CE-25000-23-24-000-2011-00388-01(AP)

ACCIÓN POPULAR / RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR /

EMPRESA COLOMBIANA DE PRODUCTOS VETERINARIOS / SOCIEDAD

ANÓNIMA DE ECONOMÍA MIXTA DEL ORDEN NACIONAL / OTORGAMIENTO

DE CRÉDITOS A ASOCIACIONES PRIVADAS PARA LA ADQUISICIÓN DE ACCIONES EN LA SOCIEDAD EMPRESA COLOMBIANA DE PRODUCTOS VETERINARIOS S. A. – A través de una norma de rango legal / FALTA DE COMPETENCIA DEL JUEZ POPULAR - Para juzgar la operación de otorgamiento de crédito al estar expresamente respaldada en una norma de rango legal / APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – Por parte del juez popular si de los hechos y de las pruebas surja de manera clara y suficiente la inconstitucionalidad de la norma y la imprescindibilidad de aplicar la excepción para amparar el derecho o interés colectivo / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA – Que hagan dudar de la constitucionalidad de las normas de rango legal En la acción popular bajo estudio se cuestionan operaciones financieras respaldadas expresamente en una norma con rango y fuerza de ley, que se materializaron en contratos y dieron lugar a la adopción de actos administrativos. Los hechos ocurrieron entre 1974 y 1982. (…) En efecto, si bien la acción popular es un instrumento que procede respecto de las autoridades públicas (artículo 9 de la Ley 472 de 1998), concepto que incluye al Congreso y al Presidente de la República, el juzgamiento abstracto de la constitucionalidad de las leyes, de los

decretos leyes y de los decretos legislativos es de la competencia de la Corte Constitucional y no, en principio, del juez de lo contencioso administrativo. Sin embargo, en virtud del artículo 4 de la Constitución, el juez de la acción popular, como autoridad del control difuso de constitucionalidad, podría inaplicar la norma de rango legal, a condición de que de los hechos y de las pruebas del expediente surja, de manera clara y suficiente, tanto la inconstitucionalidad de la norma, como que la excepción de inconstitucionalidad resulta imprescindible para amparar adecuadamente el derecho o interés colectivo, frente al daño contingente, el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o que tal declaración de ineficacia concreta es necesaria para restituir las cosas a su estado anterior (artículo 2 de la Ley 472 de 1998). En tal caso, la constitucionalidad de la norma legal no es el objeto del contencioso administrativo, sino un instrumento imprescindible para el juez de la acción popular. (…) Ahora bien, constata la Sala que, en el presente caso, se cuestiona el otorgamiento de créditos a diferentes entes gremiales privados, para que, con dichos recursos, adquirieran acciones en la Sociedad de Economía Mixta Vecol S.A, contratos de mutuo que fueron celebrados a instancias del gerente de la sociedad. Para el accionante, tal operación desconoce los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la debida protección al patrimonio público, pese a que

el otorgamiento de tales créditos, con dicha finalidad, se encuentra expresamente respaldado en el Decreto Ley 615 de 1974 (…) La cobertura legal a la operación fue respaldada por el Decreto Ley 133 de 1976, que creó el Fondo de Fomento Agropecuario, y en el numeral 5 del artículo 64 se dispuso que dicho fondo se nutriría, entre otros, por “Las sumas que en razón de lo dispuesto en el artículo 11 del mismo Decreto 615 de 1974 adeudan a la Nación los accionistas particulares de la Empresa Colombiana de los Productos Veterinarios, VECOL S.A.”. No obstante lo anterior, el accionante no expuso hechos ni argumentos que, de manera clara y suficiente, hagan dudar de la constitucionalidad de las normas de rango legal mencionadas, razón por la cual, se trata de un cuestionamiento frente al cual, en el caso estudiado, la acción popular no es el medio idóneo. De pasar por alto el respaldo legal expreso a la actuación administrativa y realizar un control independiente de derechos e intereses colectivos frente a la actuación administrativa, se estaría desconociendo la cobertura legal expresa de la actividad y, de manera indirecta e indebida, se controlaría la constitucionalidad de las normas. Por lo anterior, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento alguno al respecto. APLICACIÓN DE LA LEY 472 DE 1998 A HECHOS OCURRIDOS ANTES DE SU ENTRADA EN VIGENCIA – Procedencia si se cumplen los requisitos / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA APLICAR LA LEY 472 DE 1998 – Respecto del derecho colectivo a la moralidad administrativa / MORALIDAD

ADMINISTRATIVA – Este derecho colectivo no estaba consagrado expresamente en la época en la que ocurrieron los hechos constitutivos de la vulneración / APLICACIÓN RETROACTIVA DE LA LEY 472 DE 1998 – Improcedente frente a hechos constitutivos de vulneración del derecho colectivo no consagrado en la fecha de ocurrencia / PROTECCIÓN DEL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / DERECHO DE DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO – Procedente el estudio de la vulneración pues su consagración estaba prevista en la normativa anterior a la Constitución de 1991 / PATRIMONIO PÚBLICO – Aun cuando no se estaba consagrado expresamente antes de la Constitución de 1991 como un derecho colectivo era considerado un interés público Por otra parte, el accionante cuestiona la decisión adoptada por el Ministerio de Agricultura para que, hacia el futuro, los créditos otorgados no continuaran causando el cobro de intereses – presunta vulneración por acción-. El accionante asegura, igualmente, que respecto de los intereses ya causados hubo condonación, porque no se habrían realizado las actuaciones necesarias para el cobro – presunta vulneración por omisión -. La primera de las vulneraciones alegadas se habría materializado en un acto administrativo. En vigencia del Decreto Ley 1 de 1984, dentro de la jurisprudencia administrativa existieron posiciones que negaban la procedencia de la acción popular para controvertir y anular actos administrativos y contratos, considerando que para ello existían acciones específicas, previstas para tales fines y, otras posiciones, finalmente unificadas, que, en nombre del carácter principal de la acción popular, lo

permitieron, a condición de que el respectivo acto jurídico hubiera sido la causa directa de la amenaza o vulneración del derecho o interés colectivo (…) La aplicación de la ley 472 de 1998 a hechos ocurridos antes de la entrada en vigencia de esta ley y de la Constitución de 1991. A pesar de que la acción popular fue creada por el Constituyente de 1991, el Consejo de Estado ha determinado que ella resulta procedente para el cuestionamiento de situaciones ocurridas antes de la expedición de la Ley 472 de 1998, que desarrolló el artículo 88 de la Constitución y de la Constitución misma, siempre que se cumplan dos requisitos: 1) el derecho e interés colectivo que se invoca como vulnerado debía estar consagrado expresamente, en la época en la que ocurrieron los hechos constitutivos de la vulneración y, 2) la acción popular debía estar prevista en la época en que ocurrieron los hechos como instrumento procesal para la protección de ese interés colectivo que se alega como vulnerado. (…) para el caso de la vulneración del patrimonio público tal rigor fundado en el principio de seguridad jurídica desconocería que, aun en vigencia de la Constitución de 1886 únicamente se amparaban los derechos adquiridos con justo título (artículo 31) y, para la protección del patrimonio público, la vigilancia de la gestión fiscal ya se atribuía a la Contraloría General de la República (artículo 59). Igualmente, el artículo 413 del Código de Procedimiento Civil de 1970, vigente para la época de los hechos, disponía que “Los bienes de las entidades de derecho público no pueden ser

