CE-25000-23-24-000-2011-00425-02(AP)A-2018

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN ACCIÓN POPULAR - Modifica

sanción / CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS OBJETIVO Y SUBJETIVO

DEL DESACATO / CUMPLIMIENTO PARCIAL DE ORDEN TENDIENTE A

GARANTIZAR EL SUMINISTRO DE AGUA CONTINUA EFICIENTE Y OPORTUNA EN CONDICIONES DE POTABILIDAD A LOS HABITANTES DE LAS VEREDAS LA CEIBA LA HORQUETA DEL MUNICIPIO DE APULO Y SAN

CARLOS DEL MUNICIPIO DE TOCAIMA

[L]a Sala considera que el Tribunal dio cumplimiento a las reglas procedentes para el trámite incidental que culminó con la imposición de la sanción por incumplimiento de las providencias proferidas el 6 de junio de 2013 y 5 de marzo de 2015 y, brindó las garantías mínimas a los sancionados para ejercer su derecho de defensa y contradicción, lo que conlleva a inferir que se respetó el debido proceso (…) Respecto del elemento objetivo (…) Se encuentra (…) que los alcaldes de Apulo: doctor [G.G.B.]; Tocaima: doctor [W.A.M.B.] y Viotá: doctor [H.J.C.A.] son los funcionarios a los que les corresponde desplegar las actividades tendientes al cumplimiento de [la] orden. Asimismo, se encuentra que, para la ejecución de las obras de infraestructura e implementación que se requieran para el suministro de agua potable, en este caso, la construcción del sistema de acueducto, se requiere del acompañamiento y colaboración de la Gobernación de Cundinamarca y Empresas Públicas de Cundinamarca (…) la Sala observa que

(…) se acredita el elemento objetivo para la imposición de la sanción, teniendo en cuenta que no se demostró el cumplimiento de la orden de la sentencia proferida el 5 de marzo de 2015, relacionada con: i) la adopción de medidas necesarias tendientes a garantizar el suministro de agua continuo, eficiente y oportuno, en condiciones de potabilidad a los habitantes de las veredas La Ceiba, La Horqueta y San Carlos; ii) la celebración del convenio interadministrativo suscrito entre los municipios de Apulo, Tocaima y Viotá, en el cual los municipios de Apulo y Tocaima comprometan rubros presupuestales de emergencia para que el municipio de Viotá pueda adecuar el sistema de acueducto; iii) la continua prestación de agua potable de forma continua en las veredas mencionadas, mientras se ejecutara e implementaran las obras de infraestructura; y, iv) las campañas de educación sanitara que instruya a los habitantes de las veredas citadas sobre las precauciones que deben observar al consumir el agua suministrada (…) En lo que respecta al elemento subjetivo del desacato (…) la Sala establece que en la providencia supra se otorgó a los municipios de Viotá, Apulo y Tocaima el término de un año para adoptar las medidas necesarias tendientes a garantizar el suministro de agua, por lo que una vez vencido el término concedido, ha trascurrido dos años y siete meses sin que la orden haya sido cumplida en su totalidad, lo cual demuestra, en efecto, un actuar negligente por parte de las autoridades administrativas, especialmente de los alcaldes de Tocaima: doctor [W.A.M.B.] y, Apulo doctor: [G.G.B.]; pues no ha suministrado

agua potable de manera continua, eficiente y oportuna (…) Teniendo en cuenta que la sanción impuesta a los alcaldes de Viotá, Tocaima y Apulo, por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca respetó las formas propias del trámite sancionatorio, en el marco del incidente de desacato, y que, asimismo, se demostró el cumplimiento parcial de las órdenes, la Sala disminuirá el monto de las sanciones.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 41

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia exhorta a los alcaldes de los municipios de Viotá, Tocaima y Apulo, de Cundinamarca a dar cumplimiento en su totalidad de manera inmediata a la sentencia proferida el 5 de marzo de 2015, por esta

Sección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00425-02(AP)A Actor: REPRESENTANTES DE LA JUNTA DE ACCIÓN COMUNAL DE LAS VEREDAS LA CEIBA, LA HORQUETA Y HABITANTES DE LA VEREDA DE

