CE-25000-23-24-000-2010-00758-01(AP)-2013

ACCION POPULAR - Objeto y finalidad El artículo 2, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9 ibídem esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 2 INCISO 2

DECRETO LEY 111 DE 1996 - Naturaleza jurídica / ACCION POPULAR - Es improcedente para hacer control de constitucionalidad de normas de carácter legal / ACCION POPULAR - Niega el amparo por cuanto el objeto de la demanda es ajeno a la naturaleza de la acción Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e

intereses colectivos relacionados con la defensa del patrimonio público y los derechos de la población infantil, toda vez que considera el actor que al ser obligado el ICBF a invertir los excedentes presupuestales en TES se están violentando dichos derechos o intereses colectivos… debe señalarse que en los primeros tres artículos del referido Decreto Ley 111 de 1996 se dispone que éste constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación al que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política y que en consecuencia todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a los mandatos contenidos en el mismo. También dispone que además de la Constitución, las únicas normas que podrán regular lo referente a la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, son las que prevé el referido decreto. De otra parte, en cuanto a la cobertura, dispone que el estatuto consta de dos niveles, en el primero de los cuales están los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional. Lo anterior implica que las disposiciones contenidas en el Decreto Ley 111 de 1996 son de carácter legal pues no puede olvidarse que no obstante el acto de compilación sea un acto administrativo ejecutivo, su contenido no pierde el carácter legal; por ello, a continuación se considera necesario hacer un análisis sobre la naturaleza jurídica del Decreto Ley 111 de 1996, toda vez que las pretensiones del actor están encaminadas a que por vía de acción popular se ordene la inaplicación de normas dispuestas por dicho Decreto… se concluye que a través de las

pretensiones el actor busca, no una protección de derechos colectivos sino que en últimas, lo que encubre su acusación no es otra cosa que un cuestionamiento de la constitucionalidad del artículo 102 del Decreto Ley 111 de 1996… No puede ser de recibo bajo ningún punto de vista que a través de la acción popular se pretenda, velada o explícitamente, un control de constitucionalidad que se traduzca en la expulsión del ordenamiento jurídico de normas de carácter legal; toda vez que para ese propósito existe la acción de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional, guardiana de la supremacía e integridad de la Constitución en los términos definidos por el artículo 241 CP. En este orden de ideas debe ponerse de presente que es obligación de los establecimientos y de los entes públicos en general acatar lo que los mandatos legales les impongan; de manera que el ICBF y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al aplicar lo dispuesto por el artículo 102 del Decreto Ley 111 de 1996 no están actuando motu proprio, sino en estricto cumplimiento de una orden de carácter legal. En consecuencia, antes que bajo la forma de vulneración a los derechos colectivos invocados, la parte demandante deberá ventilar ante la justicia constitucional su inconformidad con la conducta de las demandadas o, lo que es lo mismo, con la norma legal que les exige dicho comportamiento. Por esta razón se confirmará la providencia apelada pero no por los motivos aducidos por él a quo sino por las razones expuestas con anterioridad.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 111 DE 1996 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 241

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-24-000-2010-00758-01(AP)

Actor: PATRICIA IVETTE VARGAS

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO E INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 2 de agosto de 2012, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto no accedió a las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA El 15 de diciembre de 2010, la ciudadana Patricia Ivette Rojas Vargas promovió acción popular contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, tendiente a la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la defensa del patrimonio público y los derechos de la población infantil más vulnerable del país. 1.1.- Las pretensiones Solicitó el demandante que el Tribunal accediera a las siguientes pretensiones: “1. Disponer que en lo sucesivo, los recursos parafiscales que administra el Instituto colombiano de bienestar familiar, sean programados, apropiados y ejecutados, autónomamente por el Consejo Directivo de la Citada entidad estatal, sin injerencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sin sujeción a las leyes

anuales del presupuesto (salvo para efectos estimativos), ni al Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), tal como se ha venido realizando hasta ahora.

