CE-25000-23-24-000-2010-00261-01-2011

ACTOS DEFINITIVOS - Concepto / ACTOS DE TRAMITE - Concepto / ACTOS SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL / ACTOS DE EJECUCION - No son pasibles de control judicial De conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo. A su turno, el artículo 50 ibídem, definió que son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y que los actos de trámite solo ponen fin a una actuación cuando por su contenido hagan imposible continuarla. En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control. Así mismo, ha sido reiterada la posición de esta Corporación al establecer que también se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 135 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 50

NOTA DE RELATORIA: Se citan las providencias, Consejo de Estado, Sección

Tercera, del 9 de agosto de 1991, Radicado 5934, M.P. Julio César Uribe Acosta; Sección Segunda, del 15 de agosto de 1996, Radicado 9932, M.P. Javier Díaz Bueno; y Sección Primera, del 4 de septiembre de 1997, Radicado 4598, M.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; y del 19 de diciembre de 205, Radicado 2004 00944 01, M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. FALTA DE COMPETENCIA - No procede el rechazo de la demanda sino la devolución de las piezas procesales al demandante / ACTOS DE EJECUCION - No son pasibles de control judicial El acto demandado proferido por la Curadora Urbana No. 4: Resolución No. RES 09-4-1995 proferida el 31 de diciembre de 2009, suspendió temporalmente el trámite administrativo iniciado por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en cumplimiento de lo ordenado en la providencia del 25 de noviembre de 2005, proferida dentro del trámite de una acción popular identificada con el número 2005-00662, por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…) Así pues, encontrando el Curador que el inmueble de propiedad de la actora estaba comprendido dentro del área descrita por el Acuerdo 30 de 1976, procedió a dar cumplimiento a la orden del Tribunal, configurándose entonces en un acto administrativo de ejecución precisamente de esa decisión judicial, o, si se quiere de la materialización de lo ordenado por un Juez de la República. Tal decisión tampoco no está poniendo fin a una actuación

administrativa ni haciendo imposible su continuidad, por lo que en cualquiera de los dos casos, debe excluirse de las decisiones susceptibles de ser enjuiciadas en esta Corporación, es decir, se trata de un acto administrativo no enjuiciable. Debe aclararse sin embargo, que la decisión acusada, pese a que, se reitera, no pueda ser controvertida por tratarse de un acto de ejecución, tiene el carácter de acto administrativo, pues reúne las características propias de esa institución (…) En ese escenario, el Juez Contencioso al realizar el examen de admisibilidad de la presente censura, debe advertir la falta de competencia y devolver las piezas procesales al actor, más no proceder a rechazar la demanda, pues dentro de los supuestos establecidos en el artículo 143 del C.C.A. no se prevé el que pueda proferirse tal decisión cuando se encuentra que el acto administrativo no es enjuiciable. En efecto, lo que la norma indica es que: “En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible ...”, disposición de la cual puede colegirse que la decisión mediante la cual el juez de lo contencioso administrativo declara su falta de jurisdicción o de competencia para conocer de determinado asunto no equivale a un rechazo de la demanda, en la medida en que a través de ella el funcionario no se pronuncia sobre la admisión o la inadmisión de ese escrito, esto es, sobre el cumplimiento o no de los requisitos previstos en la ley para que pueda darse curso a la demanda, sino que simplemente manifiesta su falta

de competencia para conocer del asunto sometido a su consideración.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

143

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00261-01

Actor: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS

Demandado: CURADURIA URBANA NUMERO 4 DE BOGOTA D.C.

Referencia: APELACION AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de el demandante contra el auto proferido el 1º de julio de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda promovida en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la

siguiente decisión proferida por la Curadora Urbana No. 4 de Bogotá D.C.: Resolución No. RES 09-4-1995 proferida el 31 de diciembre de 2009, mediante la cual se suspende temporalmente el trámite administrativo iniciado bajo el expediente número 09-4-2710 radicado el 20 de octubre de ese mismo año, hasta que se produzca un pronunciamiento de fondo por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Para el efecto, SE CONSIDERA: I.- La demanda Por conducto de apoderado, el señor Eduardo Quijano Aponte promovió demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el

artículo 85 del C.C.A. contra la citada decisión. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se le restablezca su derecho ordenando a la entidad demandada expedir licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural. II.- El auto recurrido A través del auto apelado se rechazó la demanda por considerar que el acto demandado no es pasible de ser enjuiciado ante esta jurisdicción, toda vez que se trata de un acto de cumplimiento a lo dispuesto en la providencia del 25 de noviembre de 2005 proferida por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En tal orden, como el acto censurado no tiene el carácter de definitivo ni tampoco es de aquellos que siendo de trámite tienen la capacidad de ponerle fin a una actuación o imposibiliten continuarla, imperativo resultó para el Juzgador de Primera Instancia disponer el rechazo de la demanda. III.- El recurso de apelación Sostiene el recurrente que la solicitud de licencia de reforzamiento fue radicada en cumplimiento de una orden judicial de un juez de tutela que amparó de manera provisional los derechos fundamentales de la Universidad Distrital, dado el riesgo evidente al que se ven expuestos docentes y estudiantes ante la falla estructural de sus instalaciones. Como consecuencia, le ordenó que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esa sentencia demandadara el acto administrativo que suspendió el trámite de concesión de la licencia ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, so pena de que los efectos del amparo transitorio

cesen. Siendo ello así, al revocarse la licencia de reforzamiento para la sede la Macarena A del citado establecimiento de educación superior, se pondría en grave riesgo la vida e integridad física de la población universitaria, la que tasó en aproximadamente 7000 personas. IV.- Las consideraciones En el presente asunto, considera la Sala importante precisar que el objeto del recurso de alzada se circunscribe a dilucidar si la decisión proferida por la Curadora Urbana No. 4 de Bogotá D.C. contenida en la Resolución No. RES 09-4-1995 proferida el 31 de diciembre de 2009, mediante la cual se suspende temporalmente el trámite administrativo iniciado bajo el expediente número 09-4-2710 radicado el 20 de octubre de ese mismo año, es pasible de ser censurado en esta Jurisdicción. Pues bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo. A su turno, el artículo 50 ibídem, definió que son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y que los actos de trámite solo ponen fin a una actuación cuando por su contenido hagan imposible continuarla. En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control. Así mismo, ha sido reiterada la posición de esta Corporación al establecer que también se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. Así se ha pronunciado esta Sección: “En efecto, del examen del contenido y alcance de la resolución demandada se tiene que a través de la misma se adopta una medida preventiva dirigida a dar cabal cumplimiento a la sentencia de 4 de septiembre de 2003 en cuanto se refiere a la remoción de las sustancias contaminantes del humedal Meandro del Say, la que además se implementó hasta tanto la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca culmine con las actividades ordenadas por el Consejo de Estado en dicha providencia, particularmente, cuando expida el Plan de Manejo Ambiental para la recuperación del referido humedal; es decir, que a través del acto acusado se adopta una decisión de naturaleza preventiva en el trámite administrativo adelantado por la CAR en desarrollo de los mandatos de una orden judicial. Esta Corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que desconozcan el alcance del fallo o creen situaciones jurídicas nuevas o distintas que vayan en contravía de

la providencia que ejecutan1, lo cual no ocurre en este asunto. En tales condiciones, observa la Sala que a través de la resolución demandada la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca no le pone fin a una actuación administrativa, ni tampoco resuelve un recurso de vía gubernativa, sino que simplemente se limita a dar cumplimiento a una sentencia judicial, siendo por lo tanto un acto de ejecución que no es susceptible de ser enjuiciado a través de las acciones contencioso administrativas.”2(Subrayado fuera de texto). En efecto, el acto demandado proferido por la Curadora Urbana No. 4: Resolución No. RES 09-4-1995 proferida el 31 de diciembre de 2009, suspendió temporalmente el trámite administrativo iniciado por la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en cumplimiento de lo ordenado en la providencia del 25 de noviembre de 2005, proferida dentro del trámite de una acción popular identificada con el número 2005-00662, por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según la cual: “TERCERO: Ordenase al Departamento Administrativo de Planeación Distrital (D.A.P.D.) y a los Curadores Urbanos; suspendan temporalmente la aprobación y la concesión de licencias urbanísticas y de construcción, para la realización de proyectos o actividades urbanísticas dentro del área descrita en el Acuerdo 30 de 1976. 1 Sobre el particular ver entre otras las siguientes sentencias: de 9 de agosto de 1991 proferida dentro del expediente radicado con el num. 5934 (Sección Tercera, C.P. Dr. Julio César Uribe Acosta); de 15 de agosto de 1996, dictada dentro del expediente num. 9932 (sección Segunda,

C.P. Dr. Javier Díaz Bueno), y de 4 de septiembre de 1997, proferida en el proceso radicado con el num. 4598 (Sección Primera, C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz). 2 Consejo de Estado. Sección Primera. C. P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Auto del 19 de diciembre de 2005. Radicación núm.: 2004 00944 01. Actor: EMPACOR S.A. Igualmente, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. deberá revisar las licencias existentes para los proyectos en ejecución actual o futura, para que estudie la posibilidad de su revocatoria. Líbrense los oficios del caso.”3 Así pues, encontrando el Curador que el inmueble de propiedad de la actora estaba comprendido dentro del área descrita por el Acuerdo 30 de 1976, procedió a dar cumplimiento a la orden del Tribunal, configurándose entonces en un acto administrativo de ejecución precisamente de esa decisión judicial, o, si se quiere de la materialización de lo ordenado por un Juez de la República. Tal decisión tampoco no está poniendo fin a una actuación administrativa ni haciendo imposible su continuidad, por lo que en cualquiera de los dos casos, debe excluirse de las decisiones susceptibles de ser enjuiciadas en esta Corporación, es decir, se trata de un acto administrativo no enjuiciable. Debe aclararse sin embargo, que la decisión acusada, pese a que, se reitera, no pueda ser controvertida por tratarse de un acto de ejecución, tiene el carácter de acto administrativo, pues reúne las características propias de esa institución:

“… una declaración unilateral de una autoridad administrativa, por cuanto emanó únicamente de él, pero esa sola circunstancia no es suficiente para que tal declaración adquiera el carácter de acto administrativo, pues además de dicha unilateralidad en la declaración, es de la esencia del acto administrativo, además, que la misma produzca efectos jurídicos directos, sea creando, modificando, extinguiendo o afectando directamente de cualquier otra forma una situación jurídica, de suerte que por sí misma y una vez en firme sea vinculante tanto para los administrados como para la Administración, y que sea expedida en ejercicio de la función administrativa, que es la regla general, o excepcionalmente cuando siendo expedida en ejercicio de una función que no es administrativa, la Constitución Política o la ley, la haga susceptible de control por la jurisdicción contencioso administrativa. De suerte que para que un acto jurídico constituya acto administrativo debe consistir en una i) declaración unilateral, ii) que se expida en ejercicio de la función administrativa, que lo puede ser por una autoridad estatal de cualquier de sus ramas u organismos, o incluso por entidades privadas en virtud de autorización legal, a menos que por norma especial de orden Constitucional o legal dicha declaración, no siendo expedida en ejercicio de función administrativa sea demandable en acción contencioso administrativa y iii), que ella produzca efectos jurídicos por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante. La presunción de legalidad y la ejecutividad, que el a quo aduce como supuestos o elementos determinantes del acto administrativo, no son 3 Folio 21 del Cuaderno del Tribunal.

tales sino aspectos que se predican del mismo, es decir, se refieren al cómo de éste y a su ámbito operativo, de allí que se identifiquen como características o atributos y requisitos de eficacia del acto administrativo, en tanto que los aspectos que determinan su naturaleza jurídica o carácter de tal corresponden al qué, a su ámbito sustantivo. Los primeros no son exclusivos del acto administrativo, pues la presunción de legalidad se predica igualmente de otras manifestaciones jurídicas estatales, v. gr. las operaciones administrativas; y la ejecutividad, consistente en la obligatoriedad de lo que se dispone o dice en la declaración de que se trate, igualmente se predica de las leyes y los actos jurisdiccionales, que per se son obligatorios y vinculantes”4. En ese escenario, el Juez Contencioso al realizar el examen de admisibilidad de la presente censura, debe advertir la falta de competencia y devolver las piezas procesales al actor, más no proceder a rechazar la demanda, pues dentro de los supuestos establecidos en el artículo 143 del C.C.A. no se prevé el que pueda proferirse tal decisión cuando se encuentra que el acto administrativo no es enjuiciable. En efecto, lo que la norma indica es que: “En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible ...”, disposición de la cual puede colegirse que la decisión mediante la cual el juez de lo contencioso administrativo declara su falta de jurisdicción o de competencia para conocer de determinado asunto no

equivale a un rechazo de la demanda, en la medida en que a través de ella el funcionario no se pronuncia sobre la admisión o la inadmisión de ese escrito, esto es, sobre el cumplimiento o no de los requisitos previstos en la ley para que pueda darse curso a la demanda, sino que simplemente manifiesta su falta de competencia para conocer del asunto sometido a su consideración. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: REVÓCASE el auto apelado, y en su lugar, debe declararse la falta de competencia para conocer del presente asunto y ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca devolver la demanda con todos sus anexos al apoderado de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. 4 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 31 de marzo de 2005, radicación número 1999-02477. Actor: José Noel Ramírez Becerra. Consejero Ponente Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 17 de marzo de 2011.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PLANETA MARÍA ELIZABETH GARCÍA G.

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Ausente con Permiso