CE-25000-23-24-000-2011-00030-01(AP)-2012

SISTEMA DE REGISTRO UNICO NACIONAL DE TRANSITO - R.U.N.T. - Improcedencia de la acción por falta de prueba que acredite que se ha incurrido en violación de derechos colectivo

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00030-01(AP)

Actor: GUILLERMO ANTONIO LEGUIZAMON GÓMEZ Y OSCAR ARMANDO

SÁNCHEZ ROJAS Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Se decide la impugnación interpuesta por los actores contra la sentencia de 19 de abril de 2012, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

(Sección Primera, Subsección B), desestimó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La Demanda El 16 de diciembre de 2010, los ciudadanos Guillermo Antonio Leguizamón Gómez y Oscar Armando Sánchez Rojas, mediante apoderado, entablaron acción popular contra el Ministerio de Transporte - Dirección Nacional de Tránsito y Subdirección de Tránsito, la Policía Nacional - Dirección de Tránsito y Transporte, la Superintendencia de Puertos y Transporte y la Concesión RUNT S.A., para reclamar protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, la libre competencia económica, al acceso a los servicios públicos y a

que su prestación sea eficiente y oportuna; y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 1.1. Hechos Señalan los actores que los artículos 81 y 92 de la Ley 769 de 2002, mediante la cual se expidió el Código Nacional de Tránsito Terrestre, consagran la obligatoriedad de poner en vigencia el sistema de Registro Único Nacional de Transito - R.U.N.T., en especial lo concerniente a la incorporación de la información a nivel nacional de las licencias de conducción. Afirman que el R.U.N.T. es un sistema centralizado que opera en línea, cuya función es validar, registrar y autorizar las transacciones de automotores y conductores, relacionadas con el tránsito. Asimismo, señalan que este regula la expedición y renovación de licencias de tránsito. Consideran que el Ministerio de Transporte - Dirección Nacional de Tránsito y Subdirección de Tránsito, la Policía Nacional - Dirección de Tránsito y Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte, han desconocido los mandatos de las citadas normas, al omitir su cumplimiento y no ejercer vigilancia de la actividad de los conductores. Al respecto, consideran necesario que entre en funcionamiento el sistema. Sostienen que Concesión RUNT S.A. ha incumplido con las obligaciones derivadas del Contrato Nº 033 de 2012 (20 de enero), por el cual se contrata la prestación del servicio público del R.U.N.T., dado que no ha consolidado un registro unificado de licencias de tránsito. Concluyen que las autoridades de tránsito citadas y la Concesión RUNT S.A. han

violado derechos colectivos, en vista que sus comportamientos omisivos han incidido de manera directa en los altos índices de accidentalidad vehicular, los cuales, manifiestan, son sustancialmente más altos al promedio de la “región 1 “Artículo 8° Registro Único Nacional de Tránsito RUNT. El Ministerio de Transporte pondrá en funcionamiento directamente o a través de entidades públicas o particulares el Registro Único Nacional de Tránsito, RUNT, en coordinación total, permanente y obligatoria con todos los organismos de tránsito d el país. El RUNT incorporará por lo menos los siguientes registros de información: (…) Parágrafo 1° El Ministerio de Transporte tendrá un plazo de dos (2) años prorrogables por una sola vez por un término de un (1) año, contados a partir de la fecha de promulgación de este código para poner en funcionamiento el RUNT para lo cual podrá intervenir directamente o por quien reciba la autorización en cualquier organismo de tránsito con el fin de obtener la información correspondiente”. 2“Artículo 9° Características de la Información de los Registros. Toda la información contenida en el RUNT será de carácter público. (…) El Ministerio de Transporte tendrá un plazo máximo de dos (2) años prorrogables por una sola vez por un término de un (1) año contados a partir de la fecha de sanción de esta ley para poner en funcionamiento al público el RUNT.” Latinoamericana”.

2. Pretensiones Los actores solicitan que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA: Que se declare a las entidades demandadas en esta acción pública, como son el Ministerio de Transporte, la Dirección

Nacional de Tránsito del Ministerio de Tránsito y Transporte, la Subdirección de Tránsito del Ministerio de Transporte, la Policía Nacional – Dirección de Tránsito y Transporte, la Superintendencia de Puertos y Transporte y el RUNT, cuyo concesionario es la sociedad Concesión RUNT S.A., representada legalmente por su Gerente del proyecto de la concesión, que es María Elvira Pérez Franco, están poniendo en peligro y están omitiendo la protección de los derechos e intereses colectivos que se han indicado (…) SEGUNDA: Que como consecuencia, se le imponga a las entidades accionadas, que en forma inmediata procedan a efectuar un control y regulación o reglamentación de todos los aspectos que tienen que ver con las licencias de conducción, a cargo de muchos actores del sistema, de tal manera que eliminen la vulneración y el peligro en que se encuentran actualmente los derechos colectivos que se indicaron anteriormente.

TERCERA: Ordenar a las autoridades accionadas, que para evitar el riesgo y el peligro en que se encuentran los derechos colectivos indicados en la primera pretensión, procedan a emprender las siguientes actuaciones, con las eventuales modificaciones que se llegaren a concretar en audiencia de pacto de cumplimiento respectivo: 1°. - Ministerio de Transporte en coordinación con la Dirección Nacional de Tránsito del Ministerio de Transporte; Subdirección de Tránsito del Ministerio de Transporte, a emitir inmediatamente una reglamentación adecuada y eficaz que imponga la orden de que todos los conductores cuenten con una licencia de conducción vigente, capaz de demostrar que la persona se

encuentra apta o habilitada para accionar un vehiculo automotor de los que se hace referencia en el articulo 46 del C.N. de T. (Ley 769 de 2002) Que mientras se establece un reglamento general sobre la licencia de conducción en su aspecto técnico o de formato (…), se inparta una medida provisional urgente por parte del Ministerio de Transporte y la Dirección Nacional y la Subdirección de Tránsito de ese Ministerio, que imponga una información y una sensibilización a todo el público en general, sobre la necesidad y urgencia de poner en vigencia o la refrendación de su licencia de conducción que esté vencida, para lo cual requiere previamente un examen médico físico, mental y psicosensorial, independiente de la expedición de este pase en su aspecto de características técnicas. Que emitan una orden a la Policía Nacional en su dependencia o cuerpo de policía de carreteras y policía de tránsito urbana y a todos los organismos de tránsito del país, como las Secretarías e Inspecciones de Tránsito de todas las localidades, para que en un término de días, emitan las listas de licencias de conducción que les hayan otorgado a los ciudadanos, y cuáles de ellas están vencidas o sin la refrendación, con el fin de trazar las políticas y planes a seguir para dar cumplimiento a la ley sobre su vigencia que exige la normatividad. 2°. - Policía Nacional – Dirección de Tránsito y Transporte, tanto en la Dirección General de la Policía de Carreteras, en toda vía que no forme parte del sector urbano, como la Dirección Distrital

de Tránsito, los comandos municipales y departamentales de Policía Urbana, deben realizar los operativos de control de vigencia de las licencias de conducción de toda persona que conduzca un vehiculo automotor de los relacionados en el artículo 46 del Código Nacional de Tránsito, para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 6,7,18,19,22,26.1,131, B.2, inicialmente por iniciativa de la institución y luego siguiendo las directrices que del Ministerio y las dependencias antes indicadas, para lo cual tendrá como herramienta de persuasión las amonestaciones verbales, luego los comparendos educativos, para luego imponer los comparendos sancionatorios en los términos de la Ley. 3°. – Superintendencia de Puertos y Transporte, que como entidad de control de las actividades que realizan todas las autoridades de tránsito, proceda a vigilar el cumplimiento de todas las funciones que les correspondan, tanto a las dependencias ya indicadas, como a los denominados organismos de apoyo y de tránsito. 4°. – EL R.U.N.T., cuyo concesionario es la Concesión RUNT S.A., representada legalmente por su Gerente del proyecto de la concesión, que es María Elvira Pérez Franco, para que de conformidad con la finalidad del sistema RUNT, informe qué licencias de conducción cumplen con las especificaciones técnicas del nuevo sistema; qué número de licencias de conducción están vencidas y cuál es el número de registradas hasta el momento, de las cuales pueda establecerse las vencidas y no refrendadas hasta el momento. Debe este organismo de tránsito, proporcionar al Ministerio de

