceptables en materia de prevención del lavado de activos, no precisó cuáles estándares o patrones objetivos dejó de aplicar el demandante en dicha materia. Al respecto, en la demanda citó la sentencia C-406 de 2004, según la cual en materia sancionatoria es posible acudir a conceptos jurídicos indeterminados, siempre que para su concreción se acuda a las reglas que cada profesión tiene para su buen hacer o “lex artis” y en el recurso insistió en que la Superintendencia no precisó cuáles fueron los saberes profesionales que el Banco dejó de aplicar en cuanto a la gestión del riesgo de lavado de activos. Ahora bien, en sentencia C-406 de 2004, la Corte Constitucional aceptó la posibilidad de que en derecho sancionador administrativo se acuda a conceptos jurídicos indeterminados en la descripción de las conductas objeto de reproche, siempre y cuando exista alguna forma de concretar dichos conceptos. Una forma de concreción es la remisión normativa, a la que también se refirió en sentencia C860 de 2006. Otra, es la que se conoce como lex artis, esto es, acudiendo a

“criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados”. (…) La expresión lex artis –literalmente, “ley del arte”, se emplea para referirse a un cierto sentido de apreciación sobre si la tarea ejecutada por un profesional es o no correcta o se ajusta o no a lo que debe hacerse. El principio de la lex artis suele aplicarse a las profesiones que requieren de una técnica operativa y que plasman en la práctica unos resultados empíricos, como la medicina, por ser una ciencia experimental. La lex artis es, pues, una valoración de la conducta que se hace con base en criterios derivados del conocimiento que existe sobre un problema específico en un momento histórico determinado. Pues bien, en el caso en estudio, no es necesario acudir al principio de la lex artis para determinar las infracciones por las cuales fue sancionado el Banco, ya que las normas vigentes para la época, esto es, los artículos 102 y 103 del E.O.S.F en concordancia con la Circular Externa 46 de 2002, expedida por la Superintendencia Financiera, constituyen una regulación detallada de los mecanismos y herramientas necesarias para la prevención del lavado de activos por parte de las instituciones vigiladas por dicha entidad. (…) En consecuencia, se advierte que la sanción se impuso al Banco con base en hechos probados, derivados del incumplimiento de normas que claramente definían las infracciones sancionables y no en el criterio subjetivo de los funcionarios de la demandada. Por lo demás, al resolver el

recurso de apelación, las infracciones que no se encontraron probadas, como las relacionadas con la falta de conocimiento del cliente y la falta de determinación de los movimientos del usuario, no fueron objeto de sanción. No prospera el cargo.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIEROARTÍCULO 102 / ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIEROARTÍCULO 103

GRADUALIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS A

ENTIDADES VIGILADAS – Alcance / PROPORCIONALIDAD DE LAS

SANCIONES IMPUESTAS POR LA SUPERFINANCIERA – Noción /

VIOLACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y GRADUALIDAD DE LA SANCIÓN – No configuración Según el apelante, el Tribunal se equivocó al afirmar que se respetaron la gradualidad y proporcionalidad de la sanción por el solo hecho de que la Superintendencia hubiera disminuido la multa al resolver la apelación. (…) Respecto a la proporcionalidad y gradualidad de la sanción, el artículo 208 del E.O. S.F señala (…) Frente al principio de proporcionalidad de las sanciones impuestas por la Superintendencia Financiera, la Corte Constitucional ha precisado que el Superintendente no puede ejercer la facultad sancionatoria “de manera arbitraria o discriminatoria” sino que debe desarrollarla “en forma razonable y proporcionada” teniendo en cuenta que “las sanciones deben ser proporcionadas a la gravedad de las faltas cometidas por los funcionarios de las entidades sometidas a control.” Asimismo, la Sala fijó el criterio de que la