SAN CARLOS DE LOS MUNICIPIOS DE APULO Y TOCAIMA,

CUNDINAMARCA

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE,

GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA Y OTROS

Medio de Control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Asunto: Incidente de desacato – Grado Jurisdiccional de Consulta La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 10 de mayo de 20181, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se sancionó con multa a los señores Héctor Jorge Cante Acosta, Wilmar Alexander Martínez Bareño y Gustavo García Bernal, en calidad de alcaldes municipales de Viotá, Tocaima y Apulo, a cada uno, por la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por haber incumplido las órdenes impartidas en providencias proferida el 6 de junio de 2013 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y 5 de marzo de 2015 por la Sección Primera del Consejo de Estado. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) la providencia consultada; iii) consideraciones y iv) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1 Cfr. Folios 1787 a 1800

I. ANTECEDENTES

1. Los actores promovieron demanda en ejercicio de la acción popular ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, por cuanto los

habitantes de las veredas La Ceiba, La Horqueta y San Carlos, las dos primeras pertenecientes al Municipio de Apulo y la tercera al Municipio de Tocaima, son usuarios del acueducto veredal que pertenece a la Empresa de Servicios Públicos de Viotá y no cuentan con una eficiente prestación del servicio de agua potable.

2. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 6 de junio de 2013, mediante la cual decidió2: “[…] PRIMERO.- DECLÁRANSE NO PROBADAS las excepciones de Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva y Carencia de Objeto

(sic), propuestas por el Departamento de Cundinamarca, así como las de inexistencia de la causal invocada como violación de los derechos colectivos e improcedencia de la Acción, propuestas por el Municipio de Viotá. SEGUNDA.- DECLÁRANSE PROBADAS las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva (sic) propuestas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en relación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; y por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. TERCERA.- AMPÁRANSE los derechos colectivos a la salubridad pública, vulnerado por el Municipio de Viotá; al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, vulnerado por todos los entes demandados, y a los derechos de los consumidores y usuarios, vulnerados por los municipios accionados. CUARTO.- En consecuencia, ORDÉNASE a los Municipios de Viotá,

Tocaima y Apulo, al Departamento de Cundinamarca y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que dentro del término un (1) año 2 Cfr. Folios 1150 a 1202 C.3 adopten todas las medidas necesarias tendientes a garantizar un suministro de agua continuo, eficiente y oportuno, en condiciones de potabilidad, a los habitantes de las veredas La Ceiba, La Horqueta del Municipio de Apulo y San Carlos del Municipio de Tocaima. […]”.

3. La parte actora apeló la decisión anterior, y la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante providencia de 5 de marzo de 2015, resolvió lo siguiente3: “[…] PRIMERO. MODIFÍCASE el numeral cuarto de la sentencia apelada, el cual quedará así: CUARTO. En consecuencia, ORDÉNASE a los Municipios de Viotá, Tocaima y Apulo y, al Departamento de Cundinamarca que dentro del término de un (1) año adopten todas las medidas necesarias tendientes a garantizar un suministro de agua continuo, eficiente y oportuno, en condiciones de potabilidad, a los habitantes de las veredas La Ceiba, La Horqueta del Municipio de Apulo y San Carlos del Municipio de

Tocaima. SEGUNDO. ADICIÓNASE la sentencia apelada, con los siguientes numerales: 4.1) ORDÉNASE a los municipios de Apulo, Tocaima y Viotá celebrar convenio interadministrativo con el fin de que, los Municipios de Apulo y Tocaima comprometan rubros presupuestales de emergencia, para que el municipio de Viotá

pueda adecuar el sistema de acueducto ya implementado y continúe con la prestación eficiente y oportuna del suministro de agua potable. 4.2) ORDÉNASE al municipio de Viotá, que de manera obligatoria, mientras se ejecutan e implementan las obras de infraestructura e implementación, continúe con la prestación del servicio de acueducto mediante el abastecimiento continuo de agua potable en condiciones que supongan un nivel de riesgo bajo para la población de las veredas La Ceiba, La Horqueta y San Carlos, como solución provisional al suministro de agua de las veredas; y efectúe inmediatamente, junto con las Alcaldías 3 Cfr. Folios 1309 a 1354 C.3 de Apulo y Tocaima, campañas de educación sanitaria que instruya a los habitantes de las veredas, sobre las precauciones que se deben observar al momento de consumir el agua suministrada. 4.3) INSTASE al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, preste apoyo de tipo técnico y administrativo a los municipios de Apulo, Tocaima y Viotá, en la implementación de un sistema de acueducto adecuado para la prestación del servicio en las veredas La Ceiba, La Horqueta y San Carlos. TERCERO. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada. […]”:

4. La parte actora promovió incidente de desacato por el incumplimiento de las providencias supra4, pero la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 19 de agosto de 2015, se

abstuvo de resolver la petición al no haber vencido el término fijado en la providencia proferida por el Consejo de Estado para el cumplimiento de la orden.

