CE-25000-23-24-000-2009-00447-01-2014

TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES / CRITERIO DE LA REGULACION

LEGAL ESPECIAL / CRITERIO DEL INTERES GENERAL PREPONDERANTE / CRITERIO DE LA PRETENSION LITIGIOSA O DE LAS CONSECUENCIAS DE LA DECISIÓN – Falta de legitimación en la causa por activa Visto lo anterior la Sala debe concluir que el medio de control interpuesto es improcedente. Toda vez que se trata de una demanda con pretensión anulatoria dirigida contra actos administrativos de carácter individual y concreto en relación con los cuales no hay ley expresa que prevea la posibilidad de demanda vía nulidad simple, ni se observa tampoco una conexión con intereses generales preponderantes y se evidencia una situación de eventual restablecimiento automático del derecho de los titulares de la situación jurídica que constituye su objeto, lo procedente habría sido acudir al mecanismo de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora, toda vez que este medio de control debe ser instaurado por el titular del derecho o de la situación jurídica subjetiva afectada o desconocida por el acto administrativo atacado, y se debe además cumplir con los requisitos y presupuestos de dicha acción (vía gubernativa, oportunidad para demandar, etc.), la Sala debe revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar declarar probada de oficio las excepción de falta de legitimación en la causa por activa. Lo anterior, por ser claro que al tratarse de actos administrativos que debían haber sido demandados mediante nulidad y restablecimiento del derecho, el demandante tenía que acreditar el cumplimiento de los requisitos y presupuestos de la acción consagrada

en el artículo 85 del CCA. De modo que al no haber demostrado su interés para actuar, no puede la Sala adecuar la demanda al cauce legal pertinente y se ve obligada a declarar probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa. Por ende debe también declararse inhibida para fallar de fondo el asunto.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 84 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 85 / LEY 1437

DE 2011 – ARTICULO 137 / LEY 14737 DE 2011 – ARTICULO 138

NOTA DE RELATORIA: Posibilidad de demandar por vía de nulidad simple actos administrativos de carácter particular, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 20 de marzo de 2013, Rad. 2010-00135-01, MP.

Gerardo Arenas Monsalve; Teoría de los móviles y finalidades, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 10 de agosto de 1961, M.P. Carlos Gustavo Arrieta; sentencia de 4 de marzo de 2003, Rad. 1999-05683(IJ-030), mp. Manuel S. Urueta Ayola.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-24-000-2009-00447-01

Actor: CARLOS ARTURO CLAVIJO AGUILAR

Demandado: ALCALDIA LOCAL DE TUNJUELITO – SALA DE DECISION DE

CONTRAVENCIONES ADMINISTRATIVAS, DESARROLLO URBANISTICO Y

ESPACIO PUBLICO DEL CONSEJO DE JUSTICIA DEL DISTRITO CAPITAL

Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Decide la Sala el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra la sentencia de 26 de enero de 2012, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

1.- RESUMEN DE LA DEMANDA

Y SU CONTESTACIÓN 1.1. La demanda. En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 84 del CCA el ciudadano CARLOS ARTURO CLAVIJO AGUILAR, obrando en nombre propio, presentó demanda1 ante la justicia contencioso administrativa con el fin de obtener la anulación de las Resoluciones No. 039 y 043 de 2005, proferidas por la Alcaldía Local de Tunjuelito, y contra el Acto Administrativo No. 465 del 2006, dictado por la Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia del Distrito Capital. Por medio del primero de estos actos se declaró a los señores ANTONIO MARIA ZULUAGA BATENCOURT y VICTOR MANUEL PÉREZ PACHECO infractores del régimen urbanístico por los rellenos realizados con material de escombros arrojados en la zona de manejo y preservación ambiental del Río Tunjuelito, en el predio

denominado “El Arrayán”, ubicado en la Cra. 19C No. 59-80 Sur y/o Calle 60A Sur No. 19B-45, se les ordenó el retiro inmediato de los escombros arrojados y la recuperación de la zona de amortización y drenaje del río afectada, así como abstenerse de desarrollar actividades comerciales, industriales o de cualquier otro tipo que no se encuentren autorizadas y el pago de una multa de CIENTO CINCUENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS MIL PESOS de conformidad con 1 Folios 1-6 del Cuaderno I. el numeral 2º del artículo 2º de la Ley 810 de 2003. Por medio del segundo se resolvió negativamente el recurso de reposición interpuesto contra dicha determinación y, finalmente, mediante el tercero se confirmó en apelación lo decidido en la Resolución No. 039 de 2005. En concepto del actor estos actos administrativos deben ser anulados toda vez que fueron expedidos con desconocimiento del debido proceso y en contravía de normas superiores. En cuanto al primer cargo, esto es, al presunto desconocimiento del debido proceso, se funda en que pese a que las decisiones administrativas dictadas tenían por objeto un bien perteneciente al espacio público distrital no se aplicó el procedimiento establecido por la Ley para la recuperación de los bienes de uso público, sino las normas propias de las infracciones urbanísticas que tienen lugar en predios de propiedad privada. En línea con lo anterior el segundo cargo, a saber: el desconocimiento de normas superiores, se hace consistir en la supuesta violación de parte de las autoridades locales del deber que les asiste de velar por la recuperación y conservación del

espacio público. Esto, toda vez que al no haberse adelantado el procedimiento de restitución que se echa de menos, aduce la demanda, se permitió que el bien que originó las sanciones siga en manos privadas y se desconoce, por contera, el deber de restablecerlo como espacio público. 1.2. Contestación de la demanda. Admitida y notificada en debida forma la demanda2, el Distrito Capital presentó su contestación a través de apoderado judicial, quien no formuló excepciones, manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda y defendió la validez de las resoluciones acusada con base en las siguientes razones: Frente al primer cargo sostiene que no es cierto que se haya desconocido el debido proceso con la expedición de las resoluciones atacadas. En primer lugar, afirma la demandada que la Alcaldía Local de Tunjuelito actuó en ejercicio de las competencias que le atribuye el Decreto Ley 1421 de 1993 en materia de violación al régimen de obras y lo hizo con estricto apego a las disposiciones legales que 2 Folios 31-35 idem. regulan dicha competencia. Por esto, dice, la actuación se le comunicó oportunamente a los afectados, se les citó de forma legal y se les brindó ocasión de rendir descargos, presentar pruebas, refutar las existentes en su contra e interponer los recursos procedentes contra las decisiones adoptadas. Por ende su actuación se enmarcó en la reglamentación que de este asunto hace la legislación, contenida en las leyes 9 de 1989 y 810 de 2003. En segundo lugar, añade, dicha vulneración no tuvo lugar por cuanto el supuesto desconocimiento

del deber de aplicar las reglas sobre recuperación de bienes de uso público es inexistente. Esto, toda vez que el predio implicado en la controversia no tiene dicha naturaleza jurídica, porque aunque ha sido objeto de afectaciones que lo vinculan a fines de interés general como la protección ambiental y el disfrute del espacio público, se trata de un bien de propiedad privada. Frente a lo segundo sostiene la entidad demandada que “la actuación de la alcaldía local de Tunjuelito siempre fue dirigida a establecer la violación o no de las normas de urbanismo, por cuanto de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, en el predio de propiedad del Señor Zuluaga y arrendado a Víctor Manuel Pérez, no se permite ningún tipo de uso de la tierra fuera de la forestal y por ello no era posible desarrollar ninguna de las actividades aducidas por el Señor Pérez, parqueadero, estación de servicios, etc.”3. Y agrega que la autoridad urbanística jamás autorizó el relleno del predio o el depósito de escombros en la ronda del Río Tunjuelito, por lo que se trató de una actuación totalmente legal cuya única finalidad era la garantía del cumplimiento de la normatividad urbanística por parte de los propietarios del inmueble en cuestión.

2. LA PROVIDENCIA APELADA Surtido el trámite correspondiente en la primera instancia, el día 26 de enero de 2012 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por intermedio de la Subsección A de la Sección Primera de la Corporación, resolvió denegar las pretensiones de la demanda.

Para el a quo el problema jurídico a resolver consiste en “determinar si la entidad

accionada vulnera los derechos del actor al adelantar el procedimiento por infracción al régimen urbanístico cuando el procedimiento que debió observar a juicio del accionante fue el establecido para la restitución de un bien inmueble de 3 Folio 55 ibidem. uso público y por consiguiente la multa impuesta deviene ilegal”4. Y señala la necesidad de establecer si el terreno que dio lugar a la sanción contenida en los actos administrativos cuestionados tiene o no la categoría de bien de uso público, por considerar que de ello depende el procedimiento a aplicar. Considera que se trata de un bien privado, ya que pese a que las autoridades locales han impuesto sobre él una afectación ambiental al calificarlo como zona de manejo y preservación ambiental del Río Tunjuelito, de lo que se desprende una destinación específica y unas restricciones de uso que deben ser atendidas por los propietarios, dicha afectación no desvirtúa su naturaleza jurídica de propiedad privada. Expresa que en virtud de lo anterior los particulares propietarios del terreno tienen el deber de ejercer su derecho de conformidad con la especial situación jurídica del bien, lo cual no ocurrió, por lo que era obligación de las autoridades adoptar las medidas necesarias para que aquellos ajustaran su comportamiento a lo previsto en la normatividad. La constatación de que se habían adelantado adecuaciones de relleno e intervenciones sobre la zona de ronda del río sin las autorizaciones debidas permite al a quo afirmar que el propietario y arrendatario del inmueble incurrieron en una clara infracción urbanística. Por lo anterior,

concluye el Tribunal, “el procedimiento seguido por la autoridad fue el adecuado”5. Adicionalmente señala que en la actuación se respetó el debido proceso “toda vez que previo a la imposición de la multa la accionada adelantó visitas al predio en mención, realizó diligencia de descargos, evaluó documentos e informes, contratos de arrendamientos, planchas y planos presentadas por las entidades comprometidas en la preservación de las rondas y zonas de manejo y preservación ambiental; Además (sic) de lo anterior se denota (sic) que de dicha actuación tuvieron conocimiento los presuntos infractores que pese a las prohibiciones de orden legal incurrieron en las infracciones por las que ya habían sido SANCIONADOS”6.

3. EL RECURSO DE APELACIÓN 4 Folio 106 idem. 5 Folio 118. 6 Folio 117 ibidem.

El actor impugna la decisión adoptada en primera instancia porque considera que antes de haber iniciado la actuación la autoridad local debió haber determinado con precisión la naturaleza jurídica del bien, dando a las partes la posibilidad de intervenir en dicha instancia, para luego, con base en lo acreditado, ordenar la restitución del bien si se trata de un predio de naturaleza pública o abstenerse de hacerlo si se concluye que es privado. Al omitir esta etapa, sostiene el apelante, se desconoce el artículo 82 de la Constitución y el mandato de protección de la integridad del espacio público y de su destinación al uso común que se impone a las autoridades. Añade que la sanción que debió aplicarse no era la prevista por el numeral 1º del

artículo 2 de la Ley 810 de 2003 sino la del numeral 4º, que alude específicamente al desconocimiento de los usos de suelo. Y resalta que los actos administrativos controvertidos están viciados por falta de motivación pues no determinan la clase de bien sobre la cual se actúa, con lo cual se omite un aspecto determinante de esta clase de actuaciones y se falta al deber de motivación que pesa sobre la Administración.

4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En la oportunidad procesal concedida, solo la parte demandada presentó alegatos de conclusión ante la segunda instancia7. En su escrito el Distrito Capital reiteró los hechos del proceso y los argumentos de la contestación, para luego, con base en ellos, solicitar la confirmación de la sentencia impugnada.

5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agencia del Ministerio Público delegada ante esta Corporación guardó silencio.

6. CONSIDERACIONES 6.1.- Los actos administrativos acusados.

En su parte resolutiva los actos controvertidos disponen lo siguiente: 7 Folios 12-17 del Cuaderno II. Resolución No. 039 de 2005 de la Alcaldía Local de Tunjuelito: “ARTÍCULO PRIMERO: Declarar infractores al régimen urbano a los señores ANTONIO MARIA ZULUAGA BETANCOURT y VICTOR MANUEL PEREZ PACHECO (…) por los rellenos realizados con material de escombros arrojados en la zona de manejo y preservación ambiental del Río Tunjuelito, del terreno ubicado en la Cra. 19C No. 59-80 Sur y/o (Avenida Boyacá) Calle 60A Sur No. 19B-45, denominado “El Arrayán” de

esta ciudad, afectando un área de 18505, 468 M2.

ARTICULO SEGUNDO: Ordenar a los declarados infractores el retiro inmediato de los escombros arrojados en la zona de manejo y preservación ambiental, recuperando la zona de amortización y drenaje del Río Tunjuelito, que fue afectada en un área de 18505,468 M2 en el terreno

ubicado en la Cra. 19C No. 59-80 Sur y/o (Avenida Boyacá) Calle 60A Sur No. 19B-45, denominado “El Arrayán” de esta ciudad.

ARTICULO TERCERO: Ordenar a los señores ANTONIO MARIA ZULUAGA BETANCOURT y VICTOR MANUEL PEREZ PACHECHO (…) abstenerse de iniciar cualquier adecuación o intervención en el terreno

ubicado en la Cra. 19C No. 59-80 Sur y/o (Avenida Boyacá) Calle 60A Sur No. 19B-45, denominado “El Arrayán” de esta ciudad, que conlleve (sic) a desarrollar actividades comerciales, industriales o cualquier otro uso no permitido, so pena de la imposición de sellos que impidan el ejercicio de tales actividades.

ARTICULO CUARTO: Imponer a los señores ANTONIO MARIA ZULUAGA BETANCOURT y VICTOR MANUEL PEREZ PACHECHO (…) una multa de CIENTO CINCUENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS MIL PESOS ($152.600.000 M/Cte) de conformidad con el numeral 2º del artículo 2º de la Ley 810 de 2003, suma que deberán cancelar de forma solidaria una vez notificada la presente decisión, a favor de la Tesorería Distrital, con destino

al Fondo de Desarrollo Local de Tunjuelito. En caso de incumplimiento se adelantará su cobro coactivo.

ARTICULO QUINTO: Compulsar copias del presente acto administrativo a la fiscalía (sic) General de la Nación, para que se investigue a los declarados infractores, por el presunto delito contra los recursos naturales.

ARTICULO SEXTO: Comunicar a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) la decisión adoptada en la presente resolución.

ARTÍCULO SÉPTIMO: Contra la presente resolución proceden los recursos de reposición ante el Alcalde local de Tunjuelito y el de apelación ante el Consejo de Justicia de Bogotá Distrito Capital, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, de acuerdo con lo ordenado en los artículos 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo”.

Resolución No. 043 de 2005 de la Alcaldía Local de Tunjuelito: “ARTÍCULO PRIMERO: Negar el recurso de reposición presentado por los señores ANTONIO MARIA ZULUAGA y VICTOR MANUEL PEREZ PACHECO (…) en contra de la resolución No. 039-2005 de fecha 18 de mayo 2005.

ARTICULO SEGUNDO: Confirmar en todas y cada una de sus partes la resolución administrativa No. 039-2005 de fecha 18 de mayo 2005, en donde se declara infractores al régimen de obras a los señores ANTONIO MARIA ZULUAGA BETANCOURT y VICTOR MANUEL PEREZ PACHECHO, por las consideraciones tenidas en cuenta en este proveído.

ARTICULO TERCERO: Conceder el recurso de apelación en el efecto suspensivo para que sea resuelto por el Consejo de Justicia de Bogotá Distrito Capital, a donde se enviará el cuaderno original de las presentes diligencias.

ARTÍCULO CUARTO: Contra la presente resolución no procede recurso alguno”.

Acto administrativo No. 465 de 2006: “PRIMERO: Confirmar la Resolución No. 039 del 18 de mayo de 2005, proferida por la Alcaldía Local de Tunjuelito.

SEGUNDO: Contra el presente Acto no procede recurso alguno.

TERCERO: Remítanse las diligencias a la Alcaldía Local de origen para lo de su competencia”. 6.2.- Cuestión preliminar: la aplicabilidad de la teoría de los móviles y finalidades en casos como el sub examine.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda interpuesta contra los actos administrativos atacados como una controversia de simple nulidad. Esto, previa advertencia de que lo hacía atendiendo lo manifestado por el demandante respecto de que la acción era interpuesta sin que se solicitara ninguna medida de restablecimiento como consecuencia de la anulación de los actos administrativos atacados y en consideración al criterio expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-426 de 2002, de acuerdo con el cual “ante la eventual prosperidad de la demanda, la declaratoria de nulidad no conlleva restablecimiento automático alguno del derecho que pudiere existir a favor del demandante”8. Frente a esta consideración y al carácter inequívocamente particular de los actos administrativos demandados, que como se deduce de su simple lectura se ocupan

de la situación jurídica individual y concreta que resulta de la violación de la 8 Folio 32 del Cuaderno I. normatividad urbanística por parte de unos sujetos claramente determinados a los que se declara infractores y a quienes en particular se dirigen las órdenes impartidas y sanciones impuestas, la Sala estima conveniente reiterar su jurisprudencia sostenida sobre la posibilidad limitada y excepcional de demandar por vía de nulidad simple actos administrativos de carácter particular. Respecto de este punto debe destacarse que aun cuando tienen un objeto común, esto es, manifestaciones unilaterales de la Administración Pública con efectos en el mundo del Derecho9, y comparten causales de procedencia, a saber: las establecidas por el artículo 84 CCA10, el carácter público, objetivo, indesistible e intemporal de la acción de simple nulidad, que constrasta con la naturaleza particular, subjetiva, desistible y temporal (sujeta a caducidad) de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, definen aspectos esenciales de uno y otro medio de control que obligan a diferenciar su régimen jurídico. De lo contrario, con abierto menoscabo del debido proceso y de la seguridad jurídica que debe presidir las relaciones entre la Administración y los ciudadanos, dos instituciones procesales claramente diferenciadas y diferenciables terminarían por solaparse y por convertirse en vías alternativas para atacar, a voluntad del demandante, las decisiones de la Administración contenidas en un acto administrativo. De aquí que resulte imperativa la diferenciación de su ámbito de aplicación y la sustantivación

del régimen particular de cada medio de control (requisitos, presupuestos, efectos, etc.). Debido al carácter más amplio y flexible de la acción de simple nulidad, este esfuerzo se ha orientado en lo fundamental a imponer restricciones a su utilización para controvertir actos administrativos de carácter particular. Mas también se ha traducido en la definición de condiciones para el empleo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente a actos administrativos de carácter general. Así, primero la jurisprudencia y más recientemente la Ley han fijado límites a la procedibilidad del contencioso objetivo frente a actos de carácter particular. 9 Como ha sido destacado por esta Corporación “los actos administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracta, o bien de carácter subjetivo, individual y concreto, es decir que se trata de una decisión capaz de producir efectos jurídicos y, en consecuencia, de vincular a los administrados”. Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de marzo de 2013, Rad. No. 08001-23-31-000-2010-00135-01(1575-12). C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. 10 Actual 137 del CPACA. En efecto, pese a que en un principio la justicia administrativa estimó que el contencioso objetivo se reservaba para atacar actos generadores de situaciones de carácter general e impersonal, mientras que a la acción de plena de jurisdicción

correspondía el control sobre los actos creadores de situaciones jurídicas de tipo individual o concreto11, con lo cual con base en la consideración de la naturaleza general o particular del acto administrativo sujeto a control se procuró trazar una frontera neta entre uno y otro mecanismo procesal, años después se revisaría este criterio. Ciertamente, gracias a la conocida teoría de los móviles y finalidades se hizo posible el replanteamiento la idea según la cual qué acción contenciosa utilizar era una cuestión entera y exclusivamente determinada por la naturaleza del acto a impugnar. Consolidada a partir del fallo de 10 de agosto de 196112, con esta doctrina la jurisprudencia administrativa quiso introducir un nuevo criterio no formal, en virtud del cual, con independencia del carácter general o particular del acto atacado, la procedencia de la acción contenciosa incoada presupone que los motivos y las finalidades del actor se conformen siempre con los motivos y finalidades que las normas asignan a la acción escogida. Con arreglo a este criterio, entonces, la interposición de la nulidad simple debe suponer siempre una preocupación por la defensa de la legalidad objetivamente considerada, sin que de su estimación se puedan derivar consecuencias favorables para la situación jurídica subjetiva del actor o de la persona afectada por el acto administrativo eventualmente anulado. 11 Véase, del Consejo de Estado, Sala Plena, la sentencia del 9 de diciembre de 1941, C.P.: Antonio Escobar Camargo; y de la Sala de lo Contencioso Administrativo la sentencia del 12 de mayo de 1955, Consejero Ponente: José Enrique Arboleda Valencia. Así, p. ej., en esta última

providencia, al resolver sobre la imposibilidad de acumular pretensiones de nulidad simple con pretensiones de restablecimiento, se afirma que “al no existir sino dos clases de actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se justifica el reconocimiento de acciones distintas de las correspondientes a dichos actos: La de anulación o legalidad o contencioso objetivo para los actos generales, creadores de situaciones jurídicas impersonales u objetivas, y la de plena jurisdicción o contencioso subjetivo para los actos individuales, creadores de situaciones jurídicas personales, concretas o subjetivas. Una acción mixta o una acumulación de las dos acciones indicadas, carece de base científica, además de no tener apoyo legal alguno”. Igualmente cabe resaltar que aun cuando en la primera de las providencias citadas se asume como regla que es necesaria una disposición de carácter general e impersonal que atente contra la legalidad para que proceda el medio de control objetivo, se agrega que éste también procede cuando el acto “siendo de carácter particular, tenga por objeto investir a una persona de una categoría o condición general dentro de la cual deba actuar en la vida civil”; lo cual permite atisbar, desde entonces, una excepción a la regla formal consistente en que la naturaleza del acto condiciona la acción a incoar. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 10 de agosto de 1961.

C.P.: Carlos Gustavo Arrieta.

De acuerdo con lo expresado en aquella oportunidad por esta Corporación “los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de

tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y (…) sus finalidades son las de someter a la administración pública al imperio del derecho objetivo”. De aquí que, concluye la sentencia comentada, de buscarse o conseguirse por este medio la protección de derechos particulares “[h]abría una simulación de motivos, de intereses y de fines que los textos rechazan implícitamente”. En consecuencia, “si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley” (negrillas fuera de texto). Esta teoría se ha mantenido y enriquecido a lo largo de los años13, al punto que el legislador le ha dado un vigoroso respaldo al recogerla en la reciente reforma al régimen contencioso administrativo. La jurisprudencia desarrollada a lo largo de la evolución de esta teoría ha decantado distintos criterios que permiten al operador jurídico determinar en qué eventos resulta legítimo acudir al contencioso objetivo para controvertir un acto administrativo de carácter particular. Estos criterios han sido explicados por la jurisprudencia de esta Sala de Decisión así: (…) el primer criterio al que debe acudirse es el de la “Regulación Legal”14, es decir, la posibilidad de que el legislador bajo el ejercicio de su potestad normativa contemple expresamente situaciones en las que considere que ciertos actos administrativos de carácter particular pueden afectar 13 Una reconstrucción de la evolución de esta línea jurisprudencial, con una enérgica defensa de

sus bases y su legitimidad, se puede leer en la sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 4 de marzo de 2003, Rad. No. 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030). C.P.: Manuel Urueta Ayola. 14 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 2 de Agosto de 1990, C.P. Dr. Pablo Cáceres, confirmado mediante Sentencia del 28 de Agosto de 1992. “Es de vital importancia anotar... que si la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de contenido subjetivo no tuviera limitación alguna y la acción del artículo 84 se pudiera emplear indiscriminadamente, no sólo contra los actos generales o reglamentarios, sino contra todos aquellos creadores de situaciones particulares, derechos o relaciones de esta naturaleza, sin excepción alguna, carecería totalmente de sentido que la ley hubiera establecido expresamente las acciones de nulidad en los casos arriba enlistados y en otros que la sabiduría del legislador dispondrá en su oportunidad. En tal supuesto bastaría la simple acción de nulidad de que habla el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo para gobernar todas las hipótesis en que se impugnaran actos por cualquier persona. Lo contrario es dejar al garete, a la deriva y sin gobierno los derechos individuales y quitarle a los actos administrativos particulares la virtud de ser ejecutorios. Es, sencillamente, acabar con el principio básico de la seguridad de las relaciones jurídicas que vertebra el derecho colombiano y le hace indispensable en el mantenimiento del sistema político”. gravemente el orden jurídico y la vida social, razones por las cuales

consagra la impugnación de ellos por vía de la acción de nulidad15 (…) El segundo evento que hace procedente la acción pública de nulidad contra un acto administrativo de carácter particular es el que alude a que con esta decisión se produzcan unos efectos cuya magnitud sea de una trascendencia tal que atente contra los superiores postulados del orden público de la Nación, actos que tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia de ésta Corporación posean “…un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y proyección social y económico de gran número de colombianos”16. (…) Ahora bien, el tercer evento de aplicación de la Teoría de los Móviles y Finalidades es el que tiene que ver con la “Pretensión Litigiosa”, que se define como aquella según la cual si de conformidad con las pretensiones del demandante, o del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, se genera un restablecimiento del derecho a favor de aquel o de un tercero, la acción procedente no sería la de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho17. Como se aprecia en los artículos 137 y 138 del CPACA, esta contribución jurisprudencial al Derecho Administrativo nacional fue positivizada por el legislador, quien aun cuando de forma clara estableció como regla la procedencia del contencioso objetivo o de la acción de simple nulidad para que “se declare la

anulación de los actos administrativos de carácter general”18 y del contencioso subjetivo para que “se declare la nulidad del acto administrativo de carácter particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho (…) [y] se le repare el daño”19 al afectado, con lo cual pareciera volverse a la rígida regla inicialmente formulada por la jurisprudencia