CE-25000-23-24-000-2011-00443-01(ACU)-2011

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Rechazo de la demanda / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente respecto a decisiones judiciales. Reiteración de jurisprudencia Por ende, a partir de la pretensión de la demanda, advierte la Sala que la presente acción de cumplimiento es impróspera, puesto que se quiere utilizar para intervenir en las actuaciones de una autoridad con funciones jurisdiccionales, situación frente a la cual existe una firme línea jurisprudencial en el Consejo de Estado, que de tiempo atrás viene pregonando la improsperidad de la acción de cumplimiento para aplicar una norma legal o acto administrativo dentro de un proceso judicial. Así, de aceptarse el uso de la acción de cumplimiento para la intervención del juez constitucional en otros procesos judiciales, implicaría subvertir el ordenamiento jurídico que, en materia de competencias, ha sido diseñado sobre la base de la separación de funciones y de jurisdicciones, lo que generaría el desconocimiento de los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica y autonomía judicial… Por ende, en aplicación de los principios de eficiencia, eficacia, celeridad y economía procesal, carece por completo de sentido que en acciones como esta, donde se busca hacer cumplir disposiciones jurídicas dentro de un proceso adelantado por una autoridad con funciones jurisdiccionales, se repare en si el accionante cumplió o no el requisito de la renuencia previsto en los artículos 8° y 10° de la Ley 393 de 1997, cuando de antemano se sabe de su improsperidad; lo mejor, tanto desde la perspectiva de la administración de justicia como desde el punto de vista de sus

usuarios, es que cuando esta situación se presente, el rechazo proceda in limine por la mencionada razón.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la improcedencia para debatir decisiones jurisdiccionales, Consejo de Estado, sentencias: 1. ACU-627 del 4 de marzo de 1999 Sección Primera; 2. ACU-546 del 21 de enero de 1999 Sección Segunda; 3.

ACU-1019 del 19 de noviembre de 1999 Sección Segunda, 4. ACU-1588 del 10 de agosto de 2000 Sección Primera, y 5. Sentencia del 11 de marzo de 2004. Expediente 08001233100020032445-01 (ACU).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE

1997

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente (E): MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00443-01(ACU)

Actor: JAIRO ANTONIO VARGAS RODRIGUEZ Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Y OTROS Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto dictado el 3 de agosto de 2011, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, por el cual rechazó de plano la demanda.

ANTECEDENTES Con escrito radicado el 24 de junio de 2011, el señor Jairo Antonio Vargas

Rodríguez, en nombre propio, interpuso acción de cumplimiento contra la Superintendencia de Sociedades, el agente liquidador y el interventor de las empresas ADMICAR Ltda. y SINTRA Ltda., porque no han dado cumplimiento al Decreto 4334 de 17 de noviembre de 20081 y, por ende, no han resuelto el “recurso de reposición y en subsidio apelación” que presentó en contra de la Decisión No. 01 de 2009 con la cual el interventor “…no aceptó todo el valor de [su] reclamación…” (fl. 2) dentro del trámite de intervención que ordenó la Superintendencia de las empresas ADMICAR Ltda. y SINTRA Ltda. En la demanda el accionante solicitó: “PRIMERO: Que se cumpla lo establecido en el Decreto 4334 de Revisar el Recurso de Reposición y en Subsidio de apelación SEGUNDO: Como consecuencia de la revisión del Recurso de Reposición y apelación (…) se me reconozca el pago del capital aportado por un valor de $230.000.000” (fl. 4). De la acción conoció el Juzgado 40 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Cuarta, quien por auto de 28 de junio de 2011 (fls. 105-106), admitió la demanda y ordenó su notificación a la parte accionada. 1 “Por el cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008”. Con auto de 28 de julio de 2011 (fls. 301-302), el Juzgado declaró la nulidad de todo lo actuado puesto que la competencia para conocer de la acción dirigida

contra la Superintendencia de Sociedades, radica en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El proceso correspondió por reparto a la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la que por auto de 3 de agosto de 2011 (fls. 306-314), rechazó de plano la acción de cumplimiento por dos razones: la primera, porque a partir de los documentos que aportó el actor con la demanda determinó que si bien solicitó en tres oportunidades a la parte demandada que resolviera los recursos de reposición y apelación que interpuso contra la Decisión No. 001 de 24 de marzo de 2009, no acreditó el requisito de procedibilidad, puesto que en ninguno de esos escritos “…solicitó de manera clara y expresa el cumplimiento de una disposición normativa…” (fl. 313). Y, la segunda, porque “… los particulares aquí demandados no cumplen funciones públicas.” (fl. 313). Inconforme con la anterior decisión, el actor presentó escrito en el que dijo interponer “…recurso de reposición y en subsidio apelación” (fls. 316-319), con fundamento en que “[l]a renuencia de los demandados está claramente comprobada de acuerdo con el silencio administrativo al no contestar el Recurso de Reposición y en subsidio de Apelación que se presentó…” (fl. 317); además, porque se incoaron peticiones para obtener respuesta de la Administración. De otro lado, indicó que en su caso existe un perjuicio irremediable, porque puede perder DOSCIENTOS TREINTA MILLONES DE PESOS (230’000.000), si no se revisa su crédito adecuadamente al resolver el recurso de “reposición y en

subsidio de apelación” contra la Decisión No. 001 de 2009; por ende, estaría exento de constituir la renuencia de las autoridades demandadas, como requisito de procedibilidad de la acción. Por auto de 18 de agosto de 2011 (fls. 363-365), la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechazó por improcedente el recurso de reposición, pero concedió el recurso de apelación en aplicación del artículo 181 del C.C.A. CONSIDERACIONES Esta Sección tiene competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto contra el auto dictado 3 de agosto de 2011 por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque así lo determina el artículo 129 del C.C.A. (Mod. Dto. 597/88 Art. 2 y Ley 446/98 Art. 37), y puesto que según el artículo 57 de la Ley 1395 del 12 de julio de 2010, que adicionó el numeral 14 al artículo 132 del C.C.A., los Tribunales Administrativos conocen en primera instancia de las acciones de cumplimiento interpuestas contra entidades públicas del ámbito nacional; además, porque mediante Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011, la Sala Plena del Consejo de Estado dispuso que sea la Sección Quinta quien asuma exclusivamente el conocimiento de la segunda instancia en este tipo de acciones. A partir de los antecedentes reseñados, la Sala entrará a determinar si, tal como lo decidió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, la acción de cumplimiento debe rechazarse de plano porque el actor no

acreditó la renuencia de las autoridades demandadas, requisito de procedibilidad de la acción; además, porque la ejerció contra particulares que “…no cumplen funciones públicas.”. O, si como lo indicó el accionante en la impugnación, sí acreditó el requisito de procedibilidad, probado con el silencio de la administración en tramitar su “recurso de reposición y en subsidio apelación” contra la Decisión No. 01 de 2009, proferida por el agente interventor de las empresas ADMICAR Ltda. y SINTRA Ltda., y además por las peticiones que ha hecho a la Superintendencia en las que solicita la resolución de los recursos contra esa Decisión. O, como argumento de soporte, que en el presente caso se puede prescindir del requisito de procedibilidad porque al actor se le está causando un perjuicio irremediable. Pretende el actor con la presente acción que se ordene a la Superintendencia de Sociedades, al interventor y al liquidador de las empresas ADMICAR Ltda. y SINTRA Ltda., que “…cumpla[n] lo establecido en EL Decreto 4334 de Revisar el Recurso de Reposición y en Subsidio de apelación” que formuló contra la Decisión No. 001 de 2009 dictada por el interventor. Con la intención de contextualizar la pretensión del actor, la Sala procede a relacionar los hechos que dan origen a la presente acción de cumplimiento y que cuentan con soporte probatorio dentro del expediente: En aplicación del Decreto 4334 de 17 de noviembre de 20082, la Superintendencia de Sociedades, con auto de 22 de diciembre de 2008, ordenó la intervención

mediante toma de posesión de las sociedades ADMICAR Ltda. y SINTRA Ltda. Durante el trámite de intervención, el 6 de enero de 2009, el actor presentó reclamación de un crédito a su favor por un monto de DOSCIENTOS TREINTA MILLONES DE PESOS (230’000.000). El interventor de las empresas “no aceptó todo el valor de [su] reclamación” con Decisión No. 01 de 24 de marzo de 2009. Contra la anterior decisión, el actor interpuso “recurso de reposición y en subsidio apelación” el 30 de marzo de 2009, que fue resuelto por el interventor con Decisión No. 02 de 1° de junio de 2009, donde incluyó al accionante de manera que se aprobó a su favor el pago de VEINTE MILLONES SETECIENTOS SESENTA MIL SEISCIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS (20’760.667), lo anterior “…puesto que se encontraron egresos para el señor Vargas por valor de 209239333 (sic)” (fl. 233). La Decisión No. 02 de 2009 fue aprobada por la Superintendencia de Sociedades con auto de 17 de julio de 2009. 2 “Por el cual se expide un procedimiento de intervención en desarrollo del Decreto 4333 del 17 de noviembre de 2008”. Con este último Decreto, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Social por la perturbación y amenaza grave e inminente del orden económico y social, como consecuencia de la proliferación de distintas modalidades de captación o recaudo masivo de dineros del público no

autorizados. El interventor presentó la rendición de cuentas con la cual se puso fin al proceso de intervención, aprobada por la Superintendencia de Sociedades con auto de 10 de junio de 2010, providencia en la que también decretó la apertura del proceso de liquidación judicial. Ahora, de conformidad con el artículo 3° del Decreto 4334 de 2008, las decisiones que tome la Superintendencia de Sociedades en cumplimiento de sus facultades de intervención Estatal3, para la toma de posesión de aquellas operaciones o negocios de personas naturales o jurídicas dedicadas a la captación o recaudos no autorizados, son de naturaleza jurisdiccional4. Por ende, a partir de la pretensión de la demanda, advierte la Sala que la presente acción de cumplimiento es impróspera, puesto que se quiere utilizar para intervenir en las actuaciones de una autoridad con funciones jurisdiccionales, situación frente a la cual existe una firme línea jurisprudencial en el Consejo de Estado, que de tiempo atrás viene pregonando la improsperidad de la acción de cumplimiento para aplicar una norma legal o acto administrativo dentro de