Transporte; Dirección Nacional de Tránsito del Ministerio de Transportes; Subdirección de Tránsito del Ministerio de Transporte y a la Policía Nacional, las estadísticas de las licencias de tránsito que cumplen con los requisitos para su uso y porte, por estar vigentes, con el fin de que éstas entidades procedan a expedir los actos administrativos respectivos que desarrollen una política de control, de seguridades en la conducción de vehículos, que elimine el riesgo y el peligro latente en el que se encuentra la Nación y el conglomerado, con duplicidad de licencias adulteradas.”

3. CONTESTACIONES 3.1. El Ministerio de Transporte consideró que la argumentación expuesta por los accionantes se basaba en apreciaciones subjetivas. En este sentido, manifestó que no evidenció estudios técnicos, jurídicos o científicos en los documentos allegados con la demanda que demostraran la vulneración de derechos colectivos.

Indicó que su naturaleza es de un órgano rector, encargado de adoptar políticas, planes y programas; formular proyectos, y manejar la regulación económica en materia de transporte. 3.2. La Concesión RUNT S.A. indicó que no vulneró derechos colectivos, debido a que para la expedición, refrendación o renovación de una licencia de tránsito deben acreditarse previamente las condiciones y aptitudes establecidas previamente en el Registro Único Nacional de Transito. En segundo lugar, señaló que el presunto incumplimiento de las obligaciones contractuales y legales que se le endilgan, no es ajustado a la realidad, ya que, puso en funcionamiento, dentro de los términos y condiciones

contractualmente acordadas, el Registro Nacional de Conductores, comprendido dentro de la segunda etapa de la fase de construcción del sistema que desarrolla. Por último, propuso la excepción de “falta de elementos probatorios” destacando que los actores no precisaron los hechos en los cuales se sustenta la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. 3.3. La Policía Nacional – Dirección de Tránsito y Transporte argumentó que no ha violado derechos colectivos, pues de conformidad con lo establecido en el artículo 73 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, su labor se limita a la realización de controles y operativos para su cumplimiento.

4. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO 3 “Articulo 7°. Cumplimiento Régimen Normativo. Cada organismo de tránsito contará con un cuerpo de agentes de tránsito que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción y el Ministerio de Transporte tendrá a su cargo un cuerpo especializado de agentes de tránsito de la Policía Nacional que velará por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de distritos y municipios.” Tuvo lugar el 21 de noviembre de 2011 con la asistencia del Procurador Décimo Judicial de la Procuraduría General de la Nación, los demandantes, los apoderados de la Policía Nacional - Dirección de Transito y Transporte y de la Superintendencia de Puertos y Transporte y la Subdirectora de Tránsito. Se declaró fallida debido a que no se arribó a una fórmula de pacto de cumplimiento.

II. LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B) desestimó las pretensiones de la demanda, debido a que no encontró probada la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, la libre competencia económica, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Advirtió que a partir de las pruebas documentales allegadas al proceso es evidente que para la obtención de una licencia de conducción de vehículos particulares deben aprobarse previamente exámenes teórico – prácticos, y obtener certificados de aptitud en conducción y de aptitud física, mental y de coordinación motriz por parte de un profesional de la salud. Además, manifestó que las licencias deben ser refrendadas presentando un nuevo examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz previa validación en el sistema R.U.N.T., cada 5 años para los conductores de vehículos particulares y cada 3 para los de servicio público.

III. LA IMPUGNACIÓN El actor apeló la decisión pues consideró que el a quo interpretó de manera restringida el artículo 30 de la Ley 472 de 1998. En este sentido, manifestó que se encontraba amparado por la figura de las “afirmaciones indefinidas” respecto a la omisión de las autoridades, correspondiéndoles a ellas demostrar que sí cumplían con su deber funcional y legal de poner en funcionamiento el sistema R.U.N.T. en las condiciones previamente estipuladas.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1. Los actores reiteraron lo manifestado en la demanda y solicitaron acceder a

sus pretensiones. 4.2. Las entidades demandadas guardaron silencio. 4.3. El Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia del Tribunal, pues consideró que las pruebas aportadas y practicadas en el proceso, no evidenciaron la violación de los derechos colectivos supuestamente conculcados.

V. CONSIDERACIONES El artículo 88 de la Constitución Política dispone: “Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella” En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2° define las acciones populares así: “Artículo 2°. Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.” Ahora, en el caso que nos ocupa, los derechos cuyo amparo se pretende son, ciertamente, derechos colectivos, contemplados en los literales g), i), j), y l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante interposición de acción popular. 5.1. Caso Concreto En el presente caso, los actores pretenden que se amparen los derechos

colectivos a la seguridad y salubridad públicas, a la libre competencia económica, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, debido a que el Ministerio de Transporte - Dirección Nacional de Tránsito y Subdirección de Tránsito, la Policía Nacional - Dirección de Tránsito y Transporte, la Superintendencia de Puertos y Transporte y la Concesión RUNT S.A. no han cumplido con su deber legal y funcional de vigilar y controlar la expedición de licencias de conducción y la implementación del R.U.N.T. Del material probatorio se destaca:  Acta Nº 11 de 2011 (6 de julio), del Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Ministerio de Transporte, en la que se advierte que la entidad no ha vulnerado ningún derecho colectivo. Se destaca: “La argumentación por parte del actor parte de una apreciación subjetiva que en orden probatorio requiere que a la misma se allegue, y permitan fortalecer los argumentos en cada una de las circunstancias manifestadas como hechos violatorios por parte del Ministerio de Transporte. Por lo que se refiere a la presente no existen elementos probatorios de naturaleza documental frente a la parte jurídica, científica, técnicos que acompañen tal argumentación (…) El Ministerio de Transporte no puede ser parte demandada dentro de esta acción, toda vez que no existe título de imputación en contra del Ministerio de Transporte, ni jurídico ni factico de identificación y de claridad; solamente aparece una inconformidad subjetiva.”4

Contrato Nº 033, celebrado el 20 de enero entre de 2012 entre el Ministerio de Transporte y la Concesión RUNT S.A., con el objeto de que el segundo preste del servicio público del Registro Único Nacional de TránsitoR.U.N.T. por cuenta y riesgo del concesionario, incluyendo su planificación, diseño, implementación, administración, operación, actualización, mantenimiento y la inscripción, ingreso de datos, expedición de certificados de información y servicios relacionados con los diferentes registros, en coordinación total y permanente y obligatoria con todos los organismos de tránsito del país. Se destaca: “Objeto: prestación del servicio público del Registro Único Nacional de Tránsito (R.U.N.T.) por cuenta y riesgo del concesionario, incluyendo su planificación, diseño, implementación, administración, operación, actualización, mantenimiento y la inscripción, ingreso de datos, expedición de certificados de información y servicios relacionados con los diferentes registros, en coordinación total y permanente y obligatoria con todos los organismos de tránsito del país, según lo establece la Ley 769 de 2002 en concordancia con la Ley 1005 de 2006, de conformidad con lo establecido en el numeral 4° del 4 Folio 167, Cuaderno 1 artículo 32 de la Ley 80 de 1993 sobre el contrato de concesión. (…) 3.3. Fase de Operación, Actualización y Mantenimiento (…) para iniciar la fase de operación, actualización y mantenimiento del R.U.N.T., se requiere que todos los organismos de tránsito cumplan con las Condiciones Técnicas y Tecnológicas y las