objeto de declaración de pertenencia”, lo que indicaba que, para el legislador de la época, en el caso de bienes de las Sociedades de Economía Mixta, como es el caso de Vecol S.A., el solo paso del tiempo no podía consolidar derechos sobre dichos bienes. También, hay que considerar que, de constatarse la vulneración alegada al patrimonio público, la misma permanecería en el tiempo, lo que sería coherente con la ausencia de término de caducidad de la acción popular. Así, aun sin consagración explícita como derecho o interés colectivo, no puede afirmarse, de manera alguna, que fue únicamente a partir de 1991 que la protección del patrimonio público fue considerada como un interés público. En este orden de ideas, en lo concerniente a la defensa del patrimonio público, si bien los hechos alegados en la demanda ocurrieron con anterioridad a la Constitución de 1991 y a la entrada en vigencia de la Ley 472 de 1998, resulta procedente, en el presente caso, el estudio de la vulneración al derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público. Por el contrario, la moralidad administrativa fue reconocida como derecho e interés colectivo por la Constitución de 1991 y, aunque con anterioridad podía reconocerse implícitamente, entre otras, en normas relativas a la prevalencia del interés general, en realidad no tenía consagración ninguna en el ordenamiento jurídico colombiano AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL PATRIMONIO PÚBLICO / PAGO DEL CRÉDITO - Pagado en su totalidad con cargo a las utilidades recibidas de conformidad con la norma de rango legal que le dio cobertura a

la operación crediticia / PAGO DE INTERESES – Causados antes de la condonación de intereses / CONDONACIÓN DE INTERESES GENERADOS POR CONCEPTO DE LA COMPRA DE ACCIONES A LOS COMITÉS DE GANADERÍAS DEPARTAMENTALES Y COOPERATIVAS DE PRODUCIÓN PECUARIA ACCIONISTAS DE VECOL – No vulnera el derecho al patrimonio público, al tratarse de una medida coherente con la política pública instaurada para el fomento del sector agropecuario / COBRO DE INTERESES – Inexistencia de obligación legal de cobrar intereses por el crédito otorgado para la adquisición de acciones en la Sociedad Empresa Colombiana de Productos Veterinarios S.A. / SOCIEDAD ANÓNIMA DE ECONOMÍA MIXTA – Regida en principio por el derecho privado / CONTRATO DE MUTUO – Permite pactar en contrario el pago de intereses legales comerciales / ANTICRESIS DE ACCIONES - Mecanismo que permite al acreedor cobrarse la deuda con cargo a los dividendos y allí tampoco se exige el cobro de intereses / CESACIÓN DE LA CAUSACIÓN DE INTERESES – Modificación hacía parte de la autonomía negocial En el caso bajo estudio, el accionante asegura que la lesión del derecho o interés colectivo a la debida protección del patrimonio público se materializó, por una parte, en que los accionistas no pagaron las acciones, ni la deuda adquirida con cargo a los recursos públicos y, por otra parte, en que, aunque se habían obligado a cancelar unos intereses por el mutuo, los mismos les habrían sido condonados, en detrimento del patrimonio público. En lo que respecta lo primero, constata la

Sala que la afirmación no es cierta, ya que, en desarrollo de la habilitación legal prevista en el artículo 11 Decreto Ley 615 de 1974, las acciones adquiridas fueron completamente pagadas con cargo a los recursos de los contratos de mutuo suscritos entre las asociaciones gremiales y Vecol S.A. En efecto, en el acto de constitución de Vecol S.A., se dejó constancia expresa de que la totalidad del capital suscrito y autorizado se había pagado; y, específicamente, se dejó constancia de que las acciones tipo b, adquiridas por las asociaciones y los fondos ganaderos, ya habían sido pagadas en su totalidad. Igualmente, contrario a lo sostenido por el accionante, los prestamos otorgados fueron pagados en su totalidad, con cargo a los dividendos resultantes de la gestión de la sociedad, con fundamento en la norma de rango legal que le dio cobertura a la operación. Así, según lo acreditan las certificaciones expedidas por el director financiero de Vecol, se hace constar que, revisados los libros oficiales de contabilidad, a marzo 31 de 2014, no existen en la cuenta contable de “otros deudores” cuentas por cobrar a los accionistas particulares clase B, ni en la cuenta contable AcreedoresDividendos y participación, ni existen cuentas por pagar la Ministerio de Agricultura ni al Fondo de Fomento agropecuario. En idéntico sentido, en informe expedido por el revisor fiscal de la empresa Vecol se certifica que el capital de dicha sociedad fue suscrito y pagado en su totalidad, en el momento de su constitución, en lo que respecta tanto a las acciones de clase A, aquellas que pertenecían al

Estado; como a las de clase B, es decir, las que habían sido compradas por las asociaciones de productores. En el mismo documento se hace constar que no hay registros de cuentas por cobrar ni por pagar a los particulares que son titulares de acciones en esa sociedad. Por otra parte, en lo que respecta a la presunta vulneración del patrimonio público derivada de la supuesta condonación de los intereses, resulta necesario advertir, de manera preliminar, que la afirmación tampoco responde a la verdad. En efecto, evidencia la Sala que los intereses causados hasta el 1 de enero de 1982 fueron cancelados con cargo al reparto de utilidades de la sociedad, mientras que la Resolución 720 de 30 de diciembre de 1981 únicamente dispuso que, en adelante, no se causarían intereses sobre el capital adeudado. Ello significa que los intereses anteriores al 1 de enero de 1982 no fueron condonados y, en lo sucesivo, no se causaron intereses, por lo que, al respecto, tampoco existió jurídicamente una condonación. Es decir que, de existir afectación al patrimonio público, se habría verificado únicamente en la decisión administrativa de que, hacia el futuro, la deuda no causara intereses, asunto que procede a examinarse: En primer lugar, advierte la Sala que no existía obligación legal de cobrar intereses por el préstamo de dinero en cuestión. El artículo 11 del Decreto Ley 615 de 1974 autorizó que el pago de las acciones se realizara por medio de una anticresis constituida sobre las utilidades de la sociedad, pero no exigió que se cobraran intereses. También, al tratarse de una sociedad anónima

de economía mixta, regida, en principio, por el derecho privado, de acuerdo con el artículo 468 del Código de Comercio, el contrato de mutuo celebrado con los entes gremiales se sometía al artículo 1163 de dicho Código, en donde se establece que, salvo pacto expreso en contrario, el mutuario deberá pagar intereses legales comerciales al mutuante por el dinero dado en mutuo. Es decir que la legislación comercial colombiana, al permitir pactar en contra, previó los intereses como un elemento natural del negocio, pero no esencial. Igualmente, el artículo 413 del Código de Comercio prevé la figura de la anticresis de acciones, como un mecanismo que permite al acreedor cobrarse la deuda con cargo a los dividendos; allí tampoco se exige el cobro de intereses. Así, de la combinación de la norma del decreto ley y de las del Código de Comercio, se evidencia que el pacto de intereses, así como su modificación, hacían parte de la autonomía negocial que el artículo 12 del Decreto Ley 615 de 1974 atribuyó al Gerente de Vecol S.A., para realizar la transformación en sociedad anónima. Fue justamente en ejercicio de tal autonomía que la Resolución 720 de 1981, del Ministerio de Agricultura, autorizó expresamente a Vecol S.A. para que, en lo sucesivo, no se causaran intereses y, por lo tanto, los dividendos de la sociedad se destinaran exclusivamente a cubrir el saldo del capital adeudado. En tal sentido, y en virtud del autogobierno corporativo, la asamblea general de accionistas de Vecol decidió que los dividendos se imputarían exclusivamente al pago del capital, lo que consta en el

acta del 29 de marzo de 1982. Igualmente, la asamblea de accionistas, reunida el 31 de marzo de 1986, decidió aprobar los estados financieros de 1985 y se constó que, fruto de la decisión adoptada años atrás, ya se habían cancelado todas las deudas por suscripción de acciones. Así las cosas, Vecol S.A. expidió certificados de pago total de la deuda, gracias al abono de dividendos del ejercicio de 1985. La decisión de cesar hacia el futuro la causación y cobro de intereses es una medida que, a primera vista, podría ser percibida como un detrimento patrimonial, considerando que los intereses de plazo, remuneratorios o por el uso del dinero son los réditos que produce el dinero y que, por lo tanto, dejar de cobrar dichas sumas expone los fondos públicos a la progresiva pérdida de valor adquisitivo, al mismo tiempo que priva al erario de las utilidades o rendimientos que podría producir dicho capital. Sin embargo, para esta Sala la afectación constatada en términos exclusivamente financieros es razonable y proporcionada, ya que, como quedó explicado atrás, la debida protección del patrimonio público no consiste en su intangibilidad en términos absolutos, sino en su adecuada destinación hacia fines de interés general. Así, la medida examinada se enmarca en la política pública de intervención en la economía que, en cumplimiento del mandato constitucional previsto en el artículo 32 de la Constitución Nacional de 1886, vigente en la época, buscaba fomentar el sector agropecuario a fin de lograr el objetivo constitucional de desarrollo integral.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN NACIONAL DE 1886 - ARTÍCULO 31 / CONSTITUCIÓN NACIONAL DE 1886 - ARTÍCULO 32 / CONSTITUCIÓN NACIONAL DE 1886 - ARTÍCULO 59 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 2 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 615 DE 1974 - ARTÍCULO 11 / DECRETO 615 DE 1974 - ARTÍCULO / DECRETO LEY 133 DE 1976ARTÍCULO 64 – NUMERAL 5 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVILARTÍCULO 413 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 413 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 486 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 1163

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00388-01(AP)

Actor: DAGOBERTO QUIROGA COLLAZOS

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO

RURAL Y OTROS

Referencia: Acción popular Temas: ACCIÓN POPULAR – IMPROCEDENCIA PARA CUESTIONAR NORMAS CON RANGO DE LEY – HECHOS OCURRIDOS ANTES DE LA VIGENCIA DE LA LEY 472 DE 1998 – DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO – Préstamos

otorgados por una Sociedad de Economía Mixta a particulares, para adquirir acciones de dicha sociedad y condonación de intereses.

Síntesis del caso: el actor popular solicitó el amparo de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, que consideró trasgredidos porque la compañía Vecol s.a., Sociedad de Economía Mixta, adscrita al Ministerio de Agricultura, otorgó créditos a unas asociaciones de ganaderos y agricultores, para que, con dichos recursos, se adquirieran acciones de dicha sociedad pública. Además, porque, con posterioridad, con base en una resolución del Ministerio de Agricultura, se condonaron los intereses que se habían pactado respecto de dichos créditos.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 12 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que negó el amparo de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. En virtud de lo dispuesto en los artículos 129 y 134 numeral 10 del Código Contencioso Administrativo1, la Sala es competente para proferir esta providencia, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto en contra de una sentencia adoptada por un tribunal administrativo en materia de la acción popular.

Contenido: I. Antecedentes - II. Consideraciones – II. Decisión

I. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2 Posición de la parte

demandada1.3 Sentencia de primera instancia. 1.4 Recurso de apelación y el trámite relevante de segunda instancia. 1.1. Posición de la parte demandante

1. El 5 de julio de 2011 Dagoberto Quiroga Collazos, en ejercicio de la acción popular, prevista en el artículo 88 de la Constitución, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para que se protegieran los derechos e intereses colectivos a la defensa del patrimonio público y a la moralidad administrativa, violados, a su juicio, por las actuaciones de la entidad demandada, al haber otorgado créditos y condonado la deuda, por concepto de capital e intereses, a los particulares que habían adquirido el 20% de las acciones en la Empresa Colombiana de Productos Veterinarios Vecol S.A. La parte actora elevó pretensiones principales y subsidiarias así, (se trascribe): “II. PRETENSIONES 1 Decreto Ley 1 de 1984, norma vigente para la época de presentación de la demanda y que, por lo tanto, rige el presente proceso.

1. Que se protejan los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa.

2. Declarar que el Ministerio de Agricultura no tenía facultades para condonar la deuda que tenían los particulares con el Estado, ni mucho menos intereses ocasionados por préstamos de recursos públicos.

3. Declarar que los particulares que suscribieron la venta de acciones no cumplieron con sus obligaciones pactadas en los pagarés suscritos, porque nunca pagaron al Estado el valor de los intereses pactados, ni tampoco el capital correspondiente.

4. Como consecuencia de lo anterior declarar sin efectos jurídicos el

proceso de suscripción y venta de las acciones de propiedad del estadoVECOL S.A. a los particulares porque no fue pagado su valor y en tal sentido y se restituyen las cosas al estado anterior a la venta.

5. Que se condene al Estado – Ministerio de Agricultura al pago de la compensación de conformidad con el artículo 1005 del código civil

6. Que se condene en costas a la parte demandada. 2.1 PRETENSIONES SUBIDIARIAS Como peticiones subsidiaras a las contenidas en los puntos 1,2, 3 y 4, anteriores solicito respetuosamente al honorable Tribunal:

1. Dejar sin efectos jurídicos por ser nulos de pleno derecho todos los actos y hechos realizados por el Ministerio de Agricultura, tendientes a la condonación de la deuda más los intereses pactados por los particulares por concepto de la suscripción y venta del 20% de las acciones de propiedad de VECOL S.A.

2. Declarar que los particulares que suscribieron la venta de acciones no cumplieron con sus obligaciones pactadas en los pagarés suscritos, porque nunca pagaron al Estado el valor de los intereses pactados, ni tampoco el capital correspondiente.

3. Ordenar al Ministerio de Agricultura adelantar los trámites pertinentes para la liquidación y cobro de las sumas no pagadas correspondientes al valor de las acciones con sus respectivos intereses.

2.2 SEGUNDAS SUBSIDIARIAS

1. Declarar sin efectos jurídicos por ser nulos de pleno derecho todos los actos y hechos tendientes a la suscripción de 20% de las acciones entre Empresa Colombiana de Productos Veterinarios VECOL S.A. y los comités de ganaderos departamentales, agremiaciones ganaderas

del orden nacional o departamental y cooperativas de producción pecuaria de conformidad con los hechos de esta demanda por no haberse cumplido los elementos legales y constitucionales esenciales a la naturaleza de dichos actos y en consecuencia ser contrario al principio de moralidad administrativa que debe regir las actuaciones administrativas en general.

2. Como consecuencia de lo anterior declarar que EL ESTADO es propietario del 100% de las acciones de VECOL S.A. incluyendo toda la infraestructura general, por no existir un título jurídico que justifique la propiedad y particulares sobe el 20% de las acciones por cuanto no ha recibido pago alguno por el valor de la venta junto con sus interés lo cual constituye una violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público.

3. Ordenar a los acreedores de VECOL S.A. restituir a título de dación de pago al EstadoVECOL S.A. los títulos de acciones que suscribieron y sobre las cuales no han cancelado el valor pactado junto con los frutos producidos.

2. En la demanda el actor narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes, como fundamento de sus peticiones: (1) El Presidente de la República, mediante el Decreto Ley 615 de 1974, ordenó la transformación de la Empresa Comercial e Industrial del Estado, denominada “Empresa Colombiana de Productos Veterinarios”, en una sociedad de economía mixta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Agricultura, que se llamaría. “Empresa Colombiana de Productos Veterinarios Vecol s.a. (2) En el mismo Decreto se señaló que el capital de la aludida sociedad sería aportado, hasta en un máximo del 20%, mediante suscripción que hicieran los

comités de ganaderos departamentales, agremiaciones ganaderas del orden nacional o departamental, y cooperativas de producción pecuaria. (3) También se autorizó a Vecol s.a., en ese decreto ley, para dar en préstamo a los comités, cooperativas y agremiaciones ganaderas, hasta el 100% de los aportes iniciales; y a establecer que dicho préstamo se cancelaría, total o parcialmente, con las utilidades que esos comités o esas asociaciones recibieran. (4) En el mismo Decreto Ley 615 de 1974, el Presidente de la República autorizó al Gerente de Vecol s.a. para realizar todos los actos necesarios a fin de llevar a cabo la transformación de la sociedad. (5) En Desarrollo de tal autorización, el gerente de Vecol otorgó créditos a diversos comités y asociaciones de producción agropecuaria, quienes, con base en estos, suscribieron acciones, hasta por el 100% del valor de estas; los créditos se garantizaron con pagarés firmados a 10 años. Se pactaron, además, intereses del 10% anual sobre los saldos2. (6) Posteriormente, mediante el Decreto Ley 133 de 1976, se ordenó crear el Fondo de Fomento Agropecuario, como unidad de financiamiento del Ministerio de Agricultura, para atender el fomento de la producción de materia primas; y se dispuso, en esa misma ley, que el patrimonio de tal fondo estaría compuesto entre otros, por las utilidades que le correspondían a la Nación en la Empresa Vecol S.A., y con las sumas que debían los accionistas particulares a dicha empresa. 2 Copia de uno de dichos pagarés obra en el folio 192 del cuaderno principal.

(7) Los dividendos percibidos por Vecol S.A. se transfirieron al Fondo de Fomento Agropecuario, en los términos previstos en la ley 133 de 1976, con destino a pagar el capital del crédito y sus intereses hasta 1981. Sin embargo, el 30 de diciembre de dicho año, el Ministerio de Agricultura, mediante Resolución 720, dispuso que, como los dividendos acreditados en favor de los accionistas no alcanzaban a cubrir el monto de los intereses debidos por cada uno de ellos, a partir del 1 de enero de 1982, dichas sumas no causarían intereses. Por consiguiente, en adelante, los dividendos liquidados se imputarían completamente al capital. En concepto del accionante, esta decisión produjo la descapitalización del Fondo de Fomento Agropecuario, lo que significaría una afectación del patrimonio público. (8) Los estatutos de la empresa Vecol s.a. se protocolizaron mediante la escritura pública No. 5043 del 9 de julio de 1980, otorgada en la Notaría Novena del Círculo de Bogotá. Se sostiene en la demanda que, en esta escritura se encuentra el acta número 7 de 27 de marzo de 1980, en la que los accionistas particulares, sin estar a paz y salvo, según el actor, participaron con voz y voto en las asambleas de accionistas. Asegura que en dicha asamblea se discutió sobre la decisión de que los dividendos de Vecol S.A. se imputaran completamente al capital adeudado. (9) Se afirmó, en la demanda, que los accionistas de la Sociedad Vecol s.a. firmaron los pagarés con intereses, pero nunca cancelaron el préstamo otorgado

para la compra de las acciones ni los intereses pactados; lo cual, a juicio del actor popular, configura la simulación de un contrato para donarle a los particulares parte de la empresa Vecol. s.a. (10) A propósito de la situación de la empresa, señaló el actor popular que en la página web de esta, se reportan utilidades netas por $9.044 millones de pesos, correspondientes al año 2009. Igualmente, indicó que el patrimonio de la compañía experimentó un crecimiento del 11,27%, como resultado de la capitalización de las utilidades del período anterior y de los resultados del ejercicio. 1.2 Posición de la parte demandada

3. El 8 de agosto de 2011 el Ministerio de Agricultura, al contestar la demanda3 se opuso cada una de las pretensiones. Como fundamentos de su defensa afirmó que la acción popular era improcedente para la obtención de la declaratoria de perjuicios, y para controvertir actos administrativos. Alegó también, la inexistencia de vulneración de la moralidad administrativa, y del nexo causal entre el hecho dañoso, omisión u operación administrativa, endilgados al Ministerio de Agricultura, y el daño. Finalmente, propuso la falta de integración del litisconsorcio 3 Folios 77-87 del C.1. necesario, por lo que solicitó que se vinculara como demandados a veintidós accionistas particulares de la sociedad Vecol s.a.

4. Mediante auto de 31 de octubre de 2011, el Tribunal ordenó la vinculación como demandadas de las siguientes compañías.

1. La Empresa Colombiana de Productos Veterinarios.

2. La Federación Colombiana de Ganaderos.

3. La federación de Ganaderos de Córdoba.

4. La Asociación Colombiana de Holstein Friesian.

5. La Asociación Nacional de Productores Lácteos, ANALAC.

6. La Central de Cooperativas de la Reforma Agraria.

7. La Unión Nacional de Asociaciones Ganaderas.

8. La Asociación Nacional de criadores de Caballos de Paso.

9. La Federación Antioqueña de Ganaderos. 10.El comité de Ganaderos de Bolívar. 11.El comité de Ganaderos de Meta. 12.El comité de Ganaderos de Tolima. 13.La Sociedad de agricultores y Ganaderos de Valle del Cauca. 14.El comité de Ganaderos de Huila. 15.La Asociación Colombiana de IncubadoresFenavi-. 16.El