2. Disponer que los recursos parafiscales recaudados por el ICBF, no están sujetos a las inversiones forzosas en Títulos de Deuda Pública TES Clase B, propias de los recursos de naturaleza fiscal que establece el Decreto 1525 de 2008.

3. Ordenar que hacia el futuro, los recursos recaudados por el ICBF, sean efectivamente presupuestados y ejecutados por el ICBF en forma autónoma, en procura de ampliar progresivamente los programas sociales enfocados a la atención de la población infantil más vulnerable del país.

4. Disponer el pago del incentivo económico a que se refiere la Ley 472 de 1998, a favor del actor popular.

5. Condenar en costas procesales a los demandados en la presente acción popular.”1 1.2.- Los hechos y omisiones en que se funda 1.2.1.- Como primera medida la accionante pone de presente que la ley 7 de 1979 dispone que el Instituto de Bienestar Familiar es un establecimiento descentralizado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio adscrito al Ministerio de Protección social. 1.2.2.- Posteriormente destaca que la ley 27 de 1974 dispuso que los patronos de entidades públicas y privadas destinarían una suma equivalente al 2% de la nomina mensual de salarios para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar .Esto, con el fin de atender la creación y sostenimiento de centros de

atención integral al pre-escolar, para menores de 7 años, hijos de empleados públicos, trabajadores oficiales y privados. Igualmente trae a colación que con posterioridad y mediante la Ley 89 de 1989 se incrementó al 3%. 1 Folio 13 del Expediente. 1.2.3.- En ese orden de ideas sostiene la accionante que la contribución referida (3%) tiene carácter de parafiscal, toda vez que afecta a un sector en particular para la consecución de un beneficio especial. Asimismo afirma que dichas contribuciones parafiscales únicamente se deben incorporar al Presupuesto General de la Nación. Aclara igualmente que cuando la entidad que administra tales contribuciones hace parte del ámbito de cobertura del Presupuesto General de la Nación, según dispone el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), lo hará únicamente para efectos estimativos de su cuantía en el capitulo separado de las rentas fiscales. 1.2.4.- Así las cosas, afirma que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha incorporado las contribuciones parafiscales al Presupuesto General de la Nación, pero no solamente para efectos estimativos como lo señala el Estatuto Orgánico del Presupuesto, sino para someter a la administración y manejo de los recursos provenientes de los aportes parafiscales a las normas del estatuto fiscal. 1.2.5.- Considera que consecuencia de lo anterior es que el gasto asociado al recurso proveniente de los parafiscales sea inferior al monto efectivamente recaudado por ese concepto, lo cual en concepto de ésta ha impedido aumentar la

cobertura de los diferentes programas sociales a cargo del ICBF. Adicionalmente afirma que se está atentando contra el patrimonio público, toda vez que se están haciendo inversiones forzosas de los excedentes presupuestarios del ICBF en TES. 1.2.6.- Finalmente afirma que el Consejo Directivo del ICBF aprueba un presupuesto para cada año, pero el Ministerio de Hacienda obliga a que ese monto sea consistente con las proyecciones y estimativos que el ministerio señala para los demás recursos fiscales del Presupuesto General de la Nación, circunstancia que en concepto de la accionante desvirtúa la naturaleza parafiscal y la autonomía del ICBF.

II. ACTUACIÓN PROCESAL El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó el trámite de rigor, a través de auto calendado el 12 de enero de 2011.

III.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 3.1.- INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR El apoderado de la Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, contestó la demanda mediante escrito allegado el 6 de mayo de 2011, manifestando que las contribuciones parafiscales tienen un carácter obligatorio y afectan sólo a un grupo especifico de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos recaudados; no hacen parte del presupuesto nacional y tienen una destinación concreta y especifica; y que cuando tales recursos son administrados por órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación se incorporan al mismo, pero únicamente con el objeto de registrar la estimación de su cuantía y en su capítulo aparte de las rentas fiscales. Sostiene el apoderado que esa entidad tiene patrimonio propio y autonomía

administrativa, por lo que sus recursos y funciones tienen una doble asignación: La primera se trata de ser un instrumento del Estado para ejecutar determinadas políticas sociales con los recursos fiscales apropiados en normas especiales y partidas que se le asignan mediante aprobación de la ley anual de presupuesto nacional y en segundo lugar debe administrar aquellos recursos provenientes de los aportes parafiscales, los cuales están constituidos por el 3% de la nomina de los empleadores. Los recursos parafiscales anteriormente referidos se destinan a los programas de los menores y sus familias. La doble asignación de ingresos del ICBF implica a juicio del apoderado, dos tratamientos diferentes: En cuanto a los recursos fiscales no existe controversia alguna sobre la obligatoriedad legal de incluirlos en el presupuesto y de someter su modificación y ejecución a los trámites y procesos consagrados en la Ley Orgánica de Presupuesto. En cuanto a los recursos provenientes de los aportes parafiscales manifiesta que en cuanto a su manejo si se presentan ciertas discusiones, las cuales están centradas en tres frentes: (1) en la aprobación del presupuesto que incluya dichas partidas, (2) su inclusión en la Ley anual de presupuesto y sus modificaciones, por ultimo en cuanto (3) al sometimiento de los recursos parafiscales a las normas presupuestales. En consecuencia, manifiesta el apoderado del ICBF que hay quienes sostienen que los ingresos parafiscales deben ser administrados exclusivamente por el ICBF y que no pueden estar sujetos a disposiciones que impliquen un tratamiento diferente a ese y otros que sostienen que efectivamente se respeta la autonomía

del ICBF pero que los recursos parafiscales si deben estar contemplados en la Ley anual de presupuesto. Como argumento final, el apoderado de este organismo afirma que de acuerdo con la ley y la jurisprudencia a los recursos parafiscales del ICBF no le son aplicables las reglas y normas presupuestales de los recursos fiscales contemplados en el estatuto orgánico y demás normas complementarias, ya que precisamente por tratarse de recursos parafiscales están sometidos a la aprobación y ejecución de acuerdo con lo dispuesto por su Consejo Directivo, al que le corresponde definir el presupuesto de las rentas parafiscales, así como modificarlo o adicionarlo y su inclusión en la ley anual de presupuesto es meramente informativa. Como excepciones propuso, la de inexistencia o vulneración a los derechos o intereses colectivos alegados argumentando que el ICBF ha invertido todos los recursos en los niños, niñas y adolecentes del país, y los excedentes financieros generados se han constituido en TES como inversión forzosa tal y como lo dispone la ley. También propone como excepción la inexistencia o falta de causa para demandar, sustentándolo con los argumentos expuestos con anterioridad. 3.2.- MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO A través de apoderada el Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico dio respuesta a la demanda, oponiéndose a las pretensiones, aduciendo para tales efectos que la acción es improcedente, toda vez que la Ley 472 de 1998 no prevé mecanismos para modificar las normas y principios establecidos en la Constitución y el Estatuto

Orgánico del Presupuesto. Sostiene la apoderado que el ICBF es un establecimiento público del orden nacional y hace parte de una sección en el presupuesto General de la Nación, lo que le otorga a ese instituto plena capacidad para ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones autorizadas en la ley de presupuesto en virtud de la autonomía presupuestal de la persona jurídica, razón por la cual el Ministerio de Hacienda no tiene responsabilidad en el manejo del gasto y recaudo de tales recursos. Explica la apoderada que el Gobierno Nacional en ejercicio de la potestad reglamentaria expidió el Decreto 1525 de 2008, por el cual se dictan normas relacionadas con la inversión de las entidades estatales de orden nacional y territorial, desarrollando de esa manera el artículo 102 del Decreto 111 de 1996, el cual establece un régimen de inversión diferencial de acuerdo con la naturaleza jurídica de las entidades públicas, no siendo posible una regulación general. Por esta razón, afirma, los establecimientos públicos de orden nacional, a los cuales se les aplica las disposiciones del orden presupuestal, están obligados a invertir recursos en TES directamente de la Dirección General de presupuesto y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda. Como excepciones presentaron las siguientes: - Ausencia de presupuestos para configurar la vulneración de derechos colectivos invocados en la demanda, con base en el argumento que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha cumplido las obligaciones constitucionales y legales, sin incurrir en violación de los derechos colectivos señalados en la demanda. - Ausencia de prueba del daño, al considerar que no se configura una injusta