Condiciones de Operación, y que se encuentren interconectadas con el Registro Central a través del Portal de Trámites, el cual debe estar en total capacidad de operar.”5  Resolución 1555 de 2005 (27 de junio), por la cual el Ministerio de Transporte reglamenta el procedimiento para obtener el Certificado de Aptitud Física, Mental y de Coordinación Motriz para conducir y se establecen los rangos de aprobación de la evaluación requerida. Se destaca: “Artículo 5º. Para obtener el Certificado de Aptitud Física, Mental y de Coordinación Motriz, el interesado deberá dirigirse a un Centro de Reconocimiento de Conductores, en el que previa a la evaluación médica, presentará su documento de identidad, registrará sus datos personales y permitirá la identificación biométrica de su huella dactilar y la toma de la fotografía. Posteriormente se realizarán las exploraciones, valoraciones y entrevista médica que permitan comprobar que no existe alguna enfermedad o deficiencia que pueda suponer incapacidad para conducir asociada con: a) Capacidad de visión; b) Capacidad auditiva; c) Capacidad mental y de coordinación motriz; d) Capacidad física general, y e) Cualquier otra afección que pueda conllevar incapacidad para conducir o comprometer la seguridad al conducir. Parágrafo. Las evaluaciones y resultados se confrontarán con los parámetros y límites establecidos en el cuadro -"Rangos de evaluación de las aptitudes físicas, mentales y de coordinación motriz requeridas para obtener por primera vez, recategorizar y/o refrendar la licencia de conducción"- Anexo I de esta disposición.” 6

Señala los demandantes que las entidades accionadas violan derechos colectivos al no dar cumplimiento a su deber legal y funcional de vigilar y controlar la expedición de licencias de conducción y la implementación del sistema de información R.U.N.T. Ahora bien, según lo establece el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, la carga de la prueba, en principio, le corresponde al demandante, salvo que por razones de orden económico o técnico no la pueda cumplir, caso en el cual el juez impartirá 5 Folio 681, Anexo 1 6 Folio 178, Cuaderno 1 las órdenes necesarias para suplir su deficiencia, con la finalidad de obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito. En el caso sub examine, la Sala advierte que no obra dentro del expediente prueba alguna que acredite que se ha incurrido en violación de derechos colectivos. En efecto, se observa que los actores se limitaron a señalar en el libelo de la demanda, de manera general, que se estaban se estaban violando derechos por la omisión de las entidades demandadas, sin aportar prueba que permitiera constatarlo o dar fe de ello. A este respecto, mediante sentencia de 7 de diciembre de 2005 (M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), la Sección Primera manifestó: “En el anterior contexto advierte la Sala que la sentencia apelada debe ser confirmada, pues como acertadamente lo reconoció el a quo, no existe en la actuación ningún elemento de prueba que acredite idónea y válidamente que el establecimiento de comercio denominado cancha de tejo “La Costeñita” cause contaminación auditiva porque el nivel de ruido

allí generado supere los niveles permitidos. Al respecto debe recordarse que en materia de acciones populares en principio la carga de la prueba le corresponde al demandante, salvo que por razones de orden económico o técnico no la pueda cumplir, caso en el cual le corresponderá al juez impartir las órdenes necesarias para suplir esa deficiencia y obtener los medios probatorios (art. 30 de la Ley 472 de 1998), no encontrándose en el expediente invocación ni constancia alguna de tales razones”7 Si bien los demandantes alegan en su escrito de apelación contra la sentencia de 19 de abril de 2012 que deben ampararse los derechos colectivos que invocaron como violados en su demanda, lo cierto es que ello no la exime de probar la amenaza o violación referida y, por lo tanto, al no haberlo hecho, se considera impróspero el motivo de censura. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia proferida el 19 de abril de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B), por las razones expuestas en esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 7 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 7 de diciembre de 2005, Rad.: 63001233100020030078201, Actor: José Oscar Alviz Castrillon, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

F A L LA: PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia impugnada.

SEGUNDO.- En firme esta Providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha de 15 de noviembre 2012.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidenta

GUILLERMO VARGAS AYALA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO