CE-25000-23-24-000-2010-00716-01(AP)-2018

ACCIÓN POPULAR / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / DEBER DE PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES / Responsabilidad conjunta de autoridades públicas [E]xiste responsabilidad por parte del INCODER (hoy Agencia Nacional de Tierras) en la vulneración de los derechos colectivos por asignar unos predios a los beneficiarios del programa de reforma agraria sin tener en cuenta los usos del suelo y la zonificación ambiental, y (ii) si existe responsabilidad por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca por la vulneración de los derechos colectivos en virtud de sus funciones de protección y salvaguarda del ambiente y los recursos naturales. [En primer lugar, frente] al INCODER (hoy Agencia Nacional de Tierras) le asiste, además del mandato constitucional general de protección del ambiente y los recursos naturales contenido en los artículos 79 y 80, un deber de observancia a través del cual se procure que los proyectos asignados a su cargo y que son de su competencia se ejecuten velando por la viabilidad ambiental y con base en los principios de sostenibilidad y protección de los recursos naturales. [En segundo lugar], en relación con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se observa que el deber de protección que la asiste a esta cartera ministerial va más allá de sólo coordinar la política del sector de agricultura y desarrollo rural y abarca una posición activa en el desarrollo de los proyectos, velando por la protección ambiental de los recursos naturales. [Esto] de conformidad con lo establecido en el Decreto 1985 de 2013. [En tercer lugar, frente a la CAR], su legitimación aparece

clara al ser la máxima autoridad ambiental en el territorio objeto de esta acción popular, habida cuenta de que, si bien no es quien ha desplegado las acciones que derivan en la vulneración de los derechos colectivos, tampoco ha realizado actuaciones efectivas para evitar esta conculcación, ni ha tomado medidas para impedir que se continúen trasgrediendo los derechos objeto de protección en este proceso. En ese sentido, y con base en las funciones que le fueron otorgadas por los artículos 23 y 31 de la Ley 99 de 1993, es procedente que la CAR continúe vinculada al proceso en calidad de demandada y sea destinataria de las órdenes impartidas, con el fin de buscar la protección efectiva de los derechos colectivos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00716-01(AP)

Actor: HUMBERTO BARRAGÁN TORRES Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURALINCODERY OTROS Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (hoy Agencia Nacional de Tierras) y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante MADR) en contra de la sentencia del 25 de agosto de 2015 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y la apelación adhesiva de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca

(en adelante CAR).

I. SÍNTESIS DEL CASO La parte actora interpuso acción popular en la que solicitó la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública, al derecho a la salud, al patrimonio público, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la protección de áreas de especial importancia ecológica, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y a la moralidad administrativa, por considerar que la asignación de los predios objeto del programa de reforma agraria adelantado por el INCODER y el MADR se hizo de forma negligente sin tener en cuenta la zonificación y usos del suelo, lo que ha impedido adelantar los proyectos productivos y ha puesto en peligro el ambiente y los recursos naturales.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN II.1. La acción popular fue presentada el día 9 de diciembre de 2010 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien admitió la demanda por medio de auto del 24 de enero de 2011, en el que se ordenó notificar al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (hoy Agencia Nacional de Tierras) y al MADR, así como al agente del Ministerio Público y al Defensor del Pueblo y se ordenó la vinculación del Municipio de Pacho Cundinamarca, la

CAR, al Departamento de Cundinamarca y a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional1. 1 Folios 66 a 68. II.2. Las accionadas contestaron la demanda esgrimiendo los siguientes argumentos: II.2.1. El Departamento de Cundinamarca alegó que no es autoridad ambiental al no tener competencia directa en materia de servicios públicos, agropecuaria y de coerción en materia ambiental, lo que impide que pueda ser declarada responsable por actuaciones que corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales. En ese sentido, presentó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la competencia sancionatoria le corresponde a las mencionadas Corporaciones Autónomas Regionales y no al Departamento. Adicionalmente, indicó que no hay derechos o intereses colectivos vulnerados por acciones u omisiones que puedan ser imputables al Departamento y solicitó su desvinculación2. II.2.2. El MADR aseveró que también existía falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que en materia ambiental las competencias se encuentran definidas y no le corresponden a dicha cartera, derivando en una inexistencia de nexo causal entre el hecho generador de la vulneración y sus funciones3. II.2.3. La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional sostuvo que carece de las facultades constitucionales y legales para ejercer la prevención, protección y conservación de los recursos naturales de la laguna El Papayo y el recurso hídrico. Explicó que Acción Social es la coordinadora de todas las entidades públicas, privadas y