conducta dolosa o culposa en perjuicio del patrimonio público y la población infantil más vulnerable, toda vez que existe un estricto y riguroso control de toda la gestión del ICBF por parte de los organismos de control y nunca se ha cuestionado las conductas del ministerio por parte de estos. - Principio y presunción de legalidad, puesto que según los mandatos de la Constitución y la ley no se puede hacer erogación al Tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, es decir, que solo pueden ser efectuados los gastos que se encuentren apropiados en la ley. 3.3.- INTERVENCION DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Toda vez que el presente asunto fue puesto en conocimiento de la Contraloría General de la Republica, se hizo parte a través de apoderada. En el escrito presentado se advirtió que la demanda va dirigida en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. El ICBF es auditado por la Contraloría General de la Republica a través de la Delegada del Sector Social, a quien se le corrió traslado de la demanda para establecer si la entidad había llevado a cabo auditorias concernientes con el tema objeto de la demanda. Frente a lo anterior se allegó copia de un oficio suscrito por la Contraloría Delegada para el Sector Social en lo relacionado con esta Acción Popular y un CD de los informes del Sector Social, informe donde no consta disminución del patrimonio del ICBF por concepto de inversiones forzadas en TES.

IV. AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

Por medio de auto calendado el 16 de mayo de 2011, el a quo fijó fecha y hora para la celebración de la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento, correspondiendo ésta al 8 de junio de 2011 a las ocho de la mañana (8:00 a.m.). En el día y a la hora señalada, se llevó a cabo la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento. En la audiencia, no se propuso fórmula de arreglo, razón por la cual se declaró fallida. V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El demandante presentó alegatos de conclusión, además de ratificar los argumentos aducidos en la demanda, alegó que de lo anunciado en la demanda se desprende con claridad que los recursos parafiscales que administra el ICBF se someten en cuanto a la preparación, presentación, aprobación y ejecución de su presupuesto a las restricciones propias de los recursos fiscales, desconociendo a juicio de la actora, su especial naturaleza. Afirma la demandante en sus alegatos que observa de la contestación presentada por el ICBF la inconformidad de dicho instituto en cuanto a la forma como viene siendo manejado por parte del Ministerio de Hacienda el proceso tendiente a la aprobación y ejecución de los recursos parafiscales, lo que significaría que en la práctica tuvieran el mismo tratamiento de los recursos fiscales, utilizando como argumento para ello, que los saldos disponibles de los parafiscales se destinan a inversiones en TES, lo que a juicio de la actora, desvirtúa su finalidad. Adicionalmente afirma la demandante que el Decreto 1137 de 1996, crea un fondo que no ha sido objeto de desarrollo reglamentario por parte del gobierno nacional,

