CE-25000-23-24-000-2011-00213-01-2014

TEORIA DE LOS MOVILES Y LAS FINALIDADES – Caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el presente asunto se tiene que, como la Resolución núm. 147 de 18 de julio de 2008 acusada, expedida por la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá, en su artículo primero identificó, dentro de los predios allí señalados, como inmueble objeto de desarrollo prioritario para vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario, en el perímetro urbano del Distrito Capital, el distinguido con la matrícula inmobiliaria núm. 50N-20128023, ubicado en la Calle 175 núm. 22-10, de propiedad de la Nación ColombianaFondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen OrganizadoFRISCO, ello permite establecer con claridad que se trata de un acto de contenido particular que afectó los derechos como propietaria de la Dirección Nacional de Estupefacientes. Ahora bien, dicha Resolución le fue notificada a la entidad demandante el 29 de septiembre de 2008, a través de apoderada judicial, quien interpuso, mediante su Subdirector Jurídico, el día 6 de octubre de 2008, el recurso de reposición, que fue resuelto negativamente por la Resolución núm. 173 de 4 de junio de 2009, emanada por la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá, la cual fue notificada el 12 de junio de 2009 a la apoderada judicial de la antes mencionada Dirección Nacional. Desde la citada fecha hasta la de la presentación de la demanda, esto es, el 5 de abril de

2011, transcurrieron más de cuatro meses, razón por la cual se produjo el fenómeno de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme lo consagra el artículo 136, numeral 2, del C.C.A., lo cual conduce indefectiblemente a que la Sala declare probada de oficio, la excepción de caducidad y, en consecuencia, se inhiba de hacer un pronunciamiento de mérito.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 136 NUMERAL 2

NOTA DE RELATORIA: Acción de simple nulidad contra actos de contenido particular y concreto, Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 1 de marzo de 2007, Rad. 2005-00178, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; auto de 12 de febrero de 2004, Rad. 2003-00486, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; auto de 10 de diciembre de 2008, 2006-00523, MP. Marco Antonio Velilla Moreno.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00213-01

Actor: DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES

Demandado: SECRETARIA DISTRITAL DEL HABITAT DE BOGOTA

Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada del Distrito Capital de Bogotá, Secretaría Distrital del Hábitat, contra la sentencia de 16 de febrero de 2012, proferida por la Sección Primera -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad parcial de la Resolución núm. 147 de 8 de julio de 2008, expedida por la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá, en cuanto incluyó el predio ubicado en la Calle 175 núm. 22-10, de matrícula inmobiliaria núm. 50N-20128023, como de desarrollo prioritario para vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario, y la nulidad total de la Resolución núm. 173 de 4 de junio de 2009, “Por la cual se resuelve un recurso”, expedida por la entidad en mención, que confirmó el anterior acto.

I.- ANTECEDENTES.

I.1.- La DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES, por medio de apoderada y en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se declarara la nulidad parcial del artículo primero de la Resolución núm. 147 de 8 de julio de 2008, “Por medio de la cual se identifican predios de desarrollo prioritario para vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”, expedida por la Secretaría del Hábitat de Bogotá, en lo relacionado con la inclusión del inmueble

ubicado en la Calle 175 núm. 22-10, de matrícula inmobiliaria núm. 20128023, como predio de desarrollo prioritario para vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario y la nulidad total de la Resolución núm. 173 de 4 de junio de 2009, “Por la cual se resuelve un recurso”, expedida por la entidad en mención, confirmatoria del anterior acto. I.2. - En apoyo de sus pretensiones señaló, en síntesis, los siguientes hechos: 1º. La Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá expidió la Resolución núm. 147 de 8 de julio de 2008, “Por medio de la cual se identifican predios de desarrollo prioritario para vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario en el Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”, en la cual en su artículo primero identificó, dentro de los predios allí señalados, como inmueble objeto de desarrollo prioritario para vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario, el distinguido con la matrícula inmobiliaria núm. 50N-20128023, ubicado en la Calle 175 núm. 22-10, de propiedad de la Nación, Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen OrganizadoFRISCO, por haberse decretado la extinción del derecho de dominio sobre dicho bien, en los términos de la Ley 793 de 2002. 2º. Por disposición del parágrafo del artículo 12 de la Ley 793 de 2002, los bienes que son objeto de extinción de dominio tienen una destinación específica, toda vez