5. Posteriormente, el actor presentó un nuevo incidente de desacato5 y, en esta oportunidad, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 24 de octubre de 2016, requirió a los alcaldes de los municipios de Viotá, Tocaima y Apulo, y al Gobernador del Departamento de Cundinamarca para que rindieran informe sobre el cumplimiento de las sentencias6.

6. Mediante providencia proferida el 23 de febrero de 2018, el Tribunal abrió incidente de desacato contra los alcaldes de Viotá: doctor Héctor Jorge Cante Acosta; Tocaima: doctor Wilmar Alexander Martínez Bareño; Apulo: doctor Gustavo García Bernal; el Gobernador de Cundinamarca: doctor Jorge Emilio Rey Ángel; y el Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio: doctor Jaime Pumarejo Heins 4 Cfr. Folios 1387 a 1389 - 1369 a 1371 – 1385 a 1386. 5 Cfr. Folios 1387 a 1389 6 Cfr. Folios 1399 a 1400 C.3 por incumplimiento de las sentencias proferidas el 6 de junio de 2013 y 5 de marzo de 20157.

II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA

7. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el incidente de desacato, mediante providencia de 10 de

mayo de 2018, en los siguientes términos8: “[…] PRIMERO: DECLARAR EN DESACATO a los alcaldes de los municipios de Viotá, Héctor Jorge Cante Acosta; Tocaima, Wilmar Alexander Martínez Bareño; y Apulo, Gustavo García Bernal; debido al incumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de 6 de junio de 2013, confirmada en apelación por parte del Consejo de Estado el 5 de marzo de 2015.

SEGUNDO: SANCIONAR a los señores HÉCTOR JORGE CANTE ACOSTA, WILMAR ALEXANDER MARTÍNEZ BAREÑO y GUSTAVO GARCÍA BERNAL, con multa de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes, a cada uno, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, como consecuencia del incumplimiento del fallo de primera instancia del 6 de junio de 2013 y de segunda instancia de 5 de marzo de 2015, los cuales deberán ser pagados dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. En caso de incumplimiento será conmutado en arresto de 10 días, sin perjuicio de las sanciones penales que hubiere lugar en los términos del artículo 41 de la Ley 472 de 1998.

TERCERO: En consecuencia, ORDÉNASE a los alcaldes de los

municipios de Viotá, Héctor Jorge Cante Acosta; Tocaima, Wilmar Alexander Martínez Bareño; y Apulo, Gustavo García Bernal; el

cumplimiento de la sentencia de acción popular proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, del 6 de junio de 2013, resuelta en apelación por parte del Consejo de Estado el 5 de marzo de 2015. 7 Cfr. Folios 1445 a 1448 C.4 8 Cfr. Folios 1787 a 1800 C.6 […]”.

8. El a quo adoptó la decisión, luego de realizar un recuento de cada uno de los informes presentados por los incidentados, en los cuales informaban cada una de las actuaciones realizadas tendientes al cumplimiento de las órdenes dictadas en providencias supra. Para el efecto señaló que: 8.1. El Municipio de Apulo manifestó que ha garantizado el suministro de agua potable a los habitantes de las veredas La Ceiba y La Horqueta, mediante el uso de carro-tanque. Afirmó que junto con los demás municipios se han diseñado estrategias, en virtud del Plan Departamental de Aguas, en el cual el ente territorial pignoró el 65% de sus recursos del Sistema General de Participaciones para el saneamiento básico y agua potable para financiar el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado y Acueductos regionales o veredales.

Asimismo, informó que para lograr la construcción del Sistema de Acueducto Regional Fase I de las veredas San Carlos, El Piñal, La Ceiba, La Horqueta, El Espino, El Bejucal y Quitasol, se adelantó la gestión predial y la constitución de servidumbres, pero que por solicitud de Empresas Públicas de Cundinamarca se

