CE-25000-23-24-000-2009-00080-01-2011

ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO - Concepto / ACTO DE TRAMITEConcepto / ACTO DE TRAMITE - Solo podrán ser enjuiciados ante esta jurisdicción cuando generen efectos reales frente a otros sujetos de derecho Si bien es cierto que el Código Contencioso Administrativo Colombiano no contiene una definición sobre acto administrativo, la doctrina ha intentado definirlo expresando que se entiende como tal la manifestación de la voluntad de la administración, que en cumplimiento de funciones administrativas, esta encaminada a producir efectos jurídicos. (…) Ahora, la Sección Primera de esta Corporación ha clasificado los actos administrativos en actos definitivos o actos de trámite. En este sentido ha sostenido que solo los actos administrativos definitivos que producen efectos jurídicos son enjuiciables por esta jurisdicción, en consecuencia, como los actos de trámite, en principio, no producen efectos jurídicos, escapan de la jurisdicción contencioso administrativa. (…) Como se aprecia del estudio del caso concreto y de la citada jurisprudencia, la distinción entre actos administrativos definitivos y de trámite, ha alcanzado particular relevancia, de carácter práctico, en consideración a su impugnación, toda vez que resulta que, los primeros pueden ser siempre cuestionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mientras que los segundos, generalmente, no son enjuiciable por asta jurisdicción. De acuerdo con lo anterior, reitera la Sala en esta oportunidad que los actos de trámite solo podrán ser enjuiciados ante esta jurisdicción cuando generen efectos reales frente a otros sujetos de derecho. En

este orden de ideas, en el proceso objeto de estudio, como quiera que los actos acusados no modifican, extinguen o crean una nueva situación jurídica a la parte actora, no pueden ser considerados como actos administrativos definitivos, y en consecuencia, no son enjuiciables ante esta jurisdicción. En efecto, según se infiere de los actos acusados, la Administración por medio de los mismos, esta explicando a la parte actora el procedimiento que se surtió para la notificación de los verdaderos actos definitivos, sin que por medio de las respuestas, se cree, modifique o extinga alguna situación de la actora que ya se había consolidado.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

50

NOTA DE RELATORIA: Sobre la clasificación de los actos administrativos sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, del 3 de febrero de 2000,

Radicado 5652, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-24-000-2009-00080-01

Actor: ADUANAS AVIA LTDA SIA.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Referencia: APELACION AUTO Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora, contra el proveído de 26 de noviembre de 2009, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cuanto rechazó la demanda.

I-. ANTECEDENTES I.1-. La sociedad ADUANAS AVIA LTDA. S.I.A., a través de apoderado, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los oficios núms. 03-064000-0163 de 30 de septiembre de 2008, 03-064-000-0173 de 16 de octubre de 2008 y 03072-193-666 de 5 de noviembre de 2008, expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIANII.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso rechazar la demanda, por cuanto los actos acusados no son actos administrativos. Explicó que de acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-1436 de 2000, constituyen actos administrativos las decisiones de la administración que contienen una decisión encaminada a producir efectos jurídicos, en consecuencia, como los actos acusados no guardan dicha característica no son objeto de esta jurisdicción. Agregó que los actos demandados dan cuenta de un hecho precedente, como es la notificación en debida forma de unos actos administrativos anteriores. Sostuvo que la parte actora por vía de un derecho de petición no podía revivir términos anteriores a sabiendas que los actos principales ya fueron notificados. Insistió en que uno de los elementos esenciales de los actos administrativos son las decisiones definitivas que de ellos se desprenden, en este orden de ideas, como los

oficios demandados no contienen decisión alguna, no pueden revestírseles de una naturaleza de acto administrativo. Adujo que en los citados oficios no se expresó nada distinto a lo que la parte actora ya conocía, esto es, que los actos administrativos proferidos en contra del actor fueron notificados en debida forma según el artículo 562 del Decreto 2685 de 1999. Concluyó que los oficios producidos como consecuencia de la actuación adelantada por el actor nada ha variado frente a las decisiones que contienen los verdaderos actos administrativos que debieron ser impugnados y demandados en los plazos señalados por el Decreto 2685 de 1999. Por otra parte, indicó que el actor no subsanó en debida forma la demanda, pues el plazo concedido para la misma era hasta el 21 de abril de 2009, fecha en la que el actor no allegó la corrección de la demanda aduciendo que no había logrado recolectar la información requerida. Al respecto, sostuvo el Tribunal que los plazos establecidos en las leyes procesales al ser de orden público son inmodificables por el juez, razón por la cual su modificación solo puede ser autorizada por la Ley. En consecuencia, como la demanda fue subsanada solo hasta el 4 de junio del mismo año, lo fue de forma extemporánea. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO Inconforme con la decisión del citado Tribunal, el actor interpuso recurso de apelación, en el cual solicitó revocar el auto recurrido y disponer, en consecuencia, la admisión de la demanda.