que ingresarán al Fondo en mención y serán asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, para fines de inversión social, seguridad y lucha contra la delincuencia organizada. 3º. Contra la citada Resolución, la Dirección Nacional de Estupefacientes interpuso recurso de reposición, con el objeto de que se revocara su artículo primero. 4º. Dicho recurso fue resuelto negativamente por la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá, a través de la Resolución núm. 173 de 4 de junio de 2009, “Por la cual se resuelve un recurso”, que confirmó el anterior acto, al considerar que la destinación para vivienda de interés social se realiza cuando el propietario no ha efectuado actuación urbanística alguna y en razón de que la declaratoria de desarrollo prioritario está basada en el interés general y la función social de la propiedad, por lo cual no se opone a la ley de extinción de dominio, ni a la Constitución Política.

I.3.- NORMAS PRSUNTAMENTE VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.

En apoyo de sus pretensiones, la actora adujo la violación de los artículos 34 y 58 de la Constitución Política; el parágrafo del artículo 12 de la Ley 793 de 2002; y el artículo 5º de la Ley 338 de 1997. En síntesis, señaló los siguientes cargos de violación: Que desde la expedición de la Ley 333 de 1996, (primera norma sobre extinción de dominio), que después fue derogada por la Ley 793 de 2002, los bienes objeto de extinción de dominio, tienen una destinación específica.

Expresó que de acuerdo con el parágrafo del artículo 12 de la Ley 793 de 2002, “los bienes y recursos objeto de extinción de dominio ingresarán al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, para fines de inversión social, seguridad y lucha contra la delincuencia organizada.” Que, así pues, se observa que por disposición del legislador, los bienes que ingresan al Tesoro Público, como consecuencia de un proceso de extinción de dominio, serán destinados específicamente para los fines de inversión social, seguridad y lucha contra la delincuencia organizada, y asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes. Resaltó que en virtud de la sentencia C-539 de 1997 de la Corte Constitucional, sobre la facultad del legislador para regular esta materia y de las citadas disposiciones, la Secretaría del Hábitat Distrital de Bogotá no podía incluir, dentro de la Resolución acusada, un bien de propiedad de la Nación, Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen OrganizadoFRISCO, en adelante FRISCO, como bienes destinados para desarrollo prioritario para vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario, toda vez que ello implicaría una variación en la destinación específica, de que trata la Ley 793 de 2002. Que, por otra parte, el artículo 5º de la Ley 388 de 1997 dispuso que el ordenamiento del territorio municipal y distrital debe hacerse dentro de los límites fijados por la Constitución Política y las leyes.

Que, precisamente, en el presente caso, existe el límite señalado por la Ley 793 de 2002, que estableció que los bienes extinguidos en favor de la Nación, a través del FRISCO, serán destinados para inversión social, seguridad y lucha contra la delincuencia organizada y no para desarrollo prioritario, conforme se estableció en las Resoluciones demandadas. Adujo que el Legislador, al expedir la citada Ley, reglamentó el artículo 34 de la Constitución Política, bajo el cual la destinación de los bienes extinguidos no podrá ser desconocida por las entidades territoriales y locales, puesto que las variables esenciales de la política antidroga y los efectos propios de la declaratoria de extinción del derecho de dominio reclaman una aplicación uniforme en el territorio nacional, razón por la cual los poderes locales no pueden desbordar su campo legítimo de acción y desconocer la prevalencia de las políticas y normas adoptadas por el constituyente y la autoridad legislativa. Precisó que las normas de la Ley 388 de 1997, deberán ceder frente al mandato de la Ley 793 de 2002, en la medida en que la inclusión o designación de ciertos bienes como de desarrollo prioritario, se desarrollará dentro los límites fijados en la Constitución y la Ley. Indicó que el documento CONPES 3277 de marzo de 2004 dispuso que los rendimientos, ventas y/o liquidación de bienes, que hacen parte del FRISCO, serán utilizados para cubrir los pagos que la Nación deba realizar con cargo a vigencias futuras para la construcción de centros penitenciarios, las cuales cumplen por sí mismas con los propósitos de la inversión social asignada a los

mismos.

I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

La Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá, en virtud de la delegación de que tratan los artículos 17 del Decreto Distrital 581 de 2007, 111 y subsiguientes del Acuerdo núm. 257 de 2006 del Concejo Distrital, a través de apoderada, contestó la demanda, en la cual se opuso a la prosperidad de sus pretensiones, arguyendo, en esencia, lo siguiente: Manifestó que mediante el Acuerdo núm. 308 de 9 de junio de 2008, el Concejo de Bogotá D.C. adoptó el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá, D.C., 2008-2012 “Bogotá Positiva para Vivir Mejor” e incluyó dentro del Título IVPrograma de Ejecución del Plan de Ordenamiento TerritorialPOT, en su artículo 40, la declaratoria de desarrollo prioritario de los terrenos destinados a vivienda de interés social o vivienda de interés prioritario dentro del territorio distrital. Que en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 40 del citado Acuerdo, la Secretaría Distrital del Hábitat expidió la Resolución núm. 147 de 8 de julio de 2008 acusada, por medio de la cual se realizó la identificación y se incluyeron dentro de un listado los predios, objeto de la declaratoria de desarrollo prioritario, con el fin de generar terrenos urbanizados disponibles para vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario en el Distrito Capital, procediendo a la publicación de dicho acto administrativo en la Gaceta de Urbanismo y

Construcción de Obra núm. 498 de 9 de julio de 2008, así como en el periódico El Nuevo Siglo de 11 de julio del mismo año. Explicó que la Administración Distrital y, en particular, la Secretaría Distrital del Hábitat, en la búsqueda de la provisión del suelo urbanizado, está ejecutando uno de los fines sociales del Estado, como es el de garantizar la efectiva utilización del suelo y el acceso a la vivienda. Señaló que a pesar de encontrarse en tratamiento de consolidación, en la modalidad urbanística, el predio es susceptible de la aplicación del tratamiento de desarrollo, conforme al literal b) del artículo 3º del Decreto 327 de 2004, razón por la cual cumple con los requisitos exigidos en el citado Acuerdo y fue incluido en la Resolución núm. 147 de 8 de julio de 2008 demandada. Indicó que el referido predio fue adjudicado el 24 de noviembre de 2009 por la Dirección Nacional de Estupefacientes a la sociedad RECIBANC LTDA., quien no pudo iniciar los trámites para obtener la licencia de urbanismo y construcción, porque la entidad pública en mención, el 25 de noviembre de 2010, desconoció el pago total del inmueble. Que teniendo en cuenta lo anterior, el representante legal de la sociedad RECIBANC LTDA. solicitó la suspensión de los efectos de la Resolución núm. 147 de 8 de julio de 2008, por el término de dos (2) años. Señaló que al acoger una solicitud hecha por el representante legal de la sociedad, mediante la Resolución núm. 647 de 4 de mayo de 2011, la Secretaría

Distrital del Hábitat suspendió los efectos del parágrafo primero del artículo cuarto de la Resolución núm. 147 de 2008, por el término de dos (2) años, contados a partir de su notificación, para el predio ubicado en la Calle 175 núm. 22-10, de matrícula inmobiliaria núm. 50N-20128023. Estimó que al no existir probabilidad de exigir un desarrollo urbanístico hasta que sea efectivamente adjudicado el predio, no puede demandarse el cumplimiento de las cargas urbanísticas, mientras haya litigio sobre su titularidad, hecho que reconoció la Administración para evitar perjuicios a las partes involucradas en la actuación. Advirtió que con la suspensión de términos, quedaron aplazados temporalmente los efectos de la Resolución núm. 147 de 8 de julio 2008 demandada, por lo cual no puede predicarse la vulneración de derecho alguno por parte de la Secretaría Distrital del Hábitat, ya que lo que busca dicha suspensión es permitirle al adjudicatario culminar la negociación del predio y adelantar las obras de urbanismo. Propuso la excepción de inepta demanda por inexistencia de las causales de nulidad, ya que los actos administrados demandados fueron expedidos con sujeción a la Constitución Política y a las normas legales.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA.

Mediante la sentencia de 16 de febrero de 2012, la Sección PrimeraSubsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró no probada la excepción de inepta demanda por inexistencia de las causales de nulidad invocadas por la

parte demandante. Para ello consideró que la observancia de la Constitución Política y las leyes en la expedición de las Resoluciones demandadas en el asunto discutido entre las partes, debe ser resuelta en el análisis que habrá de hacerse sobre el aspecto de fondo. En cuanto a los cargos formulados en la demanda, declaró la nulidad parcial de la Resolución núm. 147 de 8 de julio de 2008, expedida por la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá, en cuanto incluyó el predio ubicado en la Calle 175 núm. 2210, de matrícula inmobiliaria núm. 50N-20128023, como de desarrollo prioritario para vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario, y la nulidad total de la Resolución núm. 173 de 4 de junio de 2009, “Por la cual se resuelve un recurso”, expedida por la entidad en mención, que confirmó el anterior acto. En primer lugar, estimó que aunque la Dirección Nacional de Estupefacientes acudió al ejercicio de la acción pública de nulidad, lo procedente en este caso era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del C.C.A., dado que los actos administrativos acusados involucran la situación de un bien perteneciente al patrimonio de una de sus dependencias. Sin embargo, advirtió que, al igual que en otras oportunidades, la Jurisprudencia de la Corte Constitucional1, al señalar los alcances de la doctrina de los motivos y finalidades, mantiene un criterio según el cual la acción de nulidad es procedente

1 Sentencia C-426 de 2002, Sala Plena, Magistrado ponente doctor Rodrigo Escobar Gil. contra los actos generales y particulares, cuando la pretensión está orientada únicamente a la tutela del orden jurídico. En consecuencia, la decisión que adopta la Sala está limitada a determinar la legalidad de los actos, con base en la violación de las normas superiores invocadas, como sustento de la acción de nulidad. Para acceder a las súplicas de la demanda, señaló que mediante sentencia de 13 de junio de 2003, el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Bogotá declaró la extinción de dominio, entre otros, del predio, ubicado en la Calle 175 núm. 22-10 de Bogotá, y ordenó la inscripción en la Oficina de Registro y su ingreso definitivo al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen OrganizadoFRISCO, en adelante FRISCO, según lo dispuesto en la Ley 793 de 2002. Que el Tribunal Superior de Bogotá confirmó la sentencia antes citada y el 23 de octubre de 2003, se realizó la referida anotación, distinguida con el núm. 5 en el folio de matrícula inmobiliaria, donde consta que el extenso predio, ya sometido al englobe de las 9 matrículas iniciales que lo integraban, pasó a manos de la Nación, por conducto del FRISCO. Advirtió que, con base en los anteriores elementos, le asiste razón a la Dirección Nacional de Estupefacientes, dado que el bien ostenta una naturaleza jurídica que le impedía al Distrito disponer su utilización para el desarrollo de vivienda de

interés social. Indicó que el parágrafo del artículo 12 de la Ley 793 de 2002 le otorga a los bienes objeto de extinción de dominio una destinación específica, una vez pasan al patrimonio del FRISCO de la Dirección Nacional de Estupefacientes, que descarta su uso para fines diferentes a los establecidos en dicha disposición. Que esta circunstancia implica que la enajenación del predio y cualquier otro procedimiento dirigido a su disposición están radicados en el Fondo en mención, ya que hace parte de sus recursos por mandato de la ley, que rige el mecanismo que definió la titularidad de su dominio. Anotó que la declaratoria de extinción de dominio por sentencia judicial, hace que el bien adquiera una condición jurídica especial, regulada expresamente por el parágrafo del artículo 12 de la Ley 793 de 2002. Que, entonces, no podía el Distrito disponer del predio para fines de vivienda de interés social y de interés prioritario, puesto que su manejo estaba sujeto necesariamente a la destinación específica, prevista en la legislación aplicable a la afectación impuesta a su dominio. Precisó que dicha limitación legal operó antes de la aprobación del Plan de Desarrollo que sustenta el proyecto de vivienda de interés social, según consta en el folio de matrícula inmobiliaria, lo cual hacía improcedente el cambio de la destinación fijada en la Ley 793 de 2002. Consideró que al tratarse de una norma legal que reglamentó especialmente la destinación de tales bienes, no es admisible el argumento de la Secretaría Distrital

demandada, según el cual la vivienda de interés social cumple el mandato constitucional de la función social de la propiedad y de inversión social, previsto en la misma Ley. Que esto obedece a que la inversión social señalada en la disposición legal está condicionada expresamente a la asignación previa hecha por el Consejo Nacional de Estupefacientes, como parte de las funciones del FRISCO. Que, por tal razón, comparte la posición asumida por el apoderado de la actora, de acuerdo con la cual la norma que regula la extinción de dominio y la destinación específica del bien prevalece sobre las normas del Plan de Desarrollo Local. Alegó que la suspensión parcial de los efectos de la decisión acusada ordenada por la Secretaría Distrital del Hábitat, que no fue advertida por la actora en la demanda, no constituye solución a la situación irregular, generada por el cambio de destinación del predio. Que la posibilidad de suspender temporalmente la ejecución de la decisión fue dispuesta por el organismo distrital, a través de la Resolución núm. 693 de 29 de junio de 2010, que adicionó un parágrafo al numeral 4 del primero de los actos administrativos acusados. Que luego, basada en una petición del representante legal de la sociedad RECIBANC LTDA., adjudicataria inicial del predio, la Secretaría demandada, a través de la Resolución núm. 647 de 4 de mayo de 2011, suspendió por dos (2) años el cumplimiento de la Resolución núm. 147 de 2008 para facilitar la negociación final del predio y la iniciación de las obras de urbanismo. Estimó que esa decisión no tiene incidencia real en la condición legal que debe

conservar el bien, pues en caso de que la sociedad no concrete su adquisición y no pueda implementar el proyecto de vivienda, el predio continuará siendo manejado por el Distrito para su destinación. Que, igualmente, la disposición que haga la Secretaría demandada para el desarrollo prioritario y la ejecución de nuevos programas de vivienda de interés social será contraria a la destinación específica prevista en la Ley 793 de 2002. Precisó que incluso, levantada la suspensión y cumplido el término, los actos administrativos demandados seguirán produciendo efectos jurídicos contrarios a las normas que regulan la situación especial que tiene el predio después de la extinción de dominio, que radicó su propiedad en la Nación. También, afectarán la competencia reconocida por la Ley 793 de 2002 al FRISCO y al Consejo Nacional de Estupefacientes para decidir la destinación dentro de los parámetros señalados por la norma. Concluyó que el cargo estaba llamado a prosperar, en razón de que la inclusión del bien inmueble como parte del desarrollo prioritario desconoce su regulación legal, derivada de la extinción de dominio, por lo cual declaró la nulidad de las Resoluciones demandadas.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN.

La Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá fincó su inconformidad, en esencia, de la siguiente manera: Aclaró la diferencia existente entre el concepto de destinación específica y el asignado a los usos del suelo. Que el primer concepto debía entenderse como los designados para asegurar la afectación de recurso a un fin determinado, en tanto que los usos del suelo establecen la vocación de los predios, como parte de la

organización político-administrativa del Estado, señalando la gestión del suelo como parte de un instrumento diseñado por la Ley 388 de 1997 para su organización. Esto último, en desarrollo de las competencias asignadas por la Constitución Política, en sus artículos 302, 320 y 325. Señaló que, conforme a lo anterior, la vocación del suelo del predio ubicado en la Calle 175 núm. 22-10 de Bogotá es de consolidación en la modalidad urbanística, con área de actividad residencial, razón por la cual dicho inmueble sólo podrá ser objeto de desarrollo, conforme a las disposiciones del POT, de los Decretos 327 de 2004, 2181 de 2006, 436 de 2006. Adujo que el citado predio no necesariamente gozaba, como tal, de una destinación específica, porque si así fuese, éste no hubiese podido ser objeto de enajenación por parte de la actora a la sociedad RECIBAN LTDA. el 24 de noviembre de 2009. Que conforme a la Ley 793 de 2002, el FRISCO es competente para proceder a la enajenación de los bienes, objeto de extinción de dominio, y, en consecuencia, el producto de la misma es el de ser objeto de destinación específica y el Consejo Nacional de Estupefacientes es la entidad que debe decidir su destinación, como ente ejecutor, dentro de los parámetros señalados por la norma. Señaló que la apreciación del a quo, cuando afirmó: “…Para la Sala es incuestionable que la norma le otorga a tales bienes una destinación específica, una vez pasan al patrimonio del organismo dependiente de la Dirección de

Estupefacientes, que descarta su uso para fines diferentes a los establecimientos en dicha disposición”, es incompatible con lo señalado en el inciso 4º del artículo 12 de la Ley 793 de 2002, el cual establece que la actora, a través del FRISCO, podrá enajenarlos, directamente o a través de terceras personas, de acuerdo con las normas aplicables a la venta de bienes con extinción de dominio. Que lo anterior ha de interpretarse en el sentido de que si la actora, a través del FRISCO, procede a la enajenación de un bien, objeto de extinción de dominio, sólo los recursos provenientes de esa enajenación son los que deben destinarse a los programas del FRISCO y no el bien, como tal, pues de no ser así la Ley se hubiese reservado la inenajenabilidad de los mismos. Explicó que cuando el propietario de un determinado predio no cumple con la función social que la Constitución Política le ha otorgado, la Administración tiene el deber de aplicar los instrumentos legales, que obliguen al propietario del predio a cumplir con dicha función, como es el caso de la declaratoria de desarrollo prioritario, la cual corresponde a un instrumento de gestión del suelo, incluido en el actual Plan de Desarrollo de Bogotá, que faculta a la Secretaría demandada para buscar suelo urbano con el fin de suplir la necesidad de vivienda digna, y tiene por finalidad mejorar la calidad de vida de las personas menos favorecidas, mediante medios que promuevan las condiciones que permitan el desarrollo armónico del espacio frente a los habitantes, en relación con la productividad de la ciudad y el reconocimiento de la individualidad y de la colectividad.

