CE-25000-23-24-000-2011-00180-01-2011

SUSPENSION PROVISIONAL - Su procedencia supone que la infracción normativa aparezca de forma clara, evidente, palmaria u ostensible / SUSPENSION PROVISIONAL - Requisitos en acción de simple nulidad Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. En efecto, la procedencia de la suspensión provisional supone que la infracción normativa aparezca de forma clara, evidente, palmaria u ostensible, esto es, que se advierta sin que ello excluya las razones de argumentación jurídica por parte del juez para decretarla. Por el contrario, si se requiere un análisis riguroso, sustancial o de fondo, la decisión deberá adoptarse en la sentencia luego de surtido el debate procesal correspondiente. Por tanto, los requisitos para que proceda la medida cautelar en tratándose del ejercicio de la acción de simple nulidad son los siguientes: 1) Que la medida se solicite; 2) Que se sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, 3) Que la infracción por parte del acto debe ser manifiesta frente a una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. Por lo tanto, la procedencia de la suspensión provisional de un acto administrativo está condicionada a que la violación al ordenamiento jurídico que se le imputa al mismo sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o

prima facie, conclusión a la que se debe llegar, según ha expresado la Sala, mediante un sencillo y elemental cotejo directo entre el acto administrativo demandado y las normas que se invocan como transgredidas, en un proceso comparativo que no requiere de mayores esfuerzos interpretativos o probatorios, sin que ello excluya las razones de argumentación jurídica por parte del juez para decretarla, porque, en el caso de requerir un análisis profundo o un estudio de igual naturaleza de los medios probatorios aducidos con la demanda, no resulta posible su decreto, y las consideraciones de legalidad o ilegalidad en torno al acto se deben posponer para la sentencia.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 016 DE 2010 (27 de noviembre) - CONCEJO

MUNICIPAL DE CHOACHI (No suspendido)

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 238

SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia / ACUERDO 016 DE 2010Presupuesto municipio de Choachí. No suspendido En el sub examine, se solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Acuerdo N° 16 del 27 de noviembre de 2010 “por medio del cual se establece el presupuesto de rentas, gastos y recursos de capital, se fijan apropiaciones para gastos del Concejo, Personería y Administración Central del Municipio de Choachí para la vigencia fiscal del año 2010”, expedido por el Concejo Municipal de Choachí. La solicitud de suspensión provisional se enfatiza en señalar que el acto acusado viola los artículos 313, 315, 351 y 352 de la Constitución Política, los

artículos 73 y 91 de la Ley 136 de 1994 (…). En efecto, los Alcaldes Municipales presentan proyectos de Acuerdo ante los Concejos de las respectivas entidades territoriales sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio, el cual debe ser objeto de debate de conformidad con el procedimiento establecido por el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 (…). Examinado el contenido del acto administrativo acusado la Sala advierte que no hay lugar a decretar la medida cautelar, habida cuenta que no es viable afirmar como lo hace el demandante que el Concejo Municipal de Choachí al desagregar partidas sectoriales de inversión social, en educación, vivienda y transporte y suprimir rubros en el presupuesto apropiado, vulneró las disposiciones constitucionales citadas por el demandante, pues para dilucidar tal planteamiento, resulta necesario analizar el fundamento jurídico enunciado por el Concejo Municipal de Choachí para expedir el acto. Así mismo, debe verificarse si los debates surtidos y el proyecto aprobado se ajustaron o no al procedimiento fijado por la Ley 136 de 1994, lo cual es procedente sólo al momento de proferir el respectivo fallo. De la mera confrontación de las normas citadas en la solicitud de suspensión provisional con el acto demandado no se evidencia la manifiesta contradicción que exige el artículo 152 del C.C.A., para acceder a la medida cautelar, de tal forma que el debate de ilegalidad planteado por el demandante

deba realizarse al momento de dictar sentencia y no en esta etapa procesal. De otra parte, resulta pertinente advertir que a partir de la certificación de la Tesorería Municipal de Choachí, visible a folios 31 a 32, no se evidencia la manifiesta contradicción del acto acusado y de la normativa aplicable al caso, pues resulta necesario advertir si la legislación permite o no desagregar partidas sectoriales y la supresión de rubros presupuestales por parte de los Concejos Municipales sin consentimiento del respectivo Alcalde, tal como lo señala el demandante.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 016 DE 2010 (27 de noviembre) - CONCEJO

MUNICIPAL DE CHOACHI (No suspendido)

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

152

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00180-01

Actor: LUIS FERNANDO ROJAS PARDO

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE CHOACHI Referencia: APELACION AUTO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora por medio de apoderado contra el auto proferido el 5 de mayo de 2011 por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto denegó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Acuerdo Municipal N° 016 del

27 de noviembre de 2010, “por medio del cual se establece el presupuesto de rentas, gastos y recursos de capital, se fijan apropiaciones para gastos del Concejo, Personería y Administración Central del Municipio de Choachí para la vigencia fiscal del año 2010, de acuerdo a la Ley 617 de 2010, 715 de 2001 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo Municipal de Choachí- Cundinamarca. I.- La solicitud de suspensión provisional En el capítulo V de la demanda el apoderado de la parte actora solicitó la suspensión provisional del acto administrativo demandado, por considerar que este quebranta los artículos 313, 315, 351 de la Constitución Política, los artículos 73 (inciso 4), 91 (inciso 4) de la Ley 136 de 1994. La expedición del acto acusado vulneró los numerales 1, 2, y 3 del artículo 313 de la Constitución Política, al desagregar las partidas sectoriales de inversión social, en educación, vivienda y transporte y al suprimir rubros en el presupuesto apropiado para el funcionamiento del Concejo Municipal ($60.000.000), entre estos: Primas legales, indemnización por vacaciones, auxilio de transporte, dotación personal, honorarios de los concejales, lo cual obstaculiza e impide que el Alcalde cumpla de forma oportuna y eficaz su gestión social e institucional frente a los gobernados. Adicionalmente, se vulneró los numerales 1°, 5° y 9° del artículo 315 de la Constitución Política, y la expedición del acto dificulta el ejercicio de las facultades

del Alcalde para optimizar la ejecución del gasto público de forma eficaz y eficiente en aras de satisfacer las necesidades de la comunidad. Con el acto impugnado el Alcalde queda imposibilitado de ordenar el gasto relacionado con el pago de honorarios de los concejales, en virtud de la prohibición de realizar gastos o inversiones no contempladas en el presupuesto. Como quiera que de conformidad con el artículo 351 de la Constitución Política, el Congreso no puede aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva sin la aceptación escrita del ministro del ramo, no podía el Concejo desagregar los rubros en inversión para educación, vivienda transporte ni tampoco suprimir las partidas indicadas para el funcionamiento del concejo, dado que debían contar con la aprobación del Alcalde, y no existe comunicación escrita en tal sentido (certificación anexa de la tesorera del 7 de diciembre de 2010). Lo expuesto vulneró igualmente los principios de coherencia y armonía integral, las normas superiores y el estatuto orgánico de presupuesto, pues el acto administrativo municipal demandado genera que al momento de su ejecución se presente un caso de desequilibrio presupuestal. El acto demandado vulneró el inciso 4 del artículo 73, literal a), numerales 1 y 3 del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, pues aún cuando el alcalde presentó oportunamente el proyecto de rentas y gastos para la vigencia fiscal del 2001, el concejo municipal modificó su contenido, no le comunicó al alcalde, con lo cual desconoció que la iniciativa presupuestal y su respectiva ejecución radica en

cabeza del Alcalde, además no se puede desconocer que el gasto público social tendrá prioridad en la asignación de recursos y no se puede disminuir en relación con la vigencia fiscal anterior. II.- El auto recurrido La Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca luego de precisar los requisitos para decretar la medida invocada, manifestó que de la confrontación del Acuerdo N° 016 del 27 de noviembre de 2010 con las normas invocadas por el demandante, no se logra determinar prima facie la manifiesta infracción, para lo cual se requiere hacer un análisis profundo de las disposiciones vulneradas y de los antecedentes administrativos al momento de proferir el respectivo fallo en el proceso de la referencia. I II.- El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión el apoderado de la parte actora la apeló con el fin de que sea revocada y en su lugar se declare la suspensión provisional del acto acusado. No comparte la posición del Tribunal Administrativo de Cundinamarca según la cual no aparece acreditada la manifiesta vulneración de las disposiciones constitucionales y legales, pues si se observan las pruebas documentales, más específicamente, el proyecto del acuerdo presentado por el Alcalde y el Acuerdo 16 del 27 de noviembre de 2010, se evidencia que el Concejo Municipal se apartó del contenido del texto presentado por el Alcalde, y además ni siquiera le comunicó ni le consultó los capítulos ni rubros que se desagregaron y suprimieron. La certificación de la tesorera general del municipio acredita que se desagregaron sectores o rubros en inversión, como educación, vivienda y transporte, además