razón por la cual considera que mientras ello no ocurra la estructuración del presupuesto parafiscal le corresponde al consejo directivo del ICBF, sin limitación fiscal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Finalmente, destaca que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público le exige al ICBF cumplir con variables exógenas para la determinación del presupuesto parafiscal, aplicando los principios del Estatuto Orgánico del Presupuesto y en tanto a las exigencias del Decreto 1525 de 2008, teniendo en cuenta que éste únicamente puede cobijar los recursos fiscales pero no los parafiscales, pues de esa forma, afirma la demandante, se terminará financiando el presupuesto de rentas de la Nación y no los programas de asistencia social a los que están destinados, destacando además que dichos recursos parafiscales no pueden estar sujetos a ser invertidos en TES. La consecuencia, que según la actora, genera el hecho que esos recursos parafiscales entren a hacer parte del presupuesto de rentas como recursos de capital, con los cuales hace unidad de caja, termina por financiar cualquier erogación del presupuesto de gastos, lo cual desvirtúa la finalidad que tienen los recursos parafiscales. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, enfatizando en el ICBF tiene plena capacidad para ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones autorizadas en la ley de presupuesto, lo que significa que dicho instituto ostenta autonomía presupuestal. Por esa razón, no existe responsabilidad alguna del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por las funciones que le asigna la ley, en

consecuencia no tiene responsabilidad en el manejo del gasto de los parafiscales ni en el recaudo de los mismos. VII-. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 2 de agosto de 2012 negó el amparo de los derechos colectivos (alegados en la demanda como vulnerados). Fundamenta su decisión en que es al Consejo Directivo del ICBF a quien le corresponde formular la política general del Instituto y aprobar el presupuesto de ingresos y gastos que debe presentarse anualmente al Director. Afirma el Tribunal en la Sentencia que los excedentes financieros de los establecimientos son de propiedad de la Nación, pero que los excedentes financieros que resulten del ejercicio contable que correspondan a recursos parafiscales administrados por establecimientos públicos sólo pueden ser destinados al mismo objeto previsto en su creación. Explica el Tribunal que ninguna de las partes puso de presente cual es la norma jurídica supuestamente incumplida que indique como deben ser invertidos los excedente financieros al cierre del ejercicio fiscal que no han sido ejecutados con cargos a programas del ICBF. Respecto de la presunta violación de derecho colectivo al patrimonio público, manifestó que una supuesta violación como la denunciada en la demanda debe valorarse desde la perspectiva concerniente a la manera de utilizar el patrimonio público. Lo anterior significa que debe evaluarse la forma de utilizarlos, usarlos, usufructuarlos y protegerlos, es decir, el análisis radica esencialmente en que su gestión se desarrolle de conformidad con lo precisado por la jurisprudencia y la ley. 2

VI.- EL RECURSO DE APELACIÓN

La demandante interpuso recurso de apelación contra la mentada sentencia aduciendo los siguientes argumentos: Afirma que la sentencia padece de serios vicios de interpretación y aplicación de normas toda vez que, a su juicio, encuentra una grave contradicción en los argumentos expuestos por las respectivas entidades demandadas. Insiste la parte actora en que a las entidades que administran contribuciones parafiscales no le son aplicables los recursos de carácter fiscal, en consecuencia no podría funcionar tal y como lo describe la parte actora. 2 Folio 48 del expediente Reitera que sí existe un marco normativo que regula en forma especial cómo se debe tramitar y aprobar el presupuesto de recursos parafiscales del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el cual, a su juicio, ha sido desconocido por el Ministerio de Hacienda; lo cual genera que el ICBF no se apropie de un monto mayor al autorizado por éste. Manifiesta que ha desconocido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, jurisprudencia sobre la autonomía de las entidades estatales sobre el manejo de los recursos parafiscales y su ejecución pues, afirma la parte demandante, que el manejo de esos recursos no debe sujetarse a criterios o parámetros exógenos impuestos por el Ministerio de Hacienda. Concluye que los recursos parafiscales que administra el ICBF se someten en cuanto a la preparación, presentación, aprobación y ejecución de su presupuesto a restricciones propias de los recursos fiscales, desconociendo así la naturaleza especial y específica de los recursos parafiscales. Sostiene la impugnante que los recursos parafiscales del ICBF son objeto de

