CE-25000-23-24-000-2010-00570-01(AP)-2011

ACCION POPULAR - Inadmisión y rechazo de la demanda / FACULTADES DEL JUEZ - Integración oficiosa del litisconsorcio necesario por pasiva De conformidad con lo analizado concluye la Sala que, en el caso sub exámine, si bien procedía inadmitir la demanda, no podía trasladarse al actor popular la carga de anexar los certificados de existencia y representación legal de los distribuidores minoristas, pues resulta excesivamente oneroso y desmotivador que, además de presentar la demanda, el actor popular tenga que correr con los gastos, de por sí onerosos, exigidos por el tribunal. Lo conducente, entonces, tenía que ver con proceder de oficio, como ocurre cuando se conoce de infractores en el curso del proceso. De suerte que el proveído del 9 de noviembre de 2010 que inadmitió la demanda se revocará, parcialmente, en cuanto la providencia exige la presentación de dichos certificados, en vigencia de la Ley 1425 de 2010, lo que comporta desincentivar la presentación de acciones populares y dejar a un lado la labor pro actio que le corresponde desempeñar al juez constitucional.

NOTA DE RELATORIA: Sobre las facultades del Juez de primera instancia en acción popular, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de enero de 2007, Rad. 2004-01377, MP. Enrique Gil Botero; auto de 11 de octubre de 2006,

Rad. AP2960, MP. Alier E. Hernández Enríquez.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 18 / LEY 1425 DE 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION “B”

Consejera ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00570-01(AP)

Actor: GAINER RAFAEL CATALAN BATISTA Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Y OTROS Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor popular contra la providencia proferida el 3 de febrero de 2011, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera para rechazar la demanda en el asunto de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.1 Síntesis del caso El señor Gainer Rafael Catalán Batista, instauró acción popular, contra la

Nación-Ministerio de Minas y Energía, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Chevron Petroleum Company, la Organización Terpel S.A., Prodain S.A., Petrobras Colombia Combustibles S.A., Distribuidora de Combustible Wayuu Ltda., Zapata y Velásquez S.A., Zeuss Petroleum S.A., C.I. Corporación Petrolera S.A., C.I. Empresa Colombiana de Servicios Petroleros S.A., Petróleos del Milenio C.I. S.A., Comercializadora Proxxon S.A., Procesadora de Minerales Ltda., Exxonmobil de Colombia S.A., Biocomax Biocombustibles S.A., Brio de Colombia S.A., Petrocomercial S.A., con el fin de obtener el amparo de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y a los

derechos de los consumidores y usuarios, presuntamente vulnerados por las entidades públicas y las sociedades mencionadas. Las primeras como agentes del Estado reguladores de la actividad petrolera en lo de su competencia y las segundas como distribuidoras mayoristas de productos derivados del petróleo. Aduce el actor, que a la Empresa Colombiana de Petróleos le corresponde dentro de sus funciones la comercialización y distribución del petróleo y sus derivados, para lo cual debe fijar e implementar los procedimientos que aseguren la correcta comercialización de sus productos, garantizando el cumplimiento de las normas nacionales e internacionales en lo que tiene que ver con la refinación, procesamiento, almacenamiento, transporte y comercialización de los mismos. Para ello cuenta con el Manual Unico de Medición de Ecopetrol, Capítulo 11 referente a los “Factores de corrección volumétrica”, basado a su vez en el capítulo 11 del manual “Petroleum Measurement Standards –API MPMS”, en el que se determina el procedimiento y las tablas que se deben utilizar para la corrección volumétrica, establecida para determinar las condiciones estándar, al igual que la liquidación y facturación final de los volúmenes de crudo y sus derivados entregados por Ecopetrol a sus compradores, basada en factores –de corrección volumétrica– correspondiente a la temperatura y presión. Una vez fijada la formula para la entrega volumétrica de combustibles líquidos derivados del petróleo a los distribuidores mayoristas, Ecopetrol procede a facturar todos sus productos a condiciones estándar, es decir, a 60° F. Los distribuidores mayoristas de igual forma realizan la corrección volumétrica a 60° F

con el fin de determinar si existe diferencia volumétrica entre lo facturado por Ecopetrol y lo recibido por ellos en las mismas condiciones. No obstante lo anterior, afirma el actor, estos últimos desconociendo el carácter de servicio público que implica el desarrollo de su actividad y el deber de guardar los intereses generales, aplican para la entrega volumétrica de los combustibles a los agentes distribuidores minoritarios una formula excluyente de los factores de corrección de temperatura y presión, de tal forma que la entrega del producto se reduce a temperatura ambiente y, en consecuencia, se factura un mayor valor en la entrega volumétrica de los productos a los realmente entregados a los distribuidores minoritarios, causando una verdadera irregularidad en la cadena de distribución y comercialización de productos derivados del petróleo, que se traslada al consumidor final “que somos TODOS los COLOMBIANOS que consumimos los derivados del petróleo directa o indirectamente, exentos de corrección volumétrica, debido a la manera como venden estos productos los

DISTRIBUIDORES MAYORISTAS”.

Afirma el actor popular que el Ministerio de Minas y Energía favorece a los distribuidores mayoristas de los productos derivados del petróleo, dada la ausencia de normatividad expresa que exija unanimidad de criterios en la implementación de entregas volumétricas, durante toda la cadena de distribución y comercialización, hasta que el producto llegue al consumidor final y no solo en la entrega que hace Ecopetrol a los mayoristas. Según el actor los distribuidores mayoristas respaldan su actuar irregular en el artículo 1° de la resolución no° 2021 del 9 de diciembre de 1986 expedida por el Ministerio de Minas y Energía, a

cuyo tenor: Artículo 1°. Para los efectos de liquidación volumétrica de las entregas de productos derivados del petróleo a carrotanques, vagón-tanques y botes en las refinerías, terminales y plantas de abasto del país, se deberá aplicar el siguiente procedimiento: a) El volumen de entregas deberá ser corregido por el factor de calibración de los equipos de medición utilizados para determinar el volumen de los productos derivados del petróleo; b) El volumen determinado de acuerdo con el literal a) será entregado a la presión de tubería y temperatura del producto en el sitio de suministro o venta. Con relación a la responsabilidad de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el actor asegura, con apoyo en el artículo 444 del Estatuto Tributario Nacional, que los impuestos sobre los productos derivados del petróleo son de carácter monofásicos o se causan una sola vez, dentro del proceso de producción y comercialización, siendo Ecopetrol el encargado de cobrar el IVA e impuesto global al momento de vender cualquiera de estos productos a los distribuidores mayoristas, atendiendo al volumen de combustible facturado. Como consecuencia de lo anterior, los distribuidores mayoristas, además de comercializar un mayor volumen del efectivamente recibido por Ecopetrol no tributan sobre este mayor volumen, si se tiene en cuenta que, según el artículo 14 del Decreto 693 de 1997, corresponde a esta unidad administrativa especial, establecer las políticas en relación con el manejo de los grandes contribuyentes, el control, la supervisión y seguimiento de los mismos. Concluye, entonces, que es notoria la responsabilidad

de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo que tiene que ver con la vulneración al patrimonio público. 1.2 Trámite procesal El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, en proveído del 9 de noviembre de 2010, decidió inadmitir la demanda, por considerar, una vez analizados los hechos y pretensiones de la demanda; “que podría estar comprometida la responsabilidad de los distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo en la vulneración de los derechos de los consumidores y usuarios porque al vender el combustible al consumidor estarían trasladando el mayor factor que les facturan los distribuidores mayoristas,” igualmente consideró necesario vincular a Ecopetrol S.A. En consecuencia ordenó al actor popular, con fundamento en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, (i) allegar un listado de los distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo y (ii) acompañar a la demanda los certificados de existencia y representación legal de dichos distribuidores, al igual que el correspondiente a Ecopetrol S.A. Contra la anterior providencia el actor popular interpuso recurso, por considerar que la inadmisión de la demanda desconoció el rol de juez constitucional del juez popular, pues el a quo resolvió trasladar al actor el deber que le impone el inciso final del artículo 18 de la Ley 472 que prescribe: (…) La demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia

de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado. Agregó el actor que, de conformidad con el artículo en cita, es claro que el libelo cumple a cabalidad con los requisitos exigidos, según el análisis detallado que sobre los mismos figura en la demanda. Finalmente se apoya en jurisprudencia para sostener que corresponde al juez popular vincular de oficio a quienes considere posibles responsables de la vulneración de los derechos e intereses colectivos, en el curso del proceso. En providencia del 24 de enero de 2011, proferida para resolver sobre la impugnación del auto que inadmitió la demanda, luego de transcribir los artículos 14 y 18 de la Ley 472 de 1998, el a quo adujo que el deber de vincular de oficio a los posibles responsables de la vulneración de derechos colectivos, solo tiene lugar cuando estos son desconocidos por el actor popular, lo que no ocurre en el sub lite, si se considera que el actor pone de presente una conducta vulneradora por parte de los distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo, pero no los vincula a la actuación, ni aporta los respectivos certificados de existencia y representación legal. En memorial allegado el 31 de enero de 2011, el actor popular presentó escrito de saneamiento de la demanda en el que aduce que le resulta imposible allegar la información requerida en el término de 3 días hábiles, toda vez que los agentes de la cadena de distribución de productos líquidos derivados del petróleo, que ostentan la calidad de distribuidores minoristas superan las cuatro mil en número y se encuentran dispersos en todo el territorio nacional, según información

obtenida en el SICOM (Sistema de Información de la Cadena de Distribución de Productos Líquidos Derivados del Petróleo), lo que, además de la imposibilidad física que representa acompañar los certificados que demuestran su existencia y representación en tres días, implicaría un excesivo costo contrario a la naturaleza altruista de la acción popular. Anexó el certificado de existencia y representación de Ecopetrol S.A. y la información obtenida del SICOM, tanto en medio físico como magnético, a la vez que solicitó en aras de salvaguardar el interés de la colectividad, hacer uso del principio de cooperación, “que permite al Juez Constitucional requerir eficazmente la intervención del Ministerio de Minas y Energía para efectos de hacer efectiva la notificación personal de todos estos agentes de forma rápida y oportuna”. 1.3 El auto apelado A través de auto de 3 de febrero de 2011, el magistrado sustanciador del proceso resolvió rechazar la demanda. Como fundamento de su decisión sostuvo –se destaca-: La determinación adoptada en el sentido de inadmitir la demanda se fundamentó en que el propio actor popular fue claro en señalar que los distribuidores minoristas “trasladaban la problemática al consumidor final” de lo cual no podía entenderse sino que éstos hacían parte del proceso en el cual se esquilmaban los intereses de los consumidores (…) La exigencia consistente en que se indicará contra quiénes se dirigiría, en calidad de presuntos responsables, la acción popular respectiva proviene de lo dispuesto en el literal d) del artículo 18 de la ley 472 de 1998 según en el cual

uno de los requisitos de la demanda o petición es “la indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible” y como tanto de los hechos de la demanda como de sus pretensiones surgía como evidente que los distribuidores minoristas tendrían responsabilidad en las infracciones alegadas, la conducta judicial prudente era la de solicitarle al actor popular que especificara quiénes eran los distribuidores minoristas que, en su entender, estaban afectando los derechos colectivos invocados en la demanda (…) La Sala Advierte que el actor popular, no obstante habérsele advertido con claridad, que tenía la carga establecida por el literal d) del artículo 18 de la ley 472…no cumplió con la exigencia fijada mediante el auto de 9 de noviembre de 2010 por cuanto, además de que presentó un listado de los distribuidores minoristas de combustibles, sin acreditar la certeza sobre la información allí contenida acerca de más de 4.000 de ellos, no allegó los certificados de existencia y representación legal correspondientes con el fin de poderlos vincular debidamente a la acción popular, tal como lo exige la norma mencionada de la ley 472 de 1998 y las disposiciones sobre integración del contradictorio. 1.4 El recurso de apelación El actor popular, dentro de la oportunidad procesal, interpone recurso de apelación contra la providencia de 3 de febrero de 2011, proferida por el a quo para rechazar la demanda. Fundado en la ausencia de sustrato legal de la decisión e incongruencia de los argumentos esgrimidos por el a quo, para

rechazar la demanda. Para el efecto adujo –se destaca–: De forma inmediata debo decir con el debido respeto que se merece el Honorable Magistrado Ponente, y la Honorable Sala Dual que rechazó la acción popular en referencia, que resulta totalmente evidente que su exigencia carece absolutamente de fundamento legal y se contrapone a los deberes que como juez constitucional debe cumplir, pues lo que efectivamente debió realizar fue admitir la acción popular por cumplir con los requisitos del artículo 18 de la ley 472 de 1998, y en la misma providencia citar a Ecopetrol y a los Distribuidores Minoristas de los productos líquidos derivados del petróleo. (…) sin mayores elucubraciones se observa que la advertencia del juez aquo, consistente en citar a Ecopetrol y a los Distribuidores Minoristas pluricitados, por su eventual responsabilidad frente a los hechos denunciados en el libelo de demanda, sin duda encaja dentro de la obligación que la misma ley le asigna al juez de primera instancia, que le impone el deber de “la integración efectiva del respectivo extremo pasivo” “en cualquier momento”, a partir de su identificación en los hechos de la demanda, cuando vislumbre la posible responsabilidad por parte de terceros no citados al proceso como accionados. Sin embargo, no existe norma expresa que contemple que la identificación de personas por parte del Juez a-quo como posibles responsables de los hechos denunciados en el escrito de acción popular antes de la admisión de la demanda, dará lugar a la inadmisión de la misma, hasta tanto no se allegue prueba de la existencia de estas personas.

La razón es simple: su exigencia desnaturalizaría la acción popular como

mecanismo constitucional idóneo para proteger derechos y deberes de la colectividad, dejando en letra muerta los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia que debe caracterizar el trámite de la acción popular, de acuerdo con el artículo 5 de la ley 472 de 1998. Adicionalmente, el recurrente sostiene que la demanda, tal como fue presentada, cumple con los requisitos exigidos por la ley, pues se identifica el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; se relacionan los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan la petición; se enuncian las pretensiones; se señalan las personas naturales o jurídicas que incurren en la conducta, amén de la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio y figuran las pruebas que se pretende hacer valer, al igual que las direcciones para notificaciones y el nombre de quien ejerce la acción. Finalmente pone de presente que, a pesar de encontrarse plenamente establecida la equivocación plasmada en el auto que inadmitió la demanda, de todas maneras él allegó a la actuación lo solicitado y dejó de presentar lo que le resultaba imposible conseguir. Para el efecto anexo el listado de distribuidores mayoristas certificados por el Ministerio de Minas y Energía relacionados en el SICOM y el certificado de existencia y representación de Ecopetrol S.A. Saneando, de esta manera, los presuntos “defectos” de la demanda, no siendo necesario nada más pues, a su juicio, “la más elemental de las prudencias” da lugar a inferir la existencia de los distribuidores minoristas y la posibilidad de su

notificación personal, toda vez que el listado suministrado por el Ministerio de Minas contiene las direcciones e indica la persona que en cada caso representa, a cada uno de los agentes distribuidores. II CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Es competente la Sala para conocer del presente recurso, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del C.C.A., a cuyo tenor: “El Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión.” Así mismo el artículo 57 de la Ley 1395 que adicionó un numeral al artículo 132 del Código Contencioso Administrativo señala: “Art. 132. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…)

14. De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional.” De otro lado, el Acuerdo n°. 55 de 2003 que modificó el n°. 58 de 1999 – Reglamento del Consejo de Estado– en su artículo primero establece: ARTICULO 1. Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo

de Estado, quedará así:

Artículo 13.- DISTRIBUCION DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo

Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…)Sección Tercera: 4-. Las controversias de naturaleza contractual. (…) 13-. Las acciones populares que versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa. (negrillas y subrayas nuestras) En ese orden de ideas y teniendo en cuenta i) que en el sub lite se invocan como presuntamente vulnerados los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y derechos de los consumidores y usuarios; ii) que la vulneración estaría ocurriendo en la cadena de distribución de los productos derivados del petróleo, regida por contratos de compraventa y iii) que se trata de la apelación del auto que rechaza la demanda de acción popular dirigida –entre otras– contra la Nación-Ministerio de Minas y Energía y de Hacienda y Crédito Público, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; y que versa sobre un asunto contractual –en virtud del contrato celebrado entre Ecopetrol y los distribuidores mayoristas y entre estos últimos y los minoristas–, se reafirma la competencia de la Sección para el conocimiento del presente asunto. 2.2 De la inadmisión y el rechazo de la demanda Procede la Sala al estudio del auto impugnado, proferido para rechazar la demanda de la referencia, partiendo para el efecto de la providencia que inadmitió el libelo, de conformidad con lo prescrito por el inciso final del artículo 85 del C. de

P. C., según el cual “La apelación del auto que rechaza la demanda comprende la

de aquél que negó su admisión, y se concederá en el efecto suspensivo.” Se tiene, entonces, que en proveído del 9 de noviembre de 2010, el a-quo decidió inadmitir la demanda con fundamento en el literal “d” del artículo 18 de la Ley 472 de 1998, referente a la indicación de la persona natural o jurídica o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio a los derechos e intereses colectivos invocados. Pues, del texto de la demanda se deduce la existencia de presuntos responsables de la vulneración de los derechos colectivos indicados, distintos a los enunciados en la demanda. Como fundamento de su decisión el a quo sostuvo: “De los hechos y pretensiones de la demanda el Despacho advierte que podría estar comprometida la responsabilidad de los distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo en la vulneración de los derechos de los consumidores y usuarios porque al vender el combustible al consumidor final estarían trasladando el mayor valor que les facturan los distribuidores mayoristas. El despacho observa, así mismo, que es necesario vincular al proceso a Ecopetrol S.A.” Siendo así, ordenó al actor allegar un listado de los distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo y acompañar al escrito aditivo de la demanda el certificado de existencia y representación legal de cada uno de ellos. En ese orden de ideas, se hace necesario precisar sobre los requisitos que debe contener una demanda de acción popular para ser admitida, a efectos de establecer la pertinencia de la decisión adoptada por el a-quo dentro del presente proceso. En caso de constatarse la pertinencia de la mencionada providencia, se

procederá a hacer un análisis del proveído del 3 de febrero de 2011 que rechazó la demanda de la referencia, de lo contrario cualquier consideración sobre el particular deviene en innecesaria. 2. 2.1 Requisitos de la demanda de acción popular El artículo 18 de la Ley 472 de 1998 establece los requisitos que debe cumplir la demanda o petición de acción popular. Prescribe la norma: a) La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado; b) La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su petición; c) La enunciación de las pretensiones; d) La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible; e) Las pruebas que pretenda hacer valer; f) Las direcciones para notificaciones; g) Nombre e identificación de quien ejerce la acción. La demanda se dirigirá contra el presunto responsable del hecho u omisión que la motiva, si fuere conocido. No obstante, cuando en el curso del proceso se establezca que existen otros posibles responsables, el juez de primera instancia de oficio ordenará su citación en los términos en que aquí se prescribe para el demandado. (Negrillas y subrayas nuestras) De la lectura del escrito contentivo de la demanda, resulta notorio el cumplimiento de los precitados requisitos para su admisión, excepto en lo que tiene que ver con los presuntos responsables, pues si bien el actor popular (i) invocó los derechos e intereses colectivos vulnerados; (ii) enunció los hechos que

explican las razones en la que se apoya la vulneración; (iii) indicó de manera detallada las pretensiones; (iv) se refirió a las entidades públicas y particulares responsables de las irregularidades por el señaladas a la vez que acompañó pruebas de su existencia y representación legal, poniendo de presente las direcciones para efectos de notificaciones y (v) relacionó las pruebas que pretende hacer valer. Aludió también, con claridad, a los distribuidores mayoristas y minoristas como responsables de la infracción relacionando a los primeros y dejando de hacerlo frente a los otros. Omisión que daba lugar a inadmitir la demanda, como efectivamente ocurrió, si se considera que todos los llamados a responder deben asumir la litis desde sus inicios, con absoluto respeto de sus facultades de audiencia, defensa y contradicción. La Sala comparte entonces la apreciación del a quo, en tanto considera que la demanda no cumple con los requisitos señalados por el artículo 18 de la Ley 472 de 1998 pues, si bien la norma da lugar a vincular en el curso del proceso posibles responsables, ello tiene que ver con quienes, desde los inicios de la confrontación, no se conocían como tales. Empero, en este punto cabe precisar que no todas las cargas que comporta la protección del daño o amenaza de los derechos colectivos puede recaer en el actor popular; particularmente en vigencia de la Ley 1425 de 2010 que derogó las disposiciones que reconocían a éste un incentivo económico, lo que obliga a los jueces a medirse en sus exigencias para no desincentivar la acción popular, pues ello desconocería el trámite preferencial –

artículo 6 Ley 472 de 1998– y la finalidad constitucional perseguida de garantizar los intereses de la colectividad de manera eficiente y oportuna, así como la prevalencia del derecho sustancial sobre el meramente formal, prescrito en el inciso tercero del artículo 17 de la precitada Ley. Sobre el particular esta Sala se ha manifestado previamente1, acogiendo la tesis que ahora se expone, de la siguiente manera –se destaca–: “De conformidad con los preceptos normativos de la Ley 472 de 1998, la demanda en la acción popular deber dirigirse en contra del presunto responsable del hecho u omisión que la motiva; no obstante lo anterior, la ley asignó una atribución especial al juez de la citada acción constitucional para que en el curso de la primera instancia pudiera, en cualquier momento, integrar el litisconsorcio necesario por pasiva, con el fin de vincular a cualquier otro 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Enrique Gil Botero. Providencia del 25 de enero de 2007 Rad. 47001-23-31-000-2004-01377-01 (AP) presunto responsable de la vulneración o amenaza identificada en el escrito de demanda. Entonces, tal y como se advierte de la lectura de la disposición legal antes transcrita, (art. 18) el ordenamiento jurídico radicó en cabeza del juez popular la obligación de que, ante la verificación de la existencia de otro presunto responsable en la violación o amenaza de los derechos colectivos en la demanda, correspondería a aquel la integración efectiva del respectivo extremo pasivo de la litis, no sólo con el propósito de garantizar el derecho de defensa (art. 28 C.P.) de las personas que intervienen

en el debate judicial, sino, además, de todas aquellas que pudieren verse cobijadas por los efectos de la decisión judicial. (…) De conformidad con lo analizado, concluye la Sala que, en el presente caso, el juez de primera instancia con fundamento en el artículo 18 de la ley 472 de 1998, ha debido vincular como presuntos responsables, en calidad de demandados, a las personas naturales o jurídicas titulares del 51 por ciento de las acciones restantes de la sociedad de economía mixta, Metroagua S.A., como quiera que al elevarse como una de las pretensiones de la demanda la cancelación de la escritura pública de constitución y el registro de la Cámara de Comercio de dicho organismo societario, es evidente que aquellos terceros tienen interés legítimo y directo en el resultado del proceso de la referencia. Así las cosas, se pone de presente que el juez de primera instancia incurrió en un yerro al no haber efectuado la citación y vinculación de los terceros propietarios del 51 por ciento del capital social de la empresa Metroagua S.A. - porcentaje correspondiente al capital privado de la sociedad-, tal y como lo preceptúa la legislación sobre la materia.” Así mismo en providencia del 11 de octubre de 20062 se expuso: “Si de los elementos del proceso se puede inferir que pudieran resultar afectados estas personas, sea porque pueden ser sujetos pasivos de una orden para que realicen, ejecuten o asuman determinada conducta, o, simplemente, porque la decisión que se tome al interior del proceso les puede ser adversa, es 2Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 11 de octubre de 2006, exp. AP – 2960, M.P. Alier E. Hernández Enríquez.

menester su participación en aquél y es deber del juez citarlas para que comparezcan. Como ya se vio, en el caso de las acciones populares, por expreso mandato del artículo 18 de la ley 472 de 1998 antes citado, el juez de primera instancia tiene el deber de efectuar dicha vinculación.” De conformidad con lo analizado concluye la Sala que, en el caso sub exámine, si bien procedía inadmitir la demanda, no podía trasladarse al actor popular la carga de anexar los certificados de existencia y representación legal de los distribuidores minoristas, pues resulta excesivamente oneroso y desmotivador que, además de presentar la demanda, el actor popular tenga que correr con los gastos, de por sí onerosos, exigidos por el tribunal. Lo conducente, entonces, tenía que ver con proceder de oficio, como ocurre cuando se conoce de infractores en el cur