CE-25000-23-24-000-2008-00371-01-2011

SUSPENSION PROVISIONAL - Supuestos / SUSPENSION PROVISIONAL - En acción de nulidad basta que exista una manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma. Confrontación directa La suspensión provisional podrá decretarse siempre y cuando se cumplan los requisitos que exige el artículo 152 del C.C.A. Tratándose de la acción de nulidad, basta que exista una manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa. Así la Sala procederá a analizar las violaciones alegadas para determinar si el acto administrativo demandado efectivamente es susceptible de ser suspendido provisionalmente en sus efectos. En esencia, la censura que plantea el demandante contra el Acuerdo acusado, está centrada en la violación de los artículos 24 y 28 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 1° del Decreto núm. 2079 de 2003, porque, en su opinión, se omitió realizar la consulta ciudadana y gremial y la convocatoria al Consejo de Gobierno y Consultivo de Planeación antes de la expedición de aquél. Estima la Sala que si bien es cierto, como se deduce del texto del artículo 152 del C.C.A., basta con que exista infracción a una de las disposiciones invocadas como fundamento de la violación para que proceda la suspensión de los efectos de los actos administrativos acusados, en tratándose de acciones de simple nulidad, no lo es menos que esta infracción tiene que ser manifiesta y debe evidenciarse de la simple confrontación directa entre la norma acusada y la considerada como vulnerada, lo cual no acontece en este caso, pues, además de que se hace indispensable realizar un

estudio de fondo para precisar el contenido y alcance de las demás normas involucradas en el debate, lo que es propio de la sentencia y no de esta etapa inicial del proceso, también se requiere que obren en el expediente todos los antecedentes administrativos que sirven de fundamento al acto acusado, con miras a determinar si su expedición fue irregular o no.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 010 DE 2007 (28 de septiembre) – CONCEJO

MUNICIPAL DE FUNZA (No suspendido)

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

152

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00371-01

Actor: MUNICIPIO DE FUNZA - CUNDINAMARCA

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE FUNZA Referencia: APELACION AUTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 2 de abril de 2009, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, admitió la demanda y denegó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado.

I. ANTECEDENTES.

I.1.- El Municipio de Funza, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó la nulidad del Acuerdo núm. 010

de 28 de septiembre de 2007, por medio del cual el Concejo Municipal de Funza adecuó el Acuerdo núm. 003 de 23 de agosto de 2006, por el cual se adoptó la revisión ordinaria parcial y ajustes al Plan Básico de Ordenamiento Territorial – PBOT de dicho Municipio. Manifestó que en el período constitucional de 1o. de enero de 2004 a 31 de diciembre de 2007, la Administración Municipal de Funza, presentó ante el Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo núm. 010 que fue aprobado en Acta núm. 078 el 28 de septiembre de 2007. Señaló que el citado Acuerdo incorpora la revisión y ajuste del PBOT del Municipio, consagrado en el Decreto 140 de 2000, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 810 de 2003. Consideró que la revisión ordinaria realizada al Acuerdo demandado no se ciñó al trámite previsto en los artículos 24 y 28 de la Ley 388 de 1997, por expresa disposición del artículo 1° del Decreto 2079 de 2003. Expresó que durante el trámite de aprobación y expedición del Acuerdo núm. 010, se violó el numeral 1 del artículo 28 de la Ley 388 de 1997, al realizar la revisión del acto administrativo al finalizar el período del Alcalde y no al inicio del la nueva Administración Municipal, como lo señala la norma. Afirmó que se vulneró el inciso primero del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, al no aplicarlo en el momento oportuno. Indicó que como el inciso primero del artículo 24 Ibídem, señala que “el proyecto

de acuerdo por medio del cual se pretenda introducir revisiones, ajustes o modificaciones al PBOT deberá ser sometido a consideración del Consejo de Gobierno”, y tal procedimiento se omitió, se pretendió subsanar de manera irregular convocándolo para ello después de haberse aprobado el Acuerdo núm. 010 de 2007, encontrando allí una irregularidad en su expedición. Mencionó que no se realizó la concertación gremial y ciudadana durante el trámite de la expedición del Acuerdo núm. 010, pues se llevó a cabo el 30 de octubre de 2007 cuando ya se encontraba aprobado el Acuerdo demandado. Afirmó que el Acuerdo núm. 010 de 2007 no contó con la concertación ambiental ante la Corporación Autónoma Regional – CAR, ordenada en el numeral 1 del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, porque la Resolución núm. 2094 de 31 de agosto de 2007, expedida por la CAR, por la cual se concertaron los asuntos ambientales del proyecto de revisión, adecuación y ajustes del PBOT del Municipio de Funza, correspondió a la concertación extemporánea del Acuerdo núm. 03 de 2006 y no a la concertación del Acuerdo núm. 010. Concluyó que los procesos de concertación ambiental, consulta ciudadana y gremial, convocatoria al Consejo de Gobierno y al Consejo Consultivo de Planeación, no pueden ser posteriores a la presentación y a la adopción del plan de ordenamiento ante el Concejo Municipal, ya que deben ser previos a este tal y como dispone el artículo 24 de la Ley 388 de 1997.

II. FUNDAMENTOS DEL AUTO APELADO.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante auto de 2 de abril de 2009, admitió la demanda de nulidad presentada por el actor y negó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado. Para ello, indicó que las normas de la Ley 388 de 1997, consideradas como transgredidas por la parte actora, sustento de la solicitud de suspensión provisional del Acuerdo núm. 010 de 28 de septiembre de 2007, tan sólo son dos de las muchas en que se sustenta el citado Acuerdo. Estimó necesario efectuar un estudio de fondo de todas las normas que sustentan el Acuerdo mencionado, pero consideró que este análisis sólo se puede hacer al momento de dictar sentencia, lo que impide la prosperidad de la solicitud de suspensión provisional.

III. FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN.

El demandante apeló la providencia del Tribunal y consideró que auque el acto atacado invoca como fundamento otras normas además de la Ley 388 de 1997, como lo son el Decreto núm. 4002 de 2004, la Ley 810 de 2003, el Decreto núm. 2079 de 2003 y la Ley 507 de 1999, no es necesario que se violen todas y cada una de las disposiciones anotadas para que proceda la solicitud de suspensión provisional. Indicó que basta con que el acto administrativo demandado, de bulto y de manera flagrante viole en su expedición o contenido alguna Ley o Decreto. Mencionó que el Tribual incurrió en error, al no notar que el Decreto 4002 es reglamentario de la Ley 388 de 1997, y que las Leyes 810 de 2007 y 507 de 1999,

son modificatorias de la referida Ley 388, y que por eso ésta es la norma que se invoca para expedir el Acuerdo núm. 10 de 2007. Sostuvo que el numeral 2 del artículo 152 del C.C.A, señala que para que proceda la suspensión de los efectos de los actos administrativos, si la acción es de nulidad, basta con que haya una manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, pero que no exige la infracción de todas las normas indicadas como soporte de los mismos.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA: El acto acusado, es el Acuerdo núm. 010 de 28 de septiembre de 2007, expedido por el Concejo Municipal de Funza, “Por medio del cual se adecua el Acuerdo 003 de agosto 23 de 2006 por el cual se adopta la revisión ordinaria parcial y ajustes al Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Funza

(Cundinamarca), de conformidad con la concertación CAR y directrices de la Aerocivil”. Su texto es como sigue: “ARTÍCULO 1: ADOPCIÓN: Adóptese la revisión parcial y ajustes al Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Funza, contenida en los siguientes documentos que hacen parte integral del presente acuerdo. […] ARTÍCULO 4: MODIFICACION DEL ARTICULO 7: Modifíquese el artículo 7, revisado y ajustado del Decreto 140 de 2000, del Acuerdo 012 de 2003, Acuerdo 021 de 2003 y Acuerdo 003 de 2006 que conforma el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, el cual quedara así: “Las normas contenidas en el Componente General del PBOT, rigen en la

totalidad del territorio de Funza, prevalecen sobre las consagradas para los demás componentes del Plan y tendrán una vigencia equivalente a tres (3) períodos constitucionales de Administración Municipal, transcurridos los cuales podrán ser revisadas en los términos establecidos por el artículo 28 de la Ley 388 de 1997. […] ARTICULO 103: FUNDAMENTOS LEGALES El presente Acuerdo se expide con base en las siguientes normas de carácter nacional vigentes a la fecha de su expedición. Clase de Número y Tema Básico Norma Fecha Ley 388 de Desarrollo Territorial 1997 Ley 507 de 199 Modifica parte de ley 388 Ley 61M4oo oondfesflsjfsfjs Modifica parte de ley 388 2000 Ley 507 de M Modifica parte de ley 388 1999 Decreto 61M4od ificad eparte d Modifica parte ley 388 2000 Decreto 810 deM Modifica parte de la ley 388 2003 Decreto 879-mayo Reglamente Planes de 13 de 1998 Ordenamiento Territorial Decreto 1504Espacio Público agosto 4 de 1998 Decreto 218P1lan esd e Parciales y Unidades de Actuación 2006 Decreto 151-eCnoe r o p Compensación en tratamiento de 22 de 1998 Conservación Decreto 540-m a r z o Transferencia Gratuita de Bienes 20 de 1998 Fiscales Decreto 1420-julio Avalúos 24 de 1998 Decreto 1599Participación en la Plusvalía agosto 6 de 1998 Decreto 1600 Li d e L Licencias de construcción y

2005 y 564 urbanismo; de 2006al al ejercicio de curaduría urbana; y a las sanciones urbanísticas […]” Las normas consideradas como vulneradas son: a) Artículos 24 y 28 de la Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.”:

“ARTICULO 24. INSTANCIAS DE CONCERTACION Y CONSULTA.

El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno. En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento:

1. El proyecto de plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su artículo 66, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos. Esta decisión será, en todo caso, apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente.

2. Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso

de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia.

3. Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

4. Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos del plan. Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de esta ley.

Las administraciones municipales y distritales establecerán los mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial. PARAGRAFO. La consulta democrática deberá garantizarse en todas las fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las

bases para su formulación, el seguimiento y la evaluación.” “ARTICULO 28. VIGENCIA Y REVISION DEL PLAN DE ORDENAMIENTO. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 902 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> Los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión en concordancia con los siguientes parámetros:

1. El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para este efecto se entenderá como mínimo el correspondiente a tres (3) períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales, teniendo cuidado en todo caso de que el momento previsto para su revisión coincida con el inicio de un nuevo período para estas administraciones. […]” b) Artículo 1° del Decreto núm. 2079 de 2003. “Artículo 1°. Procedimiento para aprobar las revisiones. Las revisiones y ajustes a los Planes de Ordenamiento Territorial a que hace referencia el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, se someterán a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997.” La suspensión provisional podrá decretarse siempre y cuando se cumplan los requisitos que exige el artículo 1521 del C.C.A. Tratándose de la acción de nulidad, 1 ARTÍCULO 152. PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN. El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado,

presentado antes de que sea admitida. basta que exista una manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa. Así la Sala procederá a analizar las violaciones alegadas para determinar si el acto administrativo demandado efectivamente es susceptible de ser suspendido provisionalmente en sus efectos. En esencia, la censura que plantea el demandante contra el Acuerdo acusado, está centrada en la violación de los artículos 24 y 28 de la Ley 388 de 1997 y el artículo 1° del Decreto núm. 2079 de 2003, porque, en su opinión, se omitió realizar la consulta ciudadana y gremial y la convocatoria al Consejo de Gobierno y Consultivo de Planeación antes de la expedición de aquél. Estima la Sala que si bien es cierto, como se deduce del texto del artículo 152 del C.C.A., basta con que exista infracción a una de las disposiciones invocadas como fundamento de la violación para que proceda la suspensión de los efectos de los actos administrativos acusados, en tratándose de acciones de simple nulidad, no lo es menos que esta infracción tiene que ser manifiesta y debe evidenciarse de la simple confrontación directa entre la norma acusada y la considerada como vulnerada, lo cual no acontece en este caso, pues, además de que se hace indispensable realizar un estudio de fondo para precisar el contenido y alcance de las demás normas involucradas en el debate, lo que es propio de la sentencia y no de esta etapa inicial del proceso, también se requiere que obren en el expediente todos los antecedentes administrativos que sirven de fundamento al acto acusado, con miras a determinar si su expedición fue irregular o no.

Así las cosas, la Sala confirmará el auto apelado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.

R E S U E L V E : CONFÍRMASE el auto recurrido.

Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de marzo de 2011.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Ausente con excusa