inversiones forzosas que en la práctica desvirtúan la finalidad a la cual se encuentran afectados y de esa manera se contrapone a los derechos colectivos de protección del patrimonio público y a las poblaciones menos favorecida destinataria de los programas sociales que se financian con los recursos parafiscales del ICBF. VII.- LAS CONSIDERACIONES 7.1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 7.2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los

derechos e intereses colectivos relacionados con la defensa del patrimonio público y los derechos de la población infantil, toda vez que considera el actor que al ser obligado el ICBF a invertir los excedentes presupuestales en TES se están violentando dichos derechos o intereses colectivos. En ese contexto, solicita el demandante lo siguiente: ““1. Disponer que en lo sucesivo, los recursos parafiscales que administra el Instituto colombiano de bienestar familiar, sean programados, apropiados y ejecutados, autónomamente por el Consejo Directivo de la Citada entidad estatal, sin injerencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sin sujeción a las leyes anuales del presupuesto (salvo para efectos estimativos), ni al Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), tal como se ha venido realizando hasta ahora.

2. Disponer que los recursos parafiscales recaudados por el ICBF, no están sujetos a las inversiones forzosas en Títulos de Deuda Pública TES Clase B, propias de los recursos de naturaleza fiscal que establece el Decreto 1525 de 2008.

3. Ordenar que hacia el futuro, los recursos recaudados por el ICBF, sean efectivamente presupuestados y ejecutados por el ICBF en forma autónoma, en procura de ampliar progresivamente los programas sociales enfocados a la atención de la población infantil más vulnerable del país.

4. Disponer el pago del incentivo económico a que se refiere la Ley 472 de 1998, a favor del actor popular.

5. Condenar en costas procesales a los demandados en la presente acción popular.”3

7.3.- El a quo en la sentencia impugnada negó el amparo de los derechos o intereses colectivos deprecados. 3 Folio 13 del Expediente. 7.4.- En orden a resolver lo pertinente, la Sala observa que el problema jurídico consiste en determinar si el ICBF y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público incurren en violación de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y los derechos de la población infantil al invertir en TES los excedentes presupuestales en aplicación de lo dispuesto por el Decreto Ley 111 de 1996. No otra cosa se puede deducir de las pretensiones antes referenciadas, según las cuales se persigue que por esta vía disponga por parte de esta Corporación que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Instituto de Bienestar Familiar “que en lo sucesivo, los recursos parafiscales que administra el Instituto colombiano de bienestar familiar, sean programados, apropiados y ejecutados, autónomamente por el Consejo Directivo de la Citada entidad estatal, sin injerencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sin sujeción a las leyes anuales del presupuesto (salvo para efectos estimativos), ni al Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996)”; y adicionalmente, que por esta vía se disponga “que los recursos parafiscales recaudados por el ICBF, no están sujetos a las inversiones forzosas en Títulos de Deuda Pública TES Clase B”. Así las cosas, teniendo en cuenta el alcance y las implicaciones de estas pretensiones, como primera medida resulta necesario hacer un análisis de la

naturaleza jurídica del Decreto Ley 111 de 1996; para pasar luego a evaluar si en el caso concreto la aplicación de dicho Decreto Ley puede dar lugar a una violación de los derechos colectivos como lo alega el actor. De esa manera se podrá llegar a la conclusión sobre si la Acción Popular es el mecanismo idóneo para enjuiciar una conducta de la Administración consistente en el mero cumplimiento de un mandato legal. De conformidad con lo anterior, debe señalarse que en los primeros tres artículos del referido Decreto Ley 111 de 1996 se dispone que éste constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación al que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política y que en consecuencia todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a los mandatos contenidos en el mismo4. También dispone que además de la Constitución, las únicas normas que podrán regular lo referente a la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, son las que 4 Artículo 1 del Decreto 111 de 1996. prevé el referido decreto5. De otra parte, en cuanto a la cobertura, dispone que el estatuto consta de dos niveles, en el primero de los cuales están los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presu