graduación o regulación del monto de las sanciones administrativas es una facultad que confiere la ley al Superintendente, teniendo en cuenta los parámetros fijados en ésta para hacer dicha graduación. En este caso, la norma legal que señala los parámetros de dosificación de la sanción es el artículo 208 del E.O.S.F, transcrito con anterioridad. (…) Al estudiar la graduación de la pena, el acto que resolvió la apelación reitera que el incumplimiento de las normas sobre prevención de lavado de activos es muy grave porque compromete la reputación y estabilidad de la entidad vigilada, pues pone a la entidad en una “situación de riesgo alto” para ser utilizada como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento de dinero proveniente de actividades ilícitas, lo cual también afecta la reputación y estabilidad de todo el sistema financiero. (…) Así, para graduar la sanción, la demandada tuvo en cuenta como factor de regulación, la dimensión del daño o peligro a los intereses jurídicos tutelados por la Superintendencia Bancaria, como lo permite el artículo 208 numeral 2) literal a) del E.O.S.F. (…) Igualmente, para graduar o dosificar la sanción, la Superintendencia Financiera tuvo en cuenta que, como consecuencia de la visita, el Banco “diseñó y puso en práctica procedimientos específicos y designó empleados encargados de verificar el cumplimiento de los mismos como mecanismo de control dentro del Sistema Integral para la Prevención del Lavado de Activos”, de lo cual infiere que el demandante “acató las observaciones con el fin de “mejorar” los procedimientos

ya existentes en la materia”. En consecuencia, la Superintendencia también aplicó el factor de graduación establecido en el artículo 208 numeral 2) literal i) del E.O.S.F, pues el demandante reconoció que había cometido la infracción antes de la imposición de la sanción. Lo anterior denota que la demandada graduó la sanción teniendo en cuenta los parámetros de graduación previstos en el artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, uno de los cuales, la aceptación de la infracción, generó la disminución de la sanción, como lo advirtió el a quo. Además, frente a la proporcionalidad de la sanción, si bien el a quo no se pronunció sobre la gravedad de la falta, la demandada sí precisó por qué las infracciones que cometió el demandante eran graves, como ya se anotó. Además, se insiste en que como lo precisó la Superintendencia, el incumplimiento o la inobservancia de las obligaciones legales y de las instrucciones impartidas por dicho organismo en materia de prevención y control de lavado de activos, son de la mayor gravedad pues “tienen incidencia en el orden público económico, así como en la confianza depositada por el público en el sistema financiero”. Las anteriores razones son suficientes para desestimar el cargo.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIEROARTÍCULO 208

IMPEDIMENTO DE CONSEJERO DE ESTADO POR HABER CONOCIDO EN INSTANCIA ANTERIOR – Infundado Por último, con fundamento en el artículo 150 numeral 2 del Código de Procedimiento Civil, el Señor Magistrado Hugo Fernando Bastidas Bárcenas se

declaró impedido para conocer de este asunto, porque en primera instancia suscribió el auto de 19 de febrero de 2009, que abrió el proceso a pruebas. La Sala ha sostenido que la expresión “haber conocido el proceso en instancia anterior”, a que se refiere la causal del artículo 150 numeral 2 del C.P. C, significa que el juez “participó en el debate y emitió su opinión en la decisión que se adoptó frente al caso debatido o sobre aspectos parciales pero esenciales de un proceso”. Asimismo, la Sala ha precisado que el conocimiento que inhabilita al juez para pronunciarse dentro del proceso es el relativo a la “manifestación de un criterio concreto sobre el asunto de fondo, o el sentido en el que debe resolverse lo que es materia de debate”. En este caso, el auto que suscribió el Señor Magistrado Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, como integrante de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no implica pronunciamiento alguno sobre el asunto de fondo de este proceso, pues se limita a decretar las pruebas pedidas por las partes y a negar, por innecesaria, la práctica de un testimonio por cuanto existe documentos relativos al objeto de la prueba testimonial. Así pues, se trata de una providencia que dio impulso al proceso y que no afecta la imparcialidad del Señor Magistrado Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, pues, se insiste, no se pronunció sobre el asunto de fondo que aquí se discute. En consecuencia, la Sala declara infundado el impedimento manifestado por el Señor Magistrado Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 150

NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D.C., siete (7) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00199-01(19795)

Actor: BANCO POPULAR S.A.

Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 28 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Entre el 17 de marzo y el 17 de junio de 2003, la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera de Colombia), practicó visita de inspección al Banco Popular. Como resultado de dicha visita, la Superintendencia elaboró un informe en el que advirtió que posiblemente el Banco había violado las normas sobre prevención del lavado de activos (artículos 102 a 106 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y la Circular Externa 046 de 2002, expedida por esa entidad). Del informe se corrió traslado al Banco, que lo contestó mediante escrito del 30 de julio de 2003. Por Resolución 365 de 28 de febrero de 2006, el Superintendente Delegado para Riesgo de Lavado de Activos impuso al Banco Popular multa de $300’000.000, por infracción de los artículos 102 y 103 del Estatuto Orgánico del Sistema

Financiero, en concordancia con la Circular Externa 046 de 2002. Por Resolución 2308 del 21 de diciembre de 2007, que resolvió el recurso de apelación interpuesto por el Banco, el Superintendente Financiero redujo la multa a $150’000.000. DEMANDA En ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el Banco Popular S.A. pidió que se declare la nulidad de los actos por los cuales la Superintendencia Financiera de Colombia le impuso una multa. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la Superintendencia Financiera a restituirle la multa pagada el 18 de enero de 2008, con los intereses comerciales y moratorios del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. El demandante invocó como normas violadas las siguientes: - Artículos 6, 29, 83 y 121 de la Constitución Política. - Artículos 2 y 35 del Código Contencioso Administrativo. - Artículos 102, 103 y 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero - Numerales 2.1.1.2., 2.1.1.3., 2.2.5. y 2.3.2. de la Circular Externa 46 de 2002. - Artículo 27 del Decreto 4327 de 2005. Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente:

1. Violación del principio de legalidad y del debido proceso La Superintendencia no puede imponer sanciones por la violación de circulares, pues según la sentencia C-1161 de 2000, dicha entidad puede sancionar a las

instituciones financieras por la violación de leyes y reglamentos. Sin embargo, dentro de los reglamentos no deben entenderse incluidos los conceptos y las circulares emitidos por la misma Superintendencia. De acuerdo con la sentencia C-860 de 2006, la Superintendencia puede sancionar a las instituciones vigiladas por violación de circulares, siempre que exista una norma con fuerza de ley que contemple la descripción genérica de las conductas sancionables y la cuantía de las sanciones, con la posibilidad de remitir a los actos administrativos la descripción detallada de las conductas. Sin embargo, en el presente caso, de los artículos 102 y 103 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero vigentes para la época de los hechos, no se evidencia la remisión integradora del legislador a los actos administrativos de la Superintendencia respecto a los procedimientos de control de lavado de activos en las entidades financieras, salvo el monto de las operaciones en efectivo que deben ser reportadas a las autoridades, aspecto que no se discute en este asunto.

2. Violación del principio de legalidad por ignorar el principio de la lex artis La Superintendencia Financiera sancionó al Banco por no cumplir los estándares que, en su criterio, serían aceptables en materia de prevención del lavado de activos. Sin embargo, no hizo referencia a ningún patrón objetivo de comparación.

La falta de determinación de dichos estándares desconoce los principios de tipicidad y legalidad, pues el administrado deber actuar “con la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de su conducta”. En sentencia C-406 de 2004, la Corte Constitucional precisó que en el caso de

infracciones administrativas es posible acudir a conceptos indeterminados, siempre que puedan concretarse y para ello se acuda las reglas que cada profesión tiene para su buen hacer o “lex artis”. Sin embargo, en las operaciones objeto de sanción, la Superintendencia no precisó cuáles fueron los saberes profesionales que el Banco dejó de aplicar en cuanto a la gestión del riesgo de lavado de activos. Por lo mismo, la sanción se impuso con base en criterios subjetivos del funcionario de la entidad demandada, lo que constituye violación del debido proceso.

3. Violación de los principios de proporcionalidad y gradualidad de la sanción Sobre la base discutible de que hubo infracción sancionable, es evidente que la multa es desproporcionada, porque se limita a una porción insignificante de las operaciones del Banco, aspecto que la demandada no tuvo en cuenta, a pesar de que fueron situaciones que se presentaron en circunstancias aisladas.

De acuerdo con la sentencia T-873 de 1999, la medida de policía adecuada es la que produzca la protección del orden público con la mínima afectación de los derechos constitucionales. En este caso, no se puso en riesgo el orden público económico, por lo cual no había lugar a la imposición de multa, ya que ésta implica una privación injusta del derecho de propiedad, sin provecho alguno para ese orden público económico. De otra parte, el procedimiento administrativo fue fraccionado en forma ilegal. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Superintendencia propuso las excepciones de indebido agotamiento de la vía gubernativa e inepta demanda, porque el cargo relacionado con la violación del principio de tipicidad por no determinar la “lex artis”, no fue alegado en la vía

gubernativa. Además, se opuso a las pretensiones, por las siguientes razones:

1. Violación del principio de legalidad y del debido proceso La Superintendencia está facultada por ley para dar instrucciones de carácter general, que son obligatorias y, por ende, deben ser observadas por las entidades vigiladas, pues gozan de presunción de legalidad.

De la lectura de la sentencia C-1161 de 2000 no se desprende la conclusión alegada en la demanda, pues no analizó la facultad de la Superintendencia para expedir instructivos y sancionar en caso de incumplimiento de estos. Lo que dice la sentencia es que las circulares emitidas por la Superintendencia no son los “reglamentos expedidos por el Gobierno Nacional” a que allí se alude, pero no por ello puede concluirse que esas circulares dejen de ser obligatorias y que su violación no pueda dar lugar a la imposición de sanciones. Además, con el propósito de adecuar la normativa a las consideraciones de la sentencia C-1161 de 2000, el artículo 45 de la Ley 795 de 2003 dispuso que la Superintendencia Financiera puede sancionar a las entidades vigiladas por violación de la ley, los reglamentos y las normas o instrucciones expedidas por ella, en ejercicio de sus atribuciones legales. De todos modos, con base en la sentencia C-1161 de 2000, la facultad de la Superintendencia para exigir el cumplimiento de sus circulares se mantiene vigente, pues la expresión del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero “o cualquiera otra legal a que deba estar sometido”, dentro de la cual están las circulares, no fue aclarada, modificada ni declarada inexequible en dicho

fallo.

Asimismo, con base en el artículo 326 numeral 5) literal i) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la Superintendencia está facultada para sancionar por el incumplimiento de sus órdenes e instrucciones. Por último, en sentencia C-860 de 2006, la Corte Constitucional ratificó la potestad punitiva de la Superintendencia frente al incumplimiento de sus circulares externas, órdenes, resoluciones e instructivos.

2. Violación del principio de legalidad por ignorar la “lex artis” La lucha contra el lavado de activos es una política de Estado, por lo cual nuestro país ha adoptado en su legislación las normas internacionales, con el propósito de cumplir los tratados sobre el particular.

Asimismo, existen normas internas, como el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (artículos 102 a 107), modificadas por la Ley 526 de 1999. Igualmente, en la Circular 7 de 1996 o Circular Básica Jurídica figura el Sistema Integral para la Prevención de Lavado de ActivosSIPLA, que debe ser adoptado por todas las entidades vigiladas. A su vez, en desarrollo del artículo 102 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sobre la adopción de mecanismos de control, el numeral 3.2.2 de la Circular Externa 46 de 2002 señaló las obligaciones de las entidades vigiladas El Banco infringió el numeral 3.2 de la Circular Externa 46 de 2002, en concordancia con el numeral 3 del artículo 102 del E.O.S.F, porque no cuenta con la adecuada infraestructura de apoyo humano y tecnológico para prevenir el lavado de activos; tampoco cuenta con un oficial de cumplimiento de alto nivel y

con capacidad decisoria, como se evidenció en el informe de visita. En consecuencia, el equipo humano que dependía del oficial de cumplimiento no era suficiente para cubrir las diferentes áreas de gestión del Banco, como lo prevé la aludida circular. Asimismo, el Banco no dispone de las herramientas tecnológicas adecuadas para la supervisión del Sistema de Prevención de Lavado de Activos SIPLA. El demandante también desconoció el numeral 2.2.5 de la Circular Externa 046 de 2002, en concordancia con el artículo 103 numeral 1 del E.O.S.F, sobre la obligación de controlar y registrar las transacciones individuales en efectivo, puesto que al verificar en varias oficinas del Banco se encontró que los formularios de las transacciones en efectivo no estaban debidamente diligenciados. En consecuencia, los actos acusados están motivados en debida forma, puesto que se señalaron las razones de hecho y de derecho que dieron lugar a la sanción y se hizo un análisis exhaustivo de las pruebas, especialmente del informe de visita, razón por la cual no es válida la afirmación de que tales actos se fundamentan en una apreciación subjetiva de la Superintendencia que, según la demandante, se traduciría en la violación de la lex artis.

2. Violación de los principios de proporcionalidad y gradualidad de la sanción La sanción impuesta al actor fue gradual y proporcionada, pues el monto máximo de la multa era de $1.863’765.000 y la multa impuesta fue de $150’000.000.

Además, para la fijación de dicha cuantía, se tuvo en cuenta el impacto que la gravedad de las conductas tienen en el orden público económico, dada la

importancia de los bienes jurídicos tutelados. De otra parte, para la imposición de sanciones no es necesario que se haya causado un daño o perjuicio. Las sanciones también tienen un objetivo preventivo. SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró no probadas las excepciones de indebido agotamiento de la vía gubernativa porque la violación del principio de la lex artis no constituye un hecho nuevo, sino un mejor argumento para sustentar la nulidad de los actos demandados. A su vez, negó las pretensiones de la demanda por las siguientes razones:

1. Violación del principio de legalidad y del debido proceso La sanción no se impuso por la violación de la Circular Externa 46 de 2002, sino por el desconocimiento de los artículos 102 y 103 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, dado que el Banco no cumplió los estándares previstos en materia de prevención del lavado de activos. En consecuencia, no se desconoció el alcance de la sentencia C-1161 de 2000

De otra parte, dentro de la actuación administrativa se demostró la violación de las normas sobre prevención del lavado de activos, pues, según el informe de visita, se advirtieron debilidades e irregularidades en el Sistema Integral para la Prevención de Lavado de Activos –SIPLA, entre otras razones, porque el Banco no tenía programas automáticos para la evaluación del conocimiento del cliente y aunque implementó medidas correctivas esto no lo exonera de la responsabilidad de evitar el lavado de activos. Asimismo, la demandada no violó el derecho de defensa del Banco ni se extralimitó en el ejercicio de sus funciones. Tampoco se desconoció el principio de buena fe, pues la Superintendencia verificó que el demandante no cumplió sus

obligaciones para evitar el lavado de activos.

2. Violación del principio de legalidad por ignorar el principio de la lex artis No se configuró el desconocimiento de los parámetros de la actividad profesional, por cuanto la Superintendencia sancionó al Banco con fundamento en los artículos 102 y 103 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Además, la Superintendencia es competente para sancionar a las entidades vigiladas por el incumplimiento de los deberes y obligaciones fijados en dicha normativa, tendientes a evitar y prevenir el lavado de activos.