Explica que las Resoluciones demandadas son aquellas que niegan la restitución de términos al haberse notificado en debida forma las resoluciones núms. 03-064192-639-3001-00-1377 de 14 de julio de 2006, 03-064-192-639-3001-00-1292 de 29 de junio de 2006, 03-064-192-639-3001-00-1293 de 29 de junio de 2006, 03064-192-639-3001-00-1372 de 13 de julio de 2006 y 03-064-192-639-3001-001263 de 21 de junio de 2006. Aduce que contra las citadas resoluciones no se presentó recurso alguno pues, a su juicio, no fueron notificadas en debida forma. Dicha situación es la que originó que se presentará el derecho de petición en el que se solicitó notificar nuevamente los citados actos. La respuesta a dicha petición originó los actos acusados, en los que se negó, a su juicio, restituir los términos de las resoluciones citadas. Insiste en que no comparte la decisión del Tribunal de no considerar actos administrativos los actos acusados pues si los actos principales no fueron notificados tal como a su juicio se encuentra probado, no tendría la oportunidad de interponer los recursos de Ley.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso objeto de estudio, la controversia gira en torno a resolver si los actos acusados constituyen actos administrativos.

Al respecto, considera la Sala pertinente resaltar que por medio de las

Resoluciones núms. 03-064-192-639-3001-00-1377 de 14 de julio de 2006, 03064-192-639-3001-00-1292 de 29 de junio de 2006, 03-064-192-639-3001-001293 de 29 de junio de 2006, 03-064-192-639-3001-00-1372 de 13 de julio de 2006 y 03-064-192-639-3001-001263 de 21 de junio de 2006, la DIAN ordenó a la parte actora la liquidación oficial de corrección de un proceso de importación. La parte actora, estimó que los citados actos fueron notificados de forma irregular, razón por la cual no pudo agotar los recursos que lo otorga la Ley. En virtud de lo anterior, la parte actora interpuso derecho de petición para que fueran notificados nuevamente los actos acusados. Frente a dicha petición, la administración contestó de la siguiente forma: Por medio del oficio núm. 03-064-000-0163, sostuvo que “…es claro para el Despacho que los actos administrativos se notificaron en debida forma acorde con el ordenamiento aduanero”. De igual forma le indicó que la notificación se efectuó en la dirección suministrada por la sociedad. (Folio 6 del cuaderno del Tribunal) Por su parte, por oficio núm. 03-064000-0173l expresó que “De manera atenta me permito informarle que revisada la procedencia del recurso interpuesto no es posible que este Despacho conozca del mismo, toda vez que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 50 del C.C.A., el oficio 03-064-0000163 del 30 de septiembre de 2008, no es un acto de fondo que pone fin a una actuación administrativa, sino que simplemente es la respuesta a una petición hecha en carácter particular.” (Negrilla y subrayado fuera de texto) Por su parte, en el oficio 03-072-193 la Administración expresó que “Si bien es cierto que el artículo 50 del Código de Contencioso Administrativo, señala que los recursos de vía gubernativa por regla general proceden contra los actos que ponen fin a las actuaciones administrativas, se tiene que en el presente caso como ya se advirtió los oficios expedidos atendiendo sus solicitudes no son decisiones de fondo de la administración” (Negrilla y subrayado fuera de texto) Para resolver el problema jurídico planteado destaca la Sala que es necesario recordar el concepto de acto administrativo, para que una vez concluida dicha tarea, se pueda del citado texto de los actos acusados concluir si los mismos constituyen actos administrativos definitivos enjuiciables ante esta jurisdicción. Si bien es cierto que el Código Contencioso Administrativo Colombiano no contiene una definición sobre acto administrativo, la doctrina ha intentado definirlo expresando que se entiende como tal la manifestación de la voluntad de la administración, que en cumplimiento de funciones administrativas, esta encaminada a producir efectos jurídicos.1 En efecto, el citado autor sostiene sobre el acto administrativo que: “La declaración debe provenir del ejercicio de la función administrativa, realizado por la administración o por quien haga sus veces lo que nos indica que el ejercicio de otras funciones legislativas o judiciales, así estén atribuidas a órganos que por naturaleza sean administrativos, no serán

actos administrativos, y lo contrario, si la función administrativa es desarrollada por cualquier de los otros órganos del poder publico, tal y como ya lo hemos expuesto, producirán por excepción actos administrativos. Esto nos confirma nuevamente la tesis ecléctica propuesta, tratándose de criterios determinantes del acto administrativo. La declaración de la voluntad debe provocar alteraciones jurídicas en el mundo exterior, modificando y extinguiendo las existentes o creando nuevas situaciones de relevancia dentro ante el derecho y como efecto directo de su carácter decisorio. Si una declaración no reúne los elementos conceptúeles expuestos, no podemos calificarla de acto administrativo.” (Negrilla y subrayado fuera de texto) 1 SANTOFIMIO, Jaime Orlando, Acto administrativo: Procedimiento, eficacia y validez, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Externado de Colombia, Serie G. Estudios Doctrinales, num. 110. Segunda Edición 1994. Ahora, la Sección Primera2 de esta Corporación ha clasificado los actos administrativos en actos definitivos o actos de trámite. En este sentido ha sostenido que solo los actos administrativos definitivos que producen efectos jurídicos son enjuiciables por esta jurisdicción, en consecuencia, como los actos de trámite, en principio, no producen efectos jurídicos, escapan de la jurisdicción contencioso administrativa. En este sentido, se sostuvo en la referenciada sentencia lo siguiente: “El acto administrativo debe contener una declaración; es su característica esencial la de exteriorizar una decisión de la Administración que cree, modifique o extinga una situación jurídica en relación con el

administrado. Queda, por lo tanto, tal noción reservada a las decisiones que por sí mismas generan efectos jurídicos para los terceros, resultando, en consecuencia, excluidos los actos que, no obstante producir efectos, incluso directos en el ámbito interno de la administración, carecen de tales consecuencias en el ámbito externo de ésta. Dentro del trámite de la actuación administrativa, obviamente, se producen decisiones en relación con la adopción de diferentes etapas: probatoria, de alegaciones, de impugnación, etc. decisiones éstas que no tienen la virtualidad de definir la actuación en sí misma considerada sino que son de impulso procesal y, por ello, se les conoce con la denominación de actos de mero trámite que, por principio, no son demandables a no ser que con su expedición se impida al administrado continuar la actuación, tal como lo dispone la parte final del artículo 50 del C.C.A. Si pudiera, como lo solicita la parte actora, darse calificativo de acto administrativo a cada una de las decisiones que expide la administración en aras de impulsar el trámite administrativo, se llegaría a la conclusión equivocada de que dentro del ejercicio de la acción contenciosa se estudiara la legalidad de diferentes decisiones correspondientes a las diversas etapas de la actuación como sería el caso del auto mediante el cual se decide abrir diligencias previas; de cada auto que ordene oír en versión a los posibles involucrados en la investigación administrativa o disciplinaria; de los autos que ordenan la incorporación de diversos medios probatorios; del auto mediante el cual se califican las diligencias

preliminares; del auto que ordena la apertura de formal investigación sea ésta de carácter disciplinario, fiscal, etc., olvidando que ninguno de los mencionados define de fondo la actuación administrativa.”(Negrilla y subrayado fuera de texto) En concordancia con lo expuesto, el último inciso del artículo 50 del C.C.A. dispone: 2 Sentencia de 3 de febrero de 2000. Expediente núm. 5652. Consejera Ponente Olga Inés Navarrete Barrero “Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla” (Negrilla y subrayado fuera de texto) Como se aprecia del estudio del caso concreto y de la citada jurisprudencia, la distinción entre actos administrativos definitivos y de trámite, ha alcanzado particular relevancia, de carácter práctico, en consideración a su impugnación, toda vez que resulta que, los primeros pueden ser siempre cuestionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mientras que los segundos, generalmente, no son enjuiciable por asta jurisdicción. De acuerdo con lo anterior, reitera la Sala en esta oportunidad que los actos de trámite solo podrán ser enjuiciados ante esta jurisdicción cuando generen efectos reales frente a otros sujetos de derecho. En este orden de ideas, en el proceso objeto de estudio, como quiera que los actos acusados no modifican, extinguen o crean una nueva situación jurídica a la parte actora, no pueden ser considerados como actos administrativos definitivos, y

en consecuencia, no son enjuiciables ante esta jurisdicción. En efecto, según se infiere de los actos acusados, la Administración por medio de los mismos, esta explicando a la parte actora el procedimiento que se surtió para la notificación de los verdaderos actos definitivos, sin que por medio de las respuestas, se cree, modifique o extinga alguna situación de la actora que ya se había consolidado. Por lo anterior, concluye la Sala que los actos acusados no constituyen actos administrativos enjuiciables por esta jurisdicción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala de Decisión, R E S U E L V E : CONFÍRMASE el auto apelado. NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de febrero de 2011.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZALEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO