CE-25000-23-24-000-2010-00458-01(ACU)-2012

ACCION DE CUMPLIMIENTO - No es necesario sustentar el recurso de apelación Sobre el particular, la Sala observa que la Ley 393 de 1997 (artículos 26 y 27) no consagra oportunidad procesal adicional para que el recurrente sustente la apelación si no lo ha hecho al momento de recurrir la providencia de primera instancia, sin embargo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido constante en considerar que tratándose de acciones de cumplimiento no es necesario sustentar el recurso de apelación, por consiguiente, éste se entenderá interpuesto contra lo que le resultó desfavorable a los intereses del recurrente. En consecuencia, es claro que ante la falta de sustentación del recurso de apelación, debe entenderse que fue interpuesto contra lo que le resultó desfavorable a los intereses del recurrente.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 ARTICULO 26 / LEY 393 DE 1997

ARTICULO 27

NOTA DE RELATORIA: Ver, Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia del 26 de marzo de 1998, referencia ACU 175, Sección Tercera, Sentencia de 2 de noviembre de 2000, radicación ACU 1694.

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Rechazo / ACCION DE CUMPLIMIENTORenuencia como requisito de procedibilidad de la acción En todo caso, para dar por satisfecho este requisito no es necesario exigirle al solicitante que en su petición haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con que del contenido de la petición se advierta

que lo que se pretende es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, eso sí, que de éste pueda inferirse que el propósito es agotar el requisito en mención (…) Pues bien, para la Sala, contrario a lo señalado parcialmente por el Tribunal, en ninguno de esos escritos puede establecerse la acreditación del requisito de procedibilidad, porque si bien el peticionario solicita la intervención de la Superintendencia de Economía Solidaria en ejercicio de su función de vigilancia y supervisión, del texto de los mencionados escritos no puede deducirse que lo que pretendía era constituir en renuencia a la entidad y así agotar el requisito de procedibilidad para demandar en acción de cumplimiento, cuestión que tanto la ley como la jurisprudencia han acogido como presupuesto para demandar.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 8

NOTA DE RELATORIA: Sobre la renuencia, Consejo de Estado, providencias del 9 de junio y 17 de noviembre de 2011, Exp. 2011-00024 y 2011-00412, C.P. Dra.

Susana Buitrago Valencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil doce (2012).

Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00458-01(ACU)

Demandante: SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL ICASINALTRAICA

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMIA SOLIDARIA

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia del 15 de febrero de 2011, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se inhibió de resolver de fondo la acción de cumplimiento de la referencia en relación con la solicitud de cumplimiento de los artículos 35 y 36 de la Ley 454 de 1998 y negó las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los artículos 4 y 5 del Decreto 1401 de 1999.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El Sindicato Nacional de Trabajadores del Ica - SINALTRAICA, a través de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de cumplimiento, presentó demanda contra la Superintendencia de la Economía Solidaria, para el cumplimiento de los artículos 4 y 5 del Decreto 1401 de 1999 “Por el cual se desarrolla la estructura y funciones de la Superintendencia de la Economía Solidaria y se dictan otras disposiciones”.

El accionante señaló que la Superintendencia de la Economía Solidaria, en su condición de entidad de supervisión de los fondos de empleados, no ha ejercido sus funciones en cuanto al Fondo de Empleados del ICA, CORVEICA y ha permitido, con su omisión, la violación del estatuto vigente que rige la entidad solidaria, Acuerdo 003 de 1996. Indicó que el Fondo de Empleados - CORVEICA, recibía un incentivo por parte de su ente aglutinador, ICA y CORPOICA, con destino a sus trabajadores asociados al fondo de empleados, los cuales, según su propio estatuto, debían seguir el destino dado por el donante y que en este caso, la entidad aportante manifestó que dicho aporte institucional debía ser entregado al funcionario que se retirara

del fondo de empleados, sin absolutamente ninguna condición. Dijo que pese a todas manifestaciones e insistencias del actor, la Superintendencia de la Economía Solidaria había respondido, pero sin ningún fundamento y había permitido la violación de los estatutos y el deterioro patrimonial de la entidad, pues las pérdidas habían superado ya el 50 por ciento de los aportes del fondo de empleados, situándose en causal de liquidación. Mediante el ejercicio de la presente acción pretende lo siguiente: “1. Que la Superintendencia de la Economía Solidaria, en ejercicio de sus obligaciones legales exija al fondo de empleados del ICA, CORVEICA, el cumplimiento de los estatutos y del acto administrativo emanado de la Junta Directiva del ICA 003 de 1996, de manera inmediata con antelación a cualquier otra medida que este ente quiera determinar.

2. Que la Superintendencia ordene la entrega de los dineros denominados aportes institucionales, debidamente indexados, en consideración, insisto al estatuto vigente del fondo de empleados y al acuerdo tantas veces señalado”1.

En escrito presentado el 27 de septiembre de 2010, el accionante aclaró la demanda en el sentido de señalar que si bien era cierto que el Decreto 1401 de 1999 estaba derogado por el Decreto 186 de 2004, no era menos cierto que el Decreto 186 había subsumido tales obligaciones en su articulado. Además, si se citó el Decreto 1401 de 1999, se hizo basado en los artículos 35 y 36 de la Ley 454 de 1998, por lo tanto, las citas que se hacían, en la demanda, del

Decreto derogado, debían entenderse y soportarse en la Ley 454 de 1998, ley vigente y que desarrolló el precepto normativo2.

2. La contestación de la demanda La Superintendencia de la Economía Solidaria se opuso a las pretensiones de la acción de cumplimiento y propuso las siguientes excepciones: 2.1. Improcedibilidad de la acción por cuanto no se cumplió con el requisito previsto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, consistente en que el demandante en la acción de cumplimiento, previamente, debe haber reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento. 1 Folio 40 del cuaderno principal. 2 Folio 91 del cuaderno principal. 2.2. Pérdida de ejecutoria - decaimiento de los actos administrativos demandados, por cuanto el Decreto 1401 de 1999 fue derogado por el Decreto 186 de 2004. De manera que la norma cuyo cumplimiento requería el demandante, ya perdió vigencia. 2.3. Falta de legitimación en la causa por activa por falta de interés jurídico e inexigibilidad de la obligación, pues los demandantes no tienen un interés serio jurídico para impetrar la acción por el incumplimiento del artículo 1 del Acuerdo 034 de 1973 de la Junta Directiva del ICA, actualmente vigente, ya que éste ordena a CORVEICA a pagar o devolver el aporte institucional recaudado, sólo cuando el funcionario o empleado se haya desvinculado de la entidad aportante ICA y este hecho no se ha dado, sigue siendo incierto y futuro. 2.4. Falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la

Superintendencia de la Economía Solidaria no es la encargada de exigir de su vigilada CORVEICA la devolución del incentivo institucional como lo reclama el demandante. Explicó que conforme con el artículo 35 de la Ley 454 de 1998, a la Superintendencia no le estaba dado interferir en los actos que eran propios de la voluntad de la entidad solidaria, como el incentivo institucional concedido por la Junta Directiva del ICA. Además, porque los hechos materia de la acción surgieron del acuerdo de voluntades de la Junta Directiva del ICA, CORPOICA y CORVEICA, a través de los Acuerdos 11 de 1969, 006 de 1970, 007 de 1971, 11 de 1972, 34 de 1973 y 003 de 1996, los cuales se han venido cumpliendo por el Fondo de Empleados del ICA. Concluyó que la función de inspección y vigilancia que correspondía a la Superintendencia se dirigía a verificar que los actos de sus vigiladas se ajusten a las normas legales o estatutarias, pero no incluía la facultad de cogestión o intervención en la autonomía administrativa y democrática de las mismas. En cuanto a los hechos de la acción, dijo que era importante señalar que en relación con el incentivo institucional, la Superintendencia, mediante oficios del 5 y 6 de octubre de 2009, manifestó al hoy apoderado de SINALTRAICA su intervención y las condiciones a las que debía sujetarse el Fondo para su devolución. Señaló que las peticiones presentadas a la Superintendencia, fueron respondidas mediante oficios del 3 de febrero, 6 de octubre y 8 de octubre de

2009. Consideró que un aspecto importante era que el apoderado de la parte actora no allegó ninguna prueba que acreditara que SINALTRAICA era asociada de CORVEICA y, por lo tanto, la calidad para actuar como demandante en este proceso. Adicionalmente, aclaró que CORVEICA venía cumpliendo con la devolución del incentivo institucional, de la mano con los pronunciamientos que se han producido sobre el tema, como el de la acción de cumplimiento que cursó en el Juzgado 36 Administrativo de Bogotá, cuyo fallo fue confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el de la acción de tutela que cursó en el Juzgado Tercero Penal de Garantías, fallos que se profirieron a favor de

CORVEICA3.

3. El fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 15 de febrero de 2011, declaró probadas las excepciones de “improcedibilidad de la acción de cumplimiento” y “pérdida de ejecutoria - decaimiento de los actos administrativos demandados”; en consecuencia, se inhibió de resolver de fondo la acción en relación con la solicitud de cumplimiento de los artículos 35 y 36 de la Ley 454 de 1998 y negó las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los artículos 4 y 5 del Decreto 1401 de 1999.

Consideró que el actor no había satisfecho el requisito de procedibilidad de la acción, consistente en constituir en renuencia a la autoridad demandada para el cumplimiento de los artículos 35 y 36 de la Ley 454 de 1998, toda vez que no obraba en el expediente prueba de una petición, a la autoridad supuestamente

incumplida, en ese sentido. Dijo que, de pretermitirse ese presupuesto, se desconocerían los derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa de la parte contraria. En consecuencia, en relación con el cumplimiento de estas normas, el Tribunal se declaró inhibido para hacer un pronunciamiento de fondo. En cuanto al cumplimiento de los artículos 4 y 5 del Decreto 1401 de 1999, el Tribunal señaló que, mediante escritos del 1 de septiembre de 2009 y del 21 de abril de 2010, la parte actora sí había cumplido con el requisito de la constitución 3 Folio 102 del cuaderno principal. en renuencia de la Superintendencia de la Economía Solidaria, pues había solicitado expresamente el cumplimiento de los artículos 4 y 5 del Decreto 1401 de 1999 en aras a obtener una intervención de dicha autoridad para que los ahorradores del fondo obtuvieran de manera inmediata la devolución del ahorro institucional, sin que obrara prueba de que las respuestas de la entidad hubieran sido notificadas efectiva y materialmente al peticionario; sin embargo, consideró que el Decreto 1401 de 1999 había perdido fuerza ejecutoria en atención a que el Decreto 186 de 2004 lo había derogado expresamente, por lo que, por sustracción de materia, no había lugar a acceder a las pretensiones de la parte actora4.

4. La impugnación El 24 de febrero de 2011, el accionante impugnó la decisión del Tribunal sin ninguna sustentación y anunció que lo haría en la instancia pertinente5.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997, los artículos 129 y el 132 del Código Contencioso Administrativo, este último modificado por el artículo 57 de la Ley 1395 de 2010 y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. De la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 4 Folio 193 del cuaderno principal. 5 Folio 209 del cuaderno principal. 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de

los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2 Constitución Política), la acción en estudio, permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la Acción de Cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades públicas o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”(subraya fuera del texto)6. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento tenga prosperidad, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)7. 6 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Dres. Antonio Barrera Carbonell y

Hernando Herrera Vergara. 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).

3. Del asunto objeto de estudio Corresponde a la Sala pronunciarse en segunda instancia respecto de la decisión

del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que se inhibió de resolver de fondo la acción en relación con la solicitud de cumplimiento de los artículos 35 y 36 de la Ley 454 de 1998 y negó las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los artículos 4 y 5 del Decreto 1401 de 1999. 3.1 De la omisión del actor de sustentar el recurso de apelación. Como se narró en los antecedentes, la parte actora al interponer el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia no desarrolló ninguna sustentación y anunció que lo haría en la instancia pertinente. Sobre el particular, la Sala observa que la Ley 393 de 1997 (artículos 26 y 27) no consagra oportunidad procesal adicional para que el recurrente sustente la apelación si no lo ha hecho al momento de recurrir la providencia de primera instancia, sin embargo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido constante en considerar que tratándose de acciones de cumplimiento no es necesario sustentar el recurso de apelación, por consiguiente, éste se entenderá interpuesto contra lo que le resultó desfavorable a los intereses del recurrente8. En ese mismo sentido, la Sección Tercera de la Corporación sostuvo: “…no es obligatorio que el apelante sustente el recurso, pues si bien el artículo 27 de la ley 393 de 1997 no hace referencia expresa al respecto y, el art. 30 remite al código contencioso administrativo en los aspectos no contemplados en ella, una lectura completa de ambos, permite concluir que el juez de segunda instancia adquiere competencia aunque el recurrente no haya señalado los puntos de

inconformidad. En efecto, de los antecedentes de la ley, se colige que la voluntad final9 del legislador fue la de crear un mecanismo que estuviera al alcance de los ciudadanos, que fuera informal, rápido y capaz de lograr la vigencia material del ordenamiento jurídico10. Así las cosas, exigir el cumplimiento de los requisitos previstos en art. 212 del C.C.A para el recurso de apelación, no se compadece con la antedicha naturaleza informal de la acción de cumplimiento y, en consecuencia, en esta materia no opera la remisión que hace el art. 30 de la ley 393 de 1997”11. En consecuencia, es claro que ante la falta de sustentación del recurso de apelación, debe entenderse que fue interpuesto contra lo que le resultó desfavorable a los intereses del recurrente12.

4. Del caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala, el solicitante en la demanda señaló que pretendía el cumplimiento de los actos administrativos contenidos en el Acuerdo 03 de 1996 y en el Decreto 1401 de 1999, sin embargo, en la aclaración de la demanda solicitó que las citas que se hacían en la demanda sobre el cumplimiento del mencionado Decreto se tuvieran y entendieran como la Ley 454 de 1998, pues el Decreto 1401 de 1999 había sido derogado por el Decreto 186 de 2004 y, en todo caso, la Ley 454 de 1998 (artículos 35 y 36) era el fundamento normativo del Decreto 1401. 8 Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia del 26 de marzo de 1998, referencia ACU 175.

9 De hecho en diciembre de 1994, en el segundo debate en la Cámara, se aprobó el artículo que regulaba el trámite de la impugnación con la previsión de que el apelante debía sustentar el recurso. Ese requisito fue excluido del proyecto, en abril de 1995, luego del primer debate en Senado. 10 Gaceta del Congreso, año IV # 357. Jueves 26 de octubre de 1995.Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 024 de 1994 Cámara, 167 de 1995 Senado. Pp 4 y 5 11 Sentencia de 2 de noviembre de 2000, radicación ACU 1694. 12 Tal como lo establece el artículo 357 del C.P.C. Es decir, que el marco jurídico del presente caso lo conforman los artículos 35 y 36 de la Ley 454 de 1998 y el Acuerdo 03 de 1996 de la Junta Directiva del Instituto Colombiano Agropecuario ICA, cuyo tenor literal es: “LEY 454 DE 1998 (Agosto 4) Diario Oficial No. 43.357, de 6 de agosto de 1998 Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…] ARTICULO 35. OBJETIVOS Y FINALIDADES. La Superintendencia de

la Economía Solidaria, en su carácter de autoridad técnica de supervisión desarrollará su gestión con los siguientes objetivos y finalidades generales:

1. Ejercer el control, inspección y vigilancia sobre las entidades que cobija su acción para asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias y de las normas contenidas en sus propios estatutos.

2. Proteger los intereses de los asociados de las organizaciones de Economía Solidaria, de los terceros y de la comunidad en general.

3. Velar por la preservación de la naturaleza jurídica de las entidades sometidas a su supervisión, en orden a hacer prevalecer sus valores, principios y características esenciales.

4. Vigilar la correcta aplicación de los recursos de estas entidades, así como la debida utilización de las ventajas normativas a ellas otorgadas.

5. Supervisar el cumplimiento del propósito socioeconómico no lucrativo que ha de guiar la organización y funcionamiento de las entidades vigiladas.

ARTICULO 36. FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMIA SOLIDARIA. Son facultades de la Superintendencia de la Economía Solidaria para el logro de sus objetivos:

1. Verificar la observancia de las disposiciones que sobre estados financieros dicte el Gobierno Nacional.

[…]

4. Realizar, de oficio o a solicitud de parte interesada, visitas de inspección a las entidades sometidas a supervisión, examinar sus archivos, determinar su situación socioeconómica y ordenar que se tomen las medidas a que haya lugar para subsanar las irregularidades observadas en desarrollo de las mismas. Los informes de visitas serán trasladados a las entidades vigiladas. En

cuanto fuere necesario para verificar hechos o situaciones relacionados con el funcionamiento de las entidades supervisadas, las visitas podrán extenderse a personas no vigiladas. […]

6. Imponer sanciones administrativas personales. Sin perjuicio de la responsabilidad civil a que haya lugar, cuando cualquier director, gerente, revisor, fiscal u otro funcionario o empleado de una entidad sujeta a la vigilancia del Superintendente de la Economía Solidaria autorice o ejecute actos violatorios del estatuto de la entidad, de alguna ley o reglamento, o de cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse, el Superintendente de la Economía Solidaria podrá sancionarlo, por cada vez, con una multa hasta de doscientos (200) salarios mínimos a favor del Tesoro Nacional. El Superintendente de la Economía Solidaria podrá, además, exigir la remoción inmediata del infractor y comunicará esta determinación a todas las entidades vigiladas.

[…]

14. Dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las entidades supervisadas, por parte de quienes acrediten un interés legítimo con el fin de establecer eventuales responsabilidades administrativas y ordenar las medidas que resulten pertinentes.

[…]”. “ACUERDO 03 (15 ABR. 1996) Por el cual se modifica el Acuerdo No. 007 de abril 1º de 1971 LA JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO “ICA” En uso de sus facultades legales, Acuerda: ARTICULO PRIMERO: Modificar el artículo único del Acuerdo 07 de 1971, el cual quedará así: Artículo 2 del Acuerdo 006 de 1970: El asociado que se retire de la

Corporación, tendrá derecho a recibir el aporte dado por el Instituto, equivalente al 100 por ciento de lo ahorrado en la Corporación. […]”. Ahora bien, de los requisitos mínimos exigidos por la Ley 393 de 1997 para la prosperidad de la acción, la Sala estudiará en primer lugar si el solicitante cumplió con probar que se constituyó en renuencia a la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, pues esta fue una de las razones por las cuales el Tribunal no dio prosperidad a la acción interpuesta. Para el efecto es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que "el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento"13. En efecto, la Sala ha definido el concepto y alcance de este requisito, así: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del

deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. [...] Así lo ha comprendido la jurisprudencia de la Corporación, al reiterar que la renuencia consiste en “la rebeldía al cumplimiento de su deber”, por parte de las autoridades y que no basta el ejercicio del derecho de petición en forma genérica para que pueda hablarse de renuencia, pues para ello es necesario reclamar específicamente un mandato con fuerza material de ley o acto administrativo y que la autoridad concernida se ratifique en el incumplimiento o no conteste la petición en el término de diez (10) días. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrada la renuencia cuando la petición “tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”14. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1998 establece:

13 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 14 Sección Quinta, entre otras, providencias del 9 de junio y 17 de noviembre de 2011, Exp. 2011-00024 y 2011-00412, C.P. Dra. Susana Buitrago Valencia. “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. En todo caso, para dar por satisfecho este requisito no es necesario exigirle al solicitante que en su petición haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con que del contenido de la petición se advierta que lo que se pretende es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, eso sí, que de éste pueda inferirse que el propósito es agotar el requisito en mención. Para establecer si, en el caso concreto, el solicitante cumplió con el requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, la Sala analizará cada uno de los escritos que la parte actora acompañó con la demanda, teniendo en cuenta que no menciona alguno en particular, sino que afirma que fueron varios los requerimientos e insistencias que presentó ante la Superintendencia de la Economía Solidaria.

Esos documentos son los siguientes, suscritos todos por el mismo apoderado de la parte actora:  Memorial radicado en la Superintendencia de la Economía Solidaria el 30 de abril de 2009 (No. 440-014896-2) dirigido al Superinten