Así las cosas, la demandada, en la búsqueda de provisión de suelo urbanizado, está ejecutando uno de los fines sociales del Estado, como es el de garantizar la efectiva utilización del suelo y el acceso a la vivienda, razón por la cual no vulnera el derecho de propiedad de los titulares o de cualquier tercero relacionado con el proceso de la declaratoria de desarrollo prioritario, a los cuales simplemente se les exhorta para que cumplan con la obligación de ejecutar las actividades de desarrollo urbano, que a ellos correspondan. Precisó que teniendo en cuenta el objetivo que busca la declaratoria de desarrollo prioritario, éste coincide con el propuesto por la Ley 793 de 2002, al señalar que los bienes producto de la extinción de dominio ingresan al FRISCO, “por lo que éste no cambia su destinación, toda vez que persiguen un mismo fin: la inversión social.” Aclaró que para la fecha, en que se produjo el trámite de extinción de dominio, la Secretaría demandada no se encontraba creada. Que, además, la declaratoria de desarrollo prioritario no persigue la titularidad del bien, sino la finalidad del mismo, esto es, su función social. De ahí, que si no es objeto de desarrollo, el bien podrá ser sujeto de enajenación forzosa, a través del procedimiento de pública subasta, previsto en el artículo 56 de la Ley 388 de 1997. Concluyó que el fallador de primera instancia tiene una apreciación errónea en relación con la declaratoria de desarrollo prioritario del predio, toda vez que no se está alegando el derecho de dominio del bien, sino su urbanismo.

IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

En esta etapa procesal, la Agencia del Ministerio Público guardó silencio.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: De manera preliminar, la Sala advierte que el Tribunal de primera instancia interpretó la acción incoada, como de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., y no como de simple nulidad, como la ejercitó en su demanda la Dirección Nacional de Estupefacientes, en su condición de demandante, entidad ésta que valga precisar era, a la sazón, una Unidad Administrativa Especial del Orden Nacional, con personería jurídica. Para ello, razonó el a quo así: “Previamente al análisis de fondo, observa la Sala que aunque la Dirección Nacional de Estupefacientes acudió en ejercicio de la acción pública de nulidad, lo procedente en este caso era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. porque los actos acusados involucran la situación de un bien perteneciente al patrimonio de una de sus dependencias...” Ahora, aún aceptando, en gracia de discusión, que sea procedente la acción de nulidad, porque la pretensión está orientada únicamente a la tutela del orden jurídico, lo verdaderamente relevante es que como consecuencia de la eventual declaratoria de nulidad se produciría un restablecimiento del derecho, de ahí que la acción no pueda tenerse como de simple nulidad.

En efecto, es preciso resaltar que esta Sección, en Sala Unitaria, en proveído de 1o. de marzo de 2007 (Expediente núm. 2005-00178, Actora: Hospital de la Samaritana E.S.E., Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), señaló que

conforme a la teoría de los móviles y finalidades el carácter de acto de contenido particular y concreto no impide que en su contra se formule acción de simple nulidad, pues ésta procede contra todo tipo de actos, “siempre que con la sola declaración de invalidez no se produzca el restablecimiento del derecho vulnerado”.2 Lo anterior, no es más que la reiteración de lo expuesto en proveído de 12 de febrero de 2004 (Expediente núm. 2003-00486-01, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), prohijada en auto de 10 de diciembre de 2008 (Expediente 2006-00523-01, Consejero ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno), en los que se precisó que la Corte Constitucional en la sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002 (Magistrado ponente doctor Rodrigo Escobar Gil) no realizó un juicio de constitucionalidad respecto de la teoría de los móviles y finalidades, por 2 También se dijo en el citado proveído que “La verdadera teoría de los móviles y finalidades no fue estudiada por el fallo de la Corte Constitucional a que alude el auto del Tribunal, ni mucho menos en dicho fallo se demost