suspendieron los trámites, puesto que esta entidad celebró un contrato de consultoría con Avales Ingeniería S.A.S. para adelantar la adquisición de los predios. Ahora, indicó que para el aval del proyecto mencionado se requería de la autorización de dicha entidad. 8.2. La Gobernación de Cundinamarca informó que, de acuerdo a la Audiencia de Verificación de Cumplimiento celebrada el 3 de mayo de 2017, asumió los compromisos de: i) pagar la diferencia que resultara del costo del proyecto de la construcción del acueducto, entre la fecha de planeación y la de ejecución, pero que a la fecha no era posible determinarla, por cuanto no se contaba con el diseño definitivo; y, ii) apoyar jurídicamente al Alcalde de Viotá para determinar si era más adecuado modificar los estudios del proyecto o iniciar un proceso de expropiación, y afirmó que ha hecho un asesoramiento técnico y jurídico a los municipios. 8.3. El Alcalde del Municipio de Tocaima afirmó que ha realizado el abastecimiento de agua mediante carro tanque que transporta el agua desde la planta de tratamiento de agua potable del casco urbano al Municipio de Tocaima como media provisional. 8.3.1. Asimismo, manifestó que suscribió con la Alcaldía de Apulo un convenio con el objeto de adecuar la red de tubería en PVC de 1 ½ pulgadas, en una longitud aproximada de 750 metros, desde el acueducto del centro del poblado de El Piñal al Municipio de Viotá hasta el caserío La Horqueta. 8.3.2. Finalmente afirmó que el ente territorial está a la espera de la respuesta del

Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca - ICCU que autorice el inicio de la ejecución de la primera fase de la construcción del acueducto regional. 8.4. El Municipio de Viotá informó que junto con los municipios de Apulo y Tocaima están a la espera de la apropiación de los recursos de emergencia para adelantar la suscripción del convenio que permita a Empresas Públicas de Cundinamarca desarrollar el proyecto para la prestación eficiente del suministro de agua en el horario de 6:00 am a 6:00 am del día siguiente9, los días miércoles y sábado. Indicó que por deficiencias de baja presión no podía prestarse el servicio de manera continua, razón por la cual la empresa prestadora del servicio sectorizó el servicio de acueducto y que han adelantado las gestiones pertinentes para la adquisición de predios.

9. El Tribunal consideró que a la fecha las veredas La Ceiba, La Horqueta del Municipio de Apulo y San Carlos del Municipio de Tocaima aún no cuentan con el servicio continuo de agua en condiciones de potabilidad, a pesar de haber trascurrido más de tres años de ejecutoria de la sentencia. Además, indicó dicha Corporación que se encuentran pendientes actividades para cumplir los compromisos necesarios para la construcción del sistema de acueducto regional; asimismo, indicó que, a la fecha, no se cuenta con la totalidad de la adquisición de predios y constitución de servidumbres necesarias para la viabilización del proyecto y que no se cuenta con el permiso de intervención vial al centro poblado 9 Cfr. Folio 1794 anverso de El Piñal ni la actualización de la concesión de aguas de las fuentes de los ríos

Lindo y Ruicito.

10. El Tribunal concluyó que, a pesar de las medidas y esfuerzos de los demandados, las mismas no han sido suficientes para garantizar el cumplimiento de las sentencias objeto del incidente de desacato.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

11. Para efectos de resolver el grado jurisdiccional de consulta de la sanción impuesta a los señores Héctor Jorge Cante Acosta, Wilmar Alexander Martínez Bareño y Gustavo García Bernal, la Sala se pronunciará sobre: i) la competencia para conocer de la consulta de la sanción por desacato; ii) la regulación del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares; y iii) el análisis probatorio y del caso concreto.

Competencia

12. Visto el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199810, sobre el desacato en las acciones populares y el grado jurisdiccional de consulta, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta a los señores Héctor Jorge Cante Acosta, Wilmar Alexander Martínez Bareño y Gustavo García Bernal mediante providencia proferida el 10 de mayo de 2018 por la Subsección A de la Sección Primera del

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Problema jurídico 10 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”

13. La Sala, para efectos de determinar si se confirma o revoca la sanción consistente en multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a

cada uno de los señores Héctor Jorge Cante Acosta, Wilmar Alexander Martínez Bareño y Gustavo García Bernal, que impuso la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia proferida el 10 de mayo de 2018, procederá a resolver el siguiente problema jurídico: determinar si la sanción respetó las formas que rigen la sanción por desacato en el trámite del incidente de desacato; esto es, si garantizó el debido proceso y los derechos de contradicción y de defensa de las personas sancionadas.

14. En caso de verificar que la sanción que impuso el Tribunal respetó el debido proceso de las personas sancionadas, la Sala deberá determinar: i) si se encuentran configurados los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio; y ii) si la dosimetría de la sanción se ajustó al principio de proporcionalidad en este caso concreto.

La regulación del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares

15. Visto el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, “[…] La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”.

16. La misma norma en su inciso segundo establece que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y será consultada al superior jerárquico.