comunitarias que integran el Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia, creada por la Ley 387 de 1997, no siendo la encargada de ejecutar los programas. Por ello, formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva4. II.2.4. El INCODER hizo un recuento del trámite de los predios Jalisco, Mi Mazatlán I, II y III, los cuales fueron destinados provisionalmente al servicio de dicha entidad mediante Resolución No. 1352 del 14 de diciembre de 2005, expedida por la Dirección Nacional de Estupefacientes y cuya 2 Folios 85 a 93. 3 Folios 94 a 99. 4 Folios 106 a 117. propiedad se transfirió al instituto en forma definitiva mediante Resoluciones No. 0015 y 0025 de 2007, expedidas por el Consejo Nacional de Estupefacientes. Afirmó que en dichos predios se pretendía adelantar programas de reforma agraria y para tal fin, el instituto debía seleccionar las familias que cumplieran los requisitos para la explotación directa de los predios. Esta escogencia se concretaba mediante Contrato de Asignación o Tenencia Provisional, por un término de cinco (5) años improrrogables. Aseveró que, en el año 2008, procedió a realizar las gestiones tendientes a entregar en forma definitiva los predios mencionados a los beneficiarios que suscribieron los contratos de asignación provisional, sin que pudiera culminar dicho proceso debido a los inconvenientes que se presentaron con los conceptos emitidos por la CAR, los cuales recomendaban tener en cuenta el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del

Municipio de Pacho. En virtud de ello, el INCODER procedió a reformular la cabida productiva de los predios, quedando sólo 450 hectáreas de área de producción del total de 1579 hectáreas adjudicadas. Alegó que otra arista que afectó el uso del suelo de los predios asignados para este proceso fue el Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuenca Hídrica del Río Negro, lo cual disminuyó aún más el área productiva, al establecer una zonificación de protección rural en los predios. Sostuvo que la acción popular era improcedente por configurarse la cosa juzgada, habida cuenta que el señor Dimas Alberto López Arévalo presentó acción de tutela en contra del INCODER en su calidad de asignatario de los predios Jalisco, Mi Mazatlán I, II y III, por considerar que se estaban vulnerando sus derechos fundamentales al trabajo, la igualdad, la vida y la vivienda como consecuencia de que no se haya entregado las tierras acordadas en el contrato de asignación. El juez de conocimiento de la tutela negó las pretensiones, pero exhortó al INCODER a coordinar con la CAR el estudio de viabilidad o inviabilidad de la entrega definitiva del predio ocupado por el actor, lo que llevó a esta entidad a reformular el proyecto, estableciendo que la nueva cabida productiva correspondía a 460 hectáreas de las 1580 totales. Manifestó que no era cierto que hubiera incurrido en falta de planeación y negligencia, habida consideración de que ha adoptado todas las recomendaciones formuladas por la CAR para adelantar los proyectos productivos, así como que ha realizado trabajo conjunto con la Alcaldía del Municipio de Pacho en lo que respecta

a actividades de reforestación y conservación de áreas5. II.2.5. La CAR puso de presente que ha actuado siempre de conformidad con la ley y sus funciones, lo que ha llevado a la apertura de varios procesos sancionatorios contra los depositarios de los predios objeto de esta acción y el INCODER, el Ministerio del Interior y de Justicia y la Dirección Nacional de Estupefacientes, por la afectación del recurso flora e infringir la normativa ambiental en materia de aprovechamiento forestal, así como que ha venido efectuando un seguimiento y control constante a la problemática ocasionada por el Programa de Reforma Agraria en los predios Jalisco y Mi Mazatlán. Solicitó ser desvinculada del proceso, pues considera que las pretensiones van dirigidas a otra entidad distinta de la Corporación. Sostuvo que se le debe tener únicamente en calidad de autoridad administrativa ambiental encargada de proteger el medio ambiente y los recursos naturales. Exceptuó falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de responsabilidad, carencia de violación del derecho a la moralidad administrativa e indebida integración del litisconsorcio necesario, esta última por no haber vinculado a las personas que siendo beneficiarias del Programa de Reforma Agraria promovido por el INCODER ocuparon en algún momento o se encuentran ocupando en la actualidad los predios Jalisco y Mi Mazatlán6. II.2.6. El Municipio de Pacho afirmó que no era posible endilgarle responsabilidad alguna pues el programa es ejecutado directamente por el INCODER, además que fue dicho ente territorial quien solicitó la intervención de la CAR con el fin de buscar la protección de los recursos naturales. De igual forma, aseveró que cuando el INCODER lo solicitó, expidió la certificación de uso

del suelo correspondiente dejando claro los usos compatibles e incompatibles, así como que ha realizado programas para reforestar y mantener el uso del suelo y sostenimiento de los bosques7. II.3. Previo a la celebración de la audiencia de pacto de cumplimiento, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 7 de junio de 2011, 5 Folios 141 a 154. 6 Folios 439 a 461. 7 Folios 708 a 710. decidió negar la solicitud de vinculación de más personas elevada por la CAR8. Lo anterior por cuanto la causa de la vulneración alegada por el actor radica en la adjudicación de unos predios por parte del INCODER sin acatar el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pacho, lo que persiste dada la inercia de las entidades encargadas de verificar la normativa de uso del suelo, siendo irrelevante la vinculación de quienes ocupen o hayan ocupado los predios. II.4. El día 31 de agosto de 2011 se llevó a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la cual fue declarada fallida al no asistir la totalidad de las partes a la celebración de la misma9. II.5. El 12 de septiembre de 2011, la Defensoría del Pueblo – Regional Cundinamarca presentó escrito de coadyuvancia por considerar que en efecto se estaban vulnerando los derechos colectivos invocados en la demanda10. II.6. Mediante memorial del 16 de diciembre de 2011, los residentes de los predios objeto de la acción popular solicitaron ser tenidos como parte dentro del proceso, al considerar que podrían verse afectados con la

decisión que adopte, solicitando la nulidad de todo lo actuado y el amparo de pobreza11. Mediante auto del 30 de marzo de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó vincularlos en calidad de demandados y ordenó notificarlos del auto admisorio de la demanda, a la vez que concedió el amparo de pobreza12. II.7. Adriano Vanegas González contestó la demanda de acción popular poniendo de presente su situación como beneficiario de tierras y la asignación que le hicieron que, a su juicio, no era adecuada pues quedaba alejada del pueblo, por lo que solicitó el cambio sin que este fuera exitoso13. II.8. El 2 de octubre de 2012, el Defensor del Pueblo presentó escrito en representación de cada una de las personas beneficiarias del programa de reforma agraria en los predios Jalisco y Mi Mazatlán I, II y III alegando que 8 Folios 732 a 737. 9 Folios 795 a 797. 10 Folios 813 a 819. 11 Folios 937 a 838. 12 Folios 886 a 893. 13 Folios 934 y 935. no existe en la actualidad conculcación alguna de los derechos colectivos y si en su momento existió, le correspondía al ente municipal ejercer el control y vigilancia. Aseveró que, de acuerdo con los informes de la CAR, se puede concluir que no existe un concepto claro de cuál es realmente el terreno apto para la explotación agrícola, haciendo incurrir en error al INCODER y perjudicando a la población beneficiaria de estos programas de reforma agraria, por lo que solicitó se ordene a la

CAR realizar un informe definitivo y concluyente sobre la situación ambiental de los predios objeto de la acción popular. Para el efecto, trajo a colación un informe técnico de la CAR del 10 de septiembre de 2012 por medio del cual deduce que no hay afectación al ambiente, ecosistema y bosque, sino que por el contrario se ha realizado un proceso de reforestación, a la vez que tampoco existe contaminación de los recursos hídricos ni evidencia de procesos erosivos14. II.9. Dentro del término para alegar de conclusión, las partes presentaron escritos aludiendo lo siguiente: II.9.1. El Departamento Administrativo de la Prosperidad Social (en adelante DPS), antes Acción Social, reiteró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad al carecer de las facultades constitucionales y legales para ejercer la prevención, protección y conservación de los recursos naturales15. II.9.2. El INCODER insistió en los argumentos presentados con la contestación de la demanda, resaltando que no está dentro de sus funciones la conservación de los recursos naturales, por lo que no le podría ser endilgada ninguna actuación negligente en este sentido16. II.9.3. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural volvió a alegar la falta de legitimación en la causa por pasiva, destacando la falta de nexo causal entre el hecho generador de la vulneración de los derechos colectivos y un actuar de dicha cartera17. 14 Folios 979 a 1000. 15 Folios 1425 a 1429. 16 Folios 1429 a 1431. 17 Folios 1432 a 1436. II.9.4. La CAR presentó escrito de alegatos indicando que ha actuado siempre de

forma diligente y haciendo un recuento de las actuaciones que ha desplegado en lo que respecta a los predios objeto de esta acción popular18. II.9.5. El Procurador 134 Judicial II Administrativo de Bogotá presentó su concepto, en el que estimó necesario negar las pretensiones de la demanda al no existir prueba alguna de la supuesta vulneración de los derechos colectivos, toda vez que, a su juicio, de las pruebas obrantes en el expediente no es posible delimitar con total certeza la zona de explotación y la de protección ambiental, lo que no permite adoptar decisiones en torno a la responsabilidad de los intervinientes, por lo que se requiere un informe definitivo que especifique los usos del suelo para los predios objeto de la acción popular19.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA III.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia el día 25 de agosto de 2015 en cuya parte resolutiva decidió: “PRIMERO.- DECLÁRASE que prospera la excepción de “Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva” propuesta por el Departamento para la Prosperidad Social, antes Agencia Nacional para la Acción Social y la Cooperación Internacional, por las razones anotadas en precedencia.

SEGUNDO.- DECLÁRASE que NO prosperan las demás excepciones previas propuestas por las accionadas. TERCERO.- DECLÁRASE el amparo de los derechos colectivos en la forma indicada en la parte motiva de esta sentencia. En consecuencia: ORDÉNASE al Incoder; al Municipio de Pacho, Cundinamarca, a la CAR; al Ministerio del Medio Ambiente y a la Gobernación de Cundinamarca emprender todas las acciones necesarias con el

propósito de dar cumplimiento a las recomendaciones efectuadas en los informes elaborados por la CAR el 10 de septiembre de 2012, con respecto a los predios objeto de esta litis; y por el Servicio Geológico Colombiano denominado “ZONIFICACIÓN DE SUSCEPTIBILDAD A MOVIMIENTOS EN MASA DEL PREDIO MAZATLÁN-JALISCO EN PACHO-CUNDINAMARCA”, que obran en este expediente; sin perjuicio de las medidas adicionales que adopten buscando conciliar los derechos colectivos que aquí se protege con los de los usuarios de la reforma agraria asentados en los predios de que se trata. 18 Folios 1464 a 1474. 19 Folios 1437 a 1450. CUARTO.- Confórmese el Comité de Verificación de la sentencia integrado por el Magistrado Sustanciador del presente caso, quien lo presidirá; el actor popular; un representante de los usuarios de la reforma agraria, asentados en los predios; Incoder; el Municipio de Pacho, Cundinamarca; la CAR; el Ministerio del Medio Ambiente y la Gobernación de Cundinamarca. QUINTO.- NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda. SEXTO.- NIÉGASE el incentivo solicitado por el actor popular. SÉPTIMO.- En firme esta providencia, por Secretaría, ENVÍESE copia de la misma al Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo, de conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 y archívese el expediente, previas las constancias y anotaciones del caso.”20 (Negritas del texto original). III.2. El Tribunal sostuvo que al inicio del proyecto de reforma agraria no se

contaba con una definición concreta del área de los predios Mazatlán I, II y III y Jalisco, con base en el cual se pudieran desarrollar las actividades agrícolas y de asentamiento de los beneficiarios del mencionado programa, lo que derivó en una amenaza al ecosistema de los predios, en la medida en que no se habían delimitado las zonas que debían ser protegidas y excluidas del proyecto. III.3. Destacó que la CAR, en diferentes informes técnicos de los años 2007, 2009 y 2011, determinó que los terrenos eran ricos en ecosistemas vegetativos y que contenían especies de fauna y recursos hídricos importantes, que en su momento se encontraban amenazadas y afectadas por los cultivos, insecticidas, químicos, desechos de la actividad bovina y demás contaminación por presencia humana, sin que existieran los respectivos controles ni barreras de protección. También resaltó la presencia de procesos erosivos debido a la tala de árboles de especies nativas. III.4. Trajo a colación que en el último informe de la CAR del 10 de septiembre de 2012, se delimitaron las áreas de protección, de servidumbre, las zonas con presencia de bosques y fuentes hídricas, concluyendo que el área que podía ser destinada a actividades productivas correspondía a cuatrocientas sesenta punto novecientas sesenta y seis (460.966) hectáreas incluida el área comunitaria. 20 Folios 1555 y 1556. III.5. Manifestó que, a través de convenios interadministrativos de asociación, el Municipio de Pacho y la CAR se comprometieron a establecer áreas de

cobertura forestal protectoras en los predios objeto de la acción popular, construir aislamientos, realizar mantenimiento a las hectáreas y demás actividades para establecer y proteger las coberturas forestales de que se trata en zonas de importancia estratégica y protección ambiental. III.6. Afirmó que la afectación y peligro del ambiente fue corroborada por las autoridades administrativas por la presencia de bovinos, así como la alteración derivada de los beneficiarios del programa productivo del INCODER. Por ello, ordenó el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, en el entendido de que corresponderá a las entidades accionadas desarrollar, en asocio con la comunidad asentada en los terrenos, un proyecto que permita conciliar los derechos de los usuarios del programa de reforma agraria con la protección del medio ambiente, partiendo de las acciones que ya se han desplegado y enderezando aquellas que no estén acordes con esta directriz, para lo cual se deberán seguir las recomendaciones contenidas en el último informe realizado por la CAR el 10 de septiembre de 2012. III.7. En cuanto a los demás derechos colectivos, encontró que estos no habían sido vulnerados por lo que negó las pretensiones frente a estos.

IV. RECURSO DE APELACIÓN IV.1. El INCODER presentó recurso de apelación en el que alegó que dicha entidad ha actuado siempre bajo los parámetros legales y de acuerdo con las facultades que le fueron otorgadas para la adjudicación de subsidios por lo que no es posible endilgarle responsabilidad alguna, toda vez que la vigilancia y conservación del ambiente no es de su competencia.

Aseguró que no existe nexo de causalidad del que pueda predicarse la negligencia de la entidad, mientras que sí era factible vislumbrarse responsabilidad de los beneficiarios de los programas, habida cuenta de que son ellos quienes explotan los predios21. IV.2. El Departamento de Cundinamarca presentó recurso de apelación, el cual manifestó sustentar posteriormente cuando consideró que era el momento oportuno22. IV.3. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural apeló insistiendo en que no le asiste razón al Tribunal para endilgarle responsabilidad a esta cartera ministerial, teniendo en cuenta que su objeto no es otro que la formulación, coordinación y evaluación de las políticas del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural para el mejoramiento del nivel y calidad de vida, de conformidad con lo señalado en el Decreto 1985 del 12 de septiembre de 201323. IV.4. La CAR presentó recurso de apelación por fuera del término previsto para ello y en el mismo memorial solicitó la nulidad de lo actuado24, la cual fue resuelta en sentido negativo mediante auto del 5 de diciembre de 2016, auto que a su vez concedió los otros recursos de apelación y concedió el de la CAR como apelación adhesiva25.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, el artículo 150 del CPACA, y los artículos 1 y 2 del Acuerdo 55 de 2003 del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda 21 Folios 1558 a 1567. 22 Folio 1568. 23 Folios 1569 a 1574. 24 Folios 1578 a 1598. 25 Folios 1649 a 1658. instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares.

V.2. ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA V.2.1. Mediante auto del 5 de abril de 2017, este Despacho admitió el recurso de apelación26. Posteriormente, en auto del 12 de enero de 2018, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión27. V.2.2. El Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado presentó su concepto por medio del cual solicitó se confirmara la sentencia del 25 de agosto de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sostuvo que, si bien el INCODER no tiene funciones de vigilancia y control ambiental sobre los predios objeto de debate, todas las entidades del Estado tienen un deber de protección frente al medio ambiente y los recursos naturales. Además, adujo que debe existir una armonía frente a las políticas de los diferentes sectores y una coordinación intersectorial. En todo caso, señaló, el INCODER sí cuenta con

funciones relacionadas con el cuidado del medio ambiente y la aplicación del principio de sostenibilidad, de conformidad con lo previsto en el Decreto 3759 de 2009. Señaló que igual discernimiento es aplicable al Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural, de acuerdo con las disposiciones de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1985 de 2013, y que es por ello que no es posible desvincular a dicha cartera ni al INCODER del cumplimiento del fallo de la acción popular, en especial si se tiene en cuenta que, además de estas funciones que se encuentran ligadas a la protección ambiental, el programa de reforma agraria fue diseñado y ejecutado por el INCODER y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En lo que respecta a la CAR, destacó que es la autoridad encargada del control, evaluación, seguimiento, vigilancia y sanción de las actividades que se desarrollan en su jurisdicción, siendo importante que se involucre más allá de sólo vigilar y emitir informes y conceptos técnicos y recomendaciones28. 26 Folio 1664. 27 Folio 1698. 28 Folios 1676 a 1688. V.2.3. El MADR insistió en los argumentos desarrollados a lo largo del proceso en sus diversos escritos29. V.2.4. La Defensoría del Pueblo Regional Cundinamarca reiteró que los beneficiarios del programa de reforma agraria no han vulnerado derecho colectivo alguno y que fueron las autoridades las que actuaron de forma negligente al permitir el desarrollo de dicho programa en predios con zonificación ambiental restringida, trayendo a colación los mismos argumentos presentados en la contestación de la demanda30. V.2.5. La Agencia Nacional de Tierras (antes INCODER) aseveró que dicha

entidad actuó siempre con observancia de la ley y dentro del marco de sus competencias31. V.2.6. El Departamento de Cundinamarca presentó escrito de alegatos en segunda instancia insistiendo en la falta de legitimación en la causa por pasiva que le asiste a dicho ente territorial, toda vez que las funciones que le competen en materia de protección del ambiente y los recursos naturales son de apoyo a las Corporaciones Autónomas Regionales y los Municipios, y no de manera directa como lo pretende el fallo de primera instancia. Destacó que las recomendaciones formuladas por la CAR y que sirvieron de sustento para el fallo de primera instancia están dirigidas únicamente al Municipio de Pacho y al INCODER, y no al Departamento, lo que deriva en una falta de congruencia entre la parte considerativa y la parte resolutiva de una misma sentencia32. V.3. HECHOS V.3.1. Los predios Jalisco y Mi Mazatlán I, II y III fueron recibidos por el INCODER mediante Resolución No. 1352 del 14 de diciembre de 2005, con entrega material el 16 de enero de 2006. V.3.2. Mediante Resoluciones No. 0015 y 0025 de 2007, expedidas por el Consejo Nacional de Estupefacientes, se asignó en forma definitiva los predios al 29 Folios 1701 a 1704. 30 Folios1705 a 1714. 31 Folios 1716 a 1718. 32 Folios 1719 y 1720. INCODER, quien posteriormente suscribió los contratos de asignación o tenencia provisional con los beneficiarios del programa. V.3.3. A raíz de unas quejas y solicitudes presentadas a la CAR, esta inició

procesos de investigación sancionatoria con el fin de dilucidar si existía afectación a los recursos naturales por la actividad productiva realizada en los predios que fueron objeto de los contratos de asignación o tenencia provisional suscritos con el INCODER. V.3.4. Como consecuencia de dichas investigaciones, la CAR encontró que sí existían afectaciones a los recursos naturales y efectuó requerimientos al programa de reforma agraria, habida cuenta de que había una incompatibilidad de usos del suelo de acuerdo con el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pacho, Cundinamarca, en el cual se indica que las áreas sobre las cuales se realiza el proyecto son de uso principal “forestal protector productor”. V.3.5. El último informe de la CAR sobre el uso del suelo y su compatibilidad con las actividades del programa de reforma agraria en los predios objeto de los contratos de asignación o tenencia temporal suscritos por el INCODER señaló que, de la totalidad de las hectáreas, sólo cuatrocientas sesenta punto novecientas sesenta y seis (460.966) de ellas son susceptibles de desarrollar las actividades mencionadas, debido a la importancia estratégica de los predios para la conservación de recursos naturales renovables. V.4. CUESTIÓN PREVIA Antes de entrar al análisis de fondo del asunto bajo examen, debe la Sala pronunciarse sobre el recurso presentado por la Gobernación de Cundinamarca, visible a folio 1568, ya que de su lectura se advierte que no se sustentó, sino que manifestó que lo haría de manera posterior, cuestión que nunca aconteció. Sobre los recursos de apelación en acciones populares, la Ley 472 de 1998

señala q