3. Violación de los principios de proporcionalidad y gradualidad de la sanción La multa impuesta por la demandada fue proporcional a la gravedad de la falta cometida pues se redujo a $150.000.000, es decir, por debajo de la máxima multa permitida por la ley ($1.863.765.000) Además, no se desconoció el debido proceso porque dentro de la actuación administrativa cada Delegatura actuó de acuerdo con sus competencias tanto en la expedición de los actos acusados como de los oficios en los que se recomendaban los ajustes que debía efectuar el actor.

RECURSO DE APELACIÓN El Banco Popular apeló la sentencia con fundamento en los siguientes argumentos: El Tribunal no analizó la violación del principio de legalidad frente a la imposibilidad constitucional de que la Superintendencia sancione a las entidades vigiladas por violación de las circulares externas de dicha entidad, a menos que expresamente la ley autorice la integración de su contenido con la del acto administrativo. Es de anotar que los artículos 101, 102, 103 y 208 del Estatuto Tributario no se

integran en forma expresa con la Circular Externa 46 de 2002. Y, si bien el Banco tenía el deber de adoptar medidas de prevención para no ser instrumento de lavado de activos, ello no significa que la violación de la circular en mención comporte la violación de la ley, como lo exige la sentencia C-860 de 2006. Así, al constatarse la ausencia de remisión de la ley a la Circular Externa 46 de 2002 deben anularse los actos demandados. De otra parte, el fallo concluye que los actos acusados no son ilegales por cuanto fueron expedidos por funcionario competente. Sin embargo, en la demanda no se cuestionó la competencia de la demandada sino su arbitrariedad para imponer la multa, puesto que se basó en el exclusivo criterio de los funcionarios de la entidad y no tuvo en cuenta la violación de la lex artis, aspecto sobre el cual nada dijo el a quo, dado que se limitó a decir que ésta no se desconoció porque la Superintendencia aplicó la ley y sancionó al demandante con base en los hechos probados. Se insiste en que la demandada no precisó cuáles saberes profesionales en materia de gestión de riesgo de lavado de activos dejó de aplicar el actor en las operaciones que fueron objeto de sanción. Lo anterior significa que la sanción se impuso con base en criterios subjetivos y por ello se violó el debido proceso . De otra parte, se alegó el fraccionamiento de la actuación administrativa y el Tribunal concluyó que cada funcionario actuó con competencia. No obstante, no analizó si es legal que dentro de la misma actuación administrativa los actos

sancionatorios los expidan unos funcionarios y las órdenes, otros. Finalmente, el Tribunal se equivocó al considerar que como en la vía gubernativa se disminuyó la multa de $300’000.000 a $150’000.000 se respetaron los principios de proporcionalidad y gradualidad de la sanción. Además, el a quo concluyó que la multa debía ser proporcional a la gravedad de la falta, pero no analizó los criterios para determinar esa gravedad en el caso concreto. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Banco Popular reiteró los argumentos del recurso de apelación. La demandada no alegó de conclusión. El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada por las siguientes razones: La Circular Externa 46 de 2002 desarrolló el tema de los deberes relacionados con la prevención del lavado de activos sin desbordar el mandato legal. Por ende, no era necesario mencionar que la Circular era desarrollo de la ley. Los argumentos de la demanda son generales e indefinidos y no se explica por qué el incumplimiento de la Circular 46 de 2002 es incompatible con el desconocimiento de los artículos 101, 102 y 103 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. No era necesario acudir a los parámetros relacionados con el principio de la lex artis, ya que el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero señala con claridad los deberes que debía cumplir el Banco. Finalmente, la multa fue proporcional dado que corresponde al 8% del límite máximo autorizado por la ley y tiene en cuenta la gravedad de la falta.

CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala decide sobre la legalidad de los actos por los cuales la Superintendencia Financiera impuso al Banco Popular sanción por violación de las no