17. De lo anterior, se desprende que el desacato se concibe como el ejercicio del poder disciplinario frente al incumplimiento de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, hoy medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, cuya consecuencia es la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable ante el juez superior.

18. En esa misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el desacato “[…] busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios por cuya culpa se ha omitido el cumplimiento de la sentencia.

Ahí sí juegan papel importante todos los elementos propios de un régimen sancionatorio, verbi gratia, los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etc […]”11.

19. En tal sentido, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo que cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración el elemento subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar el grado de tal responsabilidad -a título de culpa o dolode la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia; además de demostrar la inobservancia de la orden.

20. No es suficiente para sancionar, entonces, que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida (elemento objetivo de la

responsabilidad), sino que debe probarse la renuencia, negligencia o desidia en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento (elemento subjetivo).

21. Una vez impuesta la sanción, esta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcionada y adecuada pues, se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de cumplir, así sea de manera tardía, la orden del juez constitucional. 11 Consejo de Estado, Auto de 23 de abril del 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia, Radicación: 25000 23 15 000 2008 01087.

22. Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado12 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

23. Es por ello que la Sala es del criterio de que al juez de la consulta le compete, únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato estuvo bien o mal impuesta, para lo cual debe determinar si hubo o no incumplimiento y si el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial.

24. Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, asociados a los grados y las

modalidades de la culpa o de la negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta y, por supuesto, el derecho de defensa y contradicción.

25. La Sección Primera del Consejo de Estado, respecto de la responsabilidad subjetiva en sede de desacato, ha señalado lo siguiente: “[…] De la lectura del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la Sala encuentra que el incidente de desacato en acciones populares tiene doble finalidad: I) conminatoria respecto de quien tiene la posibilidad de cumplir una orden judicial; y II) sancionatoria respecto de quien haya incumplido una orden judicial.

De lo anterior se desprende que pueden existir dos clases de sujetos pasivos dentro del trámite de un incidente de desacato: • El que desatienda una orden proferida por autoridad competente, y tenga dentro de su competencia la posibilidad de dar cumplimiento; respecto de esta persona el juez tiene los dos (2) poderes: I) el conminatorio que busca que en el trámite del incidente de desacato, 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 15 de junio de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 25000-23-24-000-2011-00573-02(AP) entre el traslado de apertura del incidente y hasta antes de la decisión que ponga fin a este, de cumplimiento a la orden judicial que busca la protección de derechos colectivos, finalidad del incidente de desacato; y II) el sancionatorio que tiene como finalidad la imposición de multa,

conmutable en arresto, respecto de la persona que incumpla la orden judicial proferida en el trámite de una acción popular y desatienda la finalidad del incidente. • La persona a quien, en razón a su cargo, le fue impartida orden por el juez de acción popular y no dio cumplimiento a esta mientras ostentaba el cargo que lo habilitaba a garantizar los derechos colectivos amenazados; respecto de esta persona el juez del incidente de desacato tendrá únicamente el poder sancionatorio. Al respecto debe señalarse que al vincularse al incidente de desacato deberá garantizársele el debido proceso, esto es, el derecho de audiencia y defensa para evaluar su conducta. Así pues, objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el incumplimiento de una orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento”13.

26. De la anterior cita jurisprudencial, la Sala resalta que la sanción por desacato a orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio y, en consecuencia, el trámite debe garantizar al incidentado sus derechos de contradicción y de defensa.

27. Para tal efecto, la Sala advierte que el trámite de desacato, en el marco de las

acciones populares, debe cumplir, como mínimo, con las reglas que se exponen a continuación: i) El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 8 de octubre de 2015, Radicación 68001 23 31 000 2001 00572 01, C.P. Guillermo Vargas Ayala. ii) El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular. Esta providencia debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa. Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida. Asimismo, la providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona dé cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. iii) La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. iv) En caso que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles. Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un

plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares. v) Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo; es decir, que el incumplimiento objetivo es atribuible a la persona, en virtud de un vínculo de causalidad -culpa o dolo-, propios del régimen sancionatorio. En todo caso, la sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa el monto de la misma. Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. vi) La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. vii) En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente en consulta al superior. viii) Y, el trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma.

28. La Sala considera que en el sub lite, se cumplió el procedimiento que se debe adelantar en el trámite incidental, teniendo en cuenta que una vez la parte actora presentó el incidente, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante autos proferidos el 24 de octubre14 y 12 d