CE-25000-23-24-000-2011-00140-01(ACU)-2011

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Cosa juzgada De modo que en acciones de cumplimiento no opera la cosa juzgada material cuando la demanda no ha sido admitida, sino que se rechaza por la ausencia de algún requisito procesal, caso en el cual tiene ocurrencia la cosa juzgada formal, toda vez que la misma pretensión, luego de superadas las deficiencias advertidas, puede ser planteada en proceso posterior para que sea resuelta. Entonces, dado que las dos acciones previamente interpuestas por el actor fueron rechazadas por el incumplimiento de requisitos de orden formal de la demanda, y dado que, por lo mismo, no se emitió sentencia frente a las pretensiones formuladas, operó la cosa juzgada formal y, por ello, es viable emitir el presente pronunciamiento. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente por existir otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo Entonces, dado que con Oficios MT-0425-2-02424 de 21 de abril de 2009 (fl. 28), de 13 de octubre de 2009 (fl. 31) y MT20104020229621 de 23 de junio de 2010 (fl. 43), el Ministerio de Transporte negó al accionante la sustitución del vehículo de placa No. SUK-241 que le fue hurtado y la expedición del certificado de cumplimiento de requisitos para registro inicial de un nuevo automotor por reposición del anterior, es claro que para obtener el reconocimiento del derecho que le fue negado por esos actos administrativos, debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Máxime porque ese mecanismo ordinario es el estatuido por el legislador para la resolución de conflictos jurídicos de mera

legalidad, como el aquí planteado.

NOTA DE RELATORIA: sobre la imposibilidad de discutir derechos mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento, Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 17 de octubre de 1997. Rad. ACU-020.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 7 / LEY 393 DE 1997ARTICULO 28

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA (E)

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00140-01(ACU)

Actor: SEVERO ROA GUERRERO Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Conoce la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra el fallo de 29 de abril de 2011, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que declaró improcedente la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Severo Roa Guerrero, obrando en nombre propio, con escrito radicado el 16 de marzo de 2011, interpuso demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento contra el Ministerio de Transporte (fls. 1 - 10), en la que solicita que se: “…ordene el CUMPLIMIENTO del artículo 1º de la Resolución No. 000618 de 2009 “Por la cual se adoptan medidas para el registro inicial de vehículos al servicio público y particular de transporte

terrestre automotor de carga por reposición” expedida por el señor Ministro de Transporte y publicada en el Diario Oficial No. 47273 de febrero 24 de 2009 a fin que la Entidad Pública Accionada reconozca el derecho legal a que tengo de sustituir el vehículo automotor público de placas SUK-241, hurtado el 9 de enero de 2004 y expida sin demora la Certificación de Cumplimiento de Requisitos para Registro Inicial del vehículo automotor público nuevo que lo sustituye.” (Negrillas fuera del texto)

2. Situación Fáctica El actor narró que por Resolución No. 802 de 26 de mayo de 2004, la Unidad Regional de Tránsito de la Calera (Cundinamarca) canceló la licencia de tránsito y el registro del vehículo automotor de servicio público, clase camión, de placas SUK-241, que era de su propiedad, puesto que fue hurtado el 9 de enero de 2004.

En dos oportunidades solicitó a la Dirección Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Transporte la expedición de la certificación de cumplimiento de requisitos para el registro inicial de un vehículo nuevo para sustituir al que fue hurtado, peticiones que fueron resueltas en forma negativa con Oficios Nos. MT0425-2-02424 de 21 de abril de 2009 y MT-2009-873-023999-2 de 13 de octubre de 2009, con fundamento en que por disposición de la Resolución No. 000618 de 23 de febrero de 2009, la reposición de automotores sólo procede por hechos acaecidos en vigencia del Decreto 2868 de 2006, es decir, entre el 28 de agosto

de 2006 y el 11 de junio de 2008. El 8 de junio de 2010, presentó ante el Ministerio de Transporte una nueva solicitud con la misma finalidad de las anteriores, pero también le fue negada por Oficio No. MT-20104020229621de 23 de junio de 2010. El 14 de diciembre de 2010, interpuso acción de cumplimiento ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el mismo objeto de la presente demanda, pero con “sentencia de diciembre 14 de 2010” (fl.3) fue negada por no haberse allegado la prueba de la constitución de la renuencia. Argumentó el actor que la negativa del Ministerio de Transporte a cumplir el mandato del artículo 1º de la Resolución No. 000618 de 23 de febrero de 2009, vulnera su derecho al debido proceso, por desconocer los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 19, 58, 84, 209, 228 y 229 de la Constitución, las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y 688 de 2001, el Decreto 172 de 2001, las resoluciones reglamentarias expedidas por el Ministerio a partir de la Resolución No. 10500 de 10 de diciembre de 2003, el artículo 1º del Decreto 1347 de 2005 y la Resolución No. 1150 de 2005. Sostuvo que cumple los requisitos requeridos para que se le expida la certificación de cumplimiento que reclama, ya que la solicitud para tal efecto la radicó el 27 de marzo de 2009, es decir, dentro del plazo conferido para ello por el artículo 4º de la Resolución No. 1800 de 2005.

3. Trámite procesal e intervención de la autoridad demandada La Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por auto de 28 de marzo de 2011 admitió la demanda y ordenó notificar al accionado (fls. 59-60), quien acudió al proceso para expresar sus argumentos de defensa, así: Arguyó que la acción de cumplimiento es improcedente porque no puede ser utilizada para discutir el reconocimiento del derecho que pretende el actor, ya que para ello existen otros mecanismos de defensa judicial.

Sostuvo que se negó al actor la expedición del certificado de cumplimiento de requisitos para el registro inicial de vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de carga por reposición, puesto que para el efecto el artículo 1º de la Resolución No. 618 de 2009 exige que las situaciones excepcionales frente al vehículo hubieran ocurrido en vigencia del Decreto 2868 de 2006, y que la solicitud de tal certificación fuera radicada entre el 11 de junio de 2008 y el 30 de marzo de 2009, supuestos fácticos que no cumple el accionante, ya que su vehículo fue hurtado el 9 de enero de 2004. Además, cuando él radicó ante el Ministerio la petición del certificado el 27 de marzo de 2009, ya se encontraba derogada la norma que lo cobijaba por la fecha de la ocurrencia de los hechos, esto es, la Resolución No. 001150 de 2005, que fue derogada por la Resolución No. 3253 de 8 de agosto de 2008 (fls. 63-68).

4. La sentencia impugnada

La Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca

mediante fallo de 29 de abril de 2011 (fls. 99-110), declaró improcedente la acción de cumplimiento, al considerar que el accionante tuvo a su disposición otro mecanismo de defensa judicial para hacer efectivo el cumplimiento del acto administrativo, cual es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por la cual pudo haber controvertido la legalidad del Oficio No. 20104020229621 de 23 de junio de 2010, que le negó por extemporánea su solicitud de certificación de cumplimiento de los requisitos para el registro inicial. Además, no está probado ni el actor alegó la existencia de un perjuicio irremediable que haga necesaria la intervención del juez de cumplimiento.

5. La impugnación Inconforme con la decisión de instancia, el accionante la impugnó con escrito en el que reiteró los argumentos de la demanda y agregó que para el momento en que fue hurtado su vehículo el Ministerio de Transporte no había expedido la reglamentación que permitiera la reposición de automotores por hurto, razón por la cual no aplicaba en su caso la Resolución No. 001150 de 2005.

Además, la Resolución No. 0618 de 2009, cuyo cumplimiento se depreca, remite a las disposiciones de la Resolución No. 001800 de 2005, la cual establece el derecho a la reposición de un vehículo involucrado en situaciones excepcionales como el hurto, siempre que el motivo de pérdida total hubiere ocurrido con posterioridad al 9 de diciembre de 2003, normativa que lo cobija, puesto que su automotor fue hurtado el 9 de enero de 2004.

Argumentó que en su caso sí se le está causando un perjuicio irremediable, ya que además de los perjuicios que le ocasionó el robo de su vehículo y la mercancía, el Ministerio de Transporte está desconociendo el derecho que tiene a matricular un nuevo automotor que sustituya al hurtado (fls. 113-118).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para decidir la impugnación interpuesta, en virtud del artículo 129 del C.C.A., y puesto que el artículo 57 de la Ley 1395 del 12 de julio de 2010, que adicionó el numeral 14 al artículo 132 del C.C.A., dispone que los tribunales administrativos conocen en primera instancia de las acciones de cumplimiento interpuestas contra entidades públicas del nivel nacional; además, porque mediante Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011, la Sala Plena del Consejo de Estado dispuso que fuera la Sección Quinta quien asumiera exclusivamente el conocimiento de la segunda instancia en este tipo de acciones.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico.

De acuerdo con la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere son los siguientes: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). Esta exigencia impone que las obligaciones reclamadas sean incontrovertibles e incuestionables, de forma tal que no exista duda sobre su existencia, contenido y alcance, quedando excluida de la finalidad de esta acción la declaración de derechos que estén en discusión, pues para tal efecto existen las acciones contenciosas. b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º). c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en un acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas con fuerza material de ley que establezcan gastos a la administración y la protección de derechos que puedan ser garantizados a través

de la acción de tutela (Art. 9º).

3. Cuestión previa Encuentra la Sala que el accionante con anterioridad presentó dos acciones de cumplimiento que se identifican en cuanto a las partes, causa petendi y objeto con la que está bajo estudio, pero fueron rechazadas por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, una por no haber sido subsanada la demanda en término, y otra por incumplir el requisito de procedibilidad de la renuencia, mediante providencias de 10 de noviembre y 14 de diciembre de 2010, respectivamente. Así se advierte de lo afirmado en la demanda y del escrito por el cual el Magistrado Ponente del Tribunal manifestó su impedimento por haber conocido una de aquellas demandas (fls. 3, 52).

La Ley 393 de 1997, en sus artículos 7 y 28 regula la institución de la cosa juzgada en materia de acciones de cumplimiento, así: “ARTICULO 7o. CADUCIDAD. Por regla general, la Acción de Cumplimiento podrá ejercitarse en cualquier tiempo y la sentencia que ponga fin al proceso hará tránsito a cosa juzgada, cuando el deber omitido fuere de aquellos en los cuales la facultad de la autoridad renuente se agota con la ejecución del primer acto. Pero si el deber omitido fuere de aquellos cuyo cumplimiento pueda demandarse simultáneamente ante varias autoridades o en diferentes oportunidades en el tiempo, podrá volver a intentarse sin limitación alguna. Sin embargo será improcedente por los mismos hechos que ya hubieren sido decididos y en el ámbito de competencia de la misma autoridad.” (subrayado fuera del texto). ARTICULO 28. ACTUACION TEMERARIA. Cuando sin motivo

justificado, la misma Acción de Cumplimiento sea presentada por la misma persona o su representante ante varios Jueces, se rechazarán o se negarán todas ellas si hubieren sido admitidas.” (subrayado fuera del texto). Las anteriores normas regulan la cosa juzgada material, en cuanto proscriben la posibilidad de intentar más de una acción de cumplimiento con identidad de objeto y causa, cuando la primera acción interpuesta ya hubiere sido admitida y decidida mediante sentencia, siempre que “el deber omitido fuere de aquellos en los cuales la facultad de la autoridad renuente se agota con la ejecución del primer acto”. Así, la cosa juzgada material alude a la inmutabilidad e irrevocabilidad de la sentencia que pone fin al proceso e impide que se plantee en otro proceso el mismo litigio ya resuelto, con lo cual brinda a las partes seguridad jurídica en el sentido de que no existirá un nuevo juicio sobre el mismo asunto decidido en forma definitiva. De modo que en acciones de cumplimiento no opera la cosa juzgada material cuando la demanda no ha sido admitida, sino que se rechaza por la ausencia de algún requisito procesal, caso en el cual tiene ocurrencia la cosa juzgada formal, toda vez que la misma pretensión, luego de superadas las deficiencias advertidas, puede ser planteada en proceso posterior para que sea resuelta1. Entonces, dado que las dos acciones previamente interpuestas por el actor fueron rechazadas por el incumplimiento de requisitos de orden formal de la demanda, y dado que, por lo mismo, no se emitió sentencia frente a las pretensiones 1 Esta Corporación en casos en que se rechazó la acción de cumplimiento en la sentencia de segunda

instancia, por no acreditarse el requisito de la renuencia de la demanda, precisó: “la Sala advierte que, teniendo en cuenta que en el caso sub examine no fue abordado el fondo del asunto porque las razones que condujeron a la improcedencia atacaban directamente la acción, ésta decisión hace tránsito a cosa juzgada formal.” (Sentencia de 26 de febrero de 2004. Rad. 25000-23-25-000-2003-2212-01(ACU).) Ver también sentencias emitidas dentro de los procesos: ACU-5269, ACU-3491 y ACU-2248 de 2005. formuladas, operó la cosa juzgada formal y, por ello, es viable emitir el presente pronunciamiento.

4. Acto administrativo que se pide hacer cumplir Se trata del artículo primero de la Resolución No. 000618 de 23 de febrero de 2009 “Por la cual se adoptan medidas para el registro inicial de vehículos al servicio público y particular de transporte terrestre automotor de carga por reposición”, expedida por el Ministerio de Transporte, cuyo tenor literal es el siguiente: “ARTICULO 1o. Las solicitudes de Certificación de Cumplimiento de Requisitos para registro inicial de vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de carga por reposición, cuyos procesos de desintegración física total y situaciones excepcionales hubieren ocurrido en vigencia del Decreto 2868 de 2006, se autorizarán de conformidad con lo dispuesto en ese Decreto y en las Resoluciones 001150 y 1800 de 2005, siempre y cuando se hubiesen radicado entre el 11 de junio de 2008 y el 30 de marzo de 2009.

PARAGRAFO. Para efectos de la condición de equivalencia para la reposición, será la establecida en el artículo 3o del Decreto 2085 de 2008.”

5. Del caso concreto El actor pretende que se ordene al Ministerio de Transporte que cumpla el artículo 1º de la Resolución No. 000618 de 23 de febrero de 2009 y que, consecuencialmente, le reconozca su derecho legal a sustituir el automotor que fue objeto de hurto, y expida la certificación de cumplimiento de requisitos para el registro inicial de vehículo público nuevo por reposición del hurtado.

El Tribunal a quo declaró improcedente la acción, por la existencia de otro mecanismo de defensa judicial y porque no se alegó ni se probó que el actor se encontrara ante un perjuicio irremediable. Por su parte, en la impugnación el accionante aseguró que en su caso sí se causó ese tipo de perjuicio, y que tiene derecho a la reposición del vehículo que le fue hurtado. Encuentra la Sala que debe ser confirmada la decisión de primera instancia, por las razones que se pasan a explicar. Como causal de improcedencia de la acción de cumplimiento, el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, prevé: “Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”. Así, el legislador, con la pretensión de garantizar la preservación de las acciones judiciales que el ordenamiento jurídico ha previsto para la resolución de los diferendos jurídicos y así evitar la alteración de las competencias que han sido

radicadas en las diferentes jurisdicciones, estableció que la acción de cumplimiento resulta improcedente para resolver controversias jurídicas que pueden someterse a decisión por otros medios judiciales y ante otros jueces. De modo que no es la acción de cumplimiento la vía judicial para disponer el reconocimiento de derechos subjetivos que han sido negados por medio de actos administrativos, pues para el efecto el legislador ha previsto la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento recae en el juez de lo contencioso administrativo. Además, la acción de cumplimiento está instituida para ordenar el acatamiento de una obligación clara, precisa, expresa, imperativa e incontestable contenida en actos administrativos o normas con fuerza material de ley, razón por la cual resulta claramente improcedente cuando el derecho subjetivo se encuentra en discusión y lo que se plantea es un debate de legalidad frente a la decisión administrativa que lo ha negado. Precisamente, sobre la imposibilidad de discutir derechos mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento, esta Corporación ha manifestado: “Son claras las disposiciones constitucionales y legales en precisar que el fin de la acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, es de hacer cumplir el ordenamiento jurídico existente, por parte de las autoridades competentes, para hacer efectivo el Estado social de derecho, pero es claro también que en ese ordenamiento jurídico debe estar claramente establecida la obligación que se pretende hacer cumplir. Lo que indica que a través de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes y que se cumplan las normas que los reconocen. Así las cosas, no es posible para el juez que conoce de una acción de

cumplimiento, convertirla en acción contenciosa y entrar a discutir y establecer el derecho del accionante. La acción de cumplimiento, está prevista, precisamente, para ordenar el cumplimiento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento de un derecho que no se discute” 2. Entonces, dado que con Oficios MT-0425-2-02424 de 21 de abril de 2009 (fl. 28), de 13 de octubre de 2009 (fl. 31) y MT20104020229621 de 23 de junio de 2010 (fl. 43), el Ministerio de Transporte negó al accionante la sustitución del vehículo de placa No. SUK-241 que le fue hurtado y la expedición del certificado de cumplimiento de requisitos para registro inicial de un nuevo automotor por reposición del anterior, es claro que para obtener el reconocimiento del derecho que le fue negado por esos actos administrativos, debió acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Máxime porque ese mecanismo ordinario es el estatuido por el legislador para la resolución de conflictos jurídicos de mera legalidad, como el aquí planteado, en el 2 Sentencia del 17 de octubre de 1997. Sección Cuarta. Expediente ACU-020 que, por un lado, el actor argumenta que debe reconocerse el derecho que reclama porque cumple las exigencias de las Resoluciones 1800 de 2005 y 00618 de 2009; mientras que, por el otro, el Ministerio de Transporte sostiene que él no reúne los requisitos porque presentó la petición de reposición extemporáneamente, ya que en virtud de la Resolución No. 1150 de 2005 debió

radicarse antes del 11 de junio de 2008, y lo hizo hasta el 27 de marzo de 2009, y puesto que las previsiones de la Resolución 00618, sólo cobijan a los hechos ocurridos en vigencia del Decreto 2868 de 2006, y su automotor fue hurtado el 9 de enero de 2004. Ahora, el actor en la impugnación adujo que la acción es procedente por encontrarse ante un perjuicio irremediable, debido a los perjuicios causados por el robo de su vehículo y la mercancía, y porque el Ministerio de Transporte está desconociendo su derecho a matricular un nuevo automotor en sustitución del hurtado. Sin embargo, para la Sala no son de recibo los argumentos del accionante, habida cuenta de que la excepción a la causal de improcedencia referida es que de “no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”; en otras palabras, sólo procede la acción de cumplimiento cuando sea necesaria la actuación del juez para evitar que se cause un grave perjuicio al accionante que está por suceder prontamente. De manera que la salvedad a la causal de improcedencia no se trata de los perjuicios ya ocasionados, como son los irrogados al demandante como consecuencia del daño causado por el hurto de su automotor y mercancías; además, ese perjuicio alegado no se deriva de la decisión administrativa que él cuestiona. Y, tampoco el perjuicio que hace procedente la acción de cumplimiento lo constituye la negación misma del derecho deprecado, como lo entiende el actor al asegurar que aquél se presenta porque se desconoció el derecho que tiene a

matricular un nuevo automotor en reposición del que le fue hurtado, sino que, como se dijo, tal perjuicio es el que puede generarse en forma inminente como consecuencia de la decisión administrativa negativa, el cual no fue alegado ni probado por el demandante. Por consiguiente, en atención a que se estableció que el actor contó con otro mecanismo judicial de defensa y no probó un perjuicio grave e inminente que deba evitarse, la acción de cumplimiento bajo estudio es abiertamente improcedente, y como así lo decidió el a quo, será confirmada la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: Confirmar la sentencia de 29 de abril de 2011, proferida por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento interpuesta por el Señor Severo Roa Guerrero contra el Ministerio de Transporte.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al Tribunal de origen.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

COPIESE Y NOTIFIQUESE

MAURICIO TORRES CUERVO

Presidente

SUSANA BUITRAGO VALENCIA (E) ALBERTO YEPES

BARREIRO