suprimió rubros para el funcionamiento del concejo municipal. Por lo expuesto, es claro que el presupuesto se apartó del principio de equilibrio presupuestal, lo que conlleva a evidentes perjuicios, en la medida que no permite la ejecución armónica y dinámica del presupuesto frente a las necesidades del interés general planteadas por el Alcalde, vulnerando el artículo 351 de la Constitución Política. IV.- Las Consideraciones 1.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 2.- En efecto, la procedencia de la suspensión provisional supone que la infracción normativa aparezca de forma clara, evidente, palmaria u ostensible, esto es, que se advierta sin que ello excluya las razones de argumentación jurídica por parte del juez para decretarla. Por el contrario, si se requiere un análisis riguroso, sustancial o de fondo, la decisión deberá adoptarse en la sentencia luego de surtido el debate procesal correspondiente. Por tanto, los requisitos para que proceda la medida cautelar en tratándose del ejercicio de la acción de simple nulidad son los siguientes: 1) Que la medida se solicite; 2) Que se sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, 3) Que la infracción por parte del acto debe ser manifiesta frente a una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3.- Por lo tanto, la procedencia de la suspensión provisional de un acto administrativo está condicionada a que la violación al ordenamiento jurídico que se le imputa al mismo sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie, conclusión a la que se debe llegar, según ha expresado la Sala, mediante un sencillo y elemental cotejo directo entre el acto administrativo demandado y las normas que se invocan como transgredidas, en un proceso comparativo que no requiere de mayores esfuerzos interpretativos o probatorios, sin que ello excluya las razones de argumentación jurídica por parte del juez para decretarla, porque, en el caso de requerir un análisis profundo o un estudio de igual naturaleza de los medios probatorios aducidos con la demanda, no resulta posible su decreto, y las consideraciones de legalidad o ilegalidad en torno al acto se deben posponer para la sentencia. Bajo los anteriores supuestos legales para resolver la solicitud de suspensión provisional formulada por el actor en relación con la norma acusada, es necesario confrontar su texto con el de las normas superiores que se indican vulneradas, con el objeto de determinar si existe o no una infracción clara y ostensible del orden jurídico, de manera que se pueda concluir la viabilidad o no de la adopción de la medida cautelar. Siguiendo este derrotero la Sala observa: En el sub examine, se solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Acuerdo N° 16 del 27 de noviembre de 2010 “por medio del cual se establece el presupuesto de rentas, gastos y recursos de capital, se fijan apropiaciones para

gastos del Concejo, Personería y Administración Central del Municipio de Choachí para la vigencia fiscal del año 2010”, expedido por el Consejo Municipal de Choachí. 4.- La solicitud de suspensión provisional se enfatiza en señalar que el acto acusado viola los artículos 313, 315, 351 y 352 de la Constitución Política, los artículos 73 y 91 de la Ley 136 de 1994. A continuación se transcriben tales disposiciones: Constitución Política “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:

1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.

2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.

3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde:

1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.

5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.

9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.

ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos

de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. “ En efecto, los Alcaldes Municipales presentan proyectos de Acuerdo ante los Concejos de las respectivas entidades territoriales sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio, el cual debe ser objeto de debate de conformidad con el procedimiento establecido por el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, como a continuación se observa. Ley 136 de 1994 “ARTÍCULO 73. DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción.

ARTÍCULO 91. FUNCIONES. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: A) En relación con el Concejo:

1. Presentar los proyectos de acuerdo que juzgue convenientes para la buena marcha del municipio.

2. Presentar oportunamente los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, y de obras públicas, que deberá estar coordinado con los planes departamentales y nacionales.

3. Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos…” 5.- Examinado el contenido del acto administrativo acusado la Sala advierte que no hay lugar a decretar la medida cautelar, habida cuenta que no es viable afirmar como lo hace el demandante que el Concejo Municipal de Choachí al desagregar partidas sectoriales de inversión social, en educación, vivienda y transporte y suprimir rubros en el presupuesto apropiado, vulneró las disposiciones constitucionales citadas por el demandante, pues para dilucidar tal planteamiento, resulta necesario analizar el fundamento jurídico enunciado por el Concejo Municipal de Choachí para expedir el acto. Así mismo, debe verificarse si los debates surtidos y el proyecto aprobado se ajustaron o no al procedimiento fijado por la Ley 136 de 1994, lo cual es procedente sólo al momento de proferir el respectivo fallo.

De la mera confrontación de las normas citadas en la solicitud de suspensión

provisional con el acto demandado no se evidencia la manifiesta contradicción que exige el artículo 152 del C.C.A., para acceder a la medida cautelar, de tal forma que el debate de ilegalidad planteado por el demandante deba realizarse al momento de dictar sentencia y no en esta etapa procesal. De otra parte, resulta pertinente advertir que a partir de la certificación de la Tesorería Municipal de Choachí, visible a folios 31 a 32, no se evidencia la manifiesta contradicción del acto acusado y de la normativa aplicable al caso, pues resulta necesario advertir si la legislación permite o no desagregar partidas sectoriales y la supresión de rubros presupuestales por parte de los Concejos Municipales sin consentimiento del respectivo Alcalde, tal como lo señala el demandante. 6.- En orden a lo anterior, no es posible acceder a la solicitud de suspensión provisional del acto demandado, por cuanto no existe una manifiesta y ostensible contradicción entre las normas que considera violadas con el acto administrativo acusado, violación que no puede ser advertida a través del mecanismo de confrontación directa que prevé el artículo 152 del C.C.A., sino que se necesita acometer un estudio normativo y probatorio de fondo que no es propio de esta etapa procesal, y que sólo debe hacerse al momento de dictar el fallo a través del cual se decida el asunto. Por consiguiente, la Sala advierte que al no cumplir los requisitos previstos en el artículo 152 del C. C. A., se negará la solicitud de suspender el acto acusado, sin necesidad de más consideraciones, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de

este proveído. En consecuencia, la Sala confirmará el auto apelado. Por lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, RESUELVE: 1.- CONFÍRMASE el auto proferido el 5 de mayo de 2011, por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera del 18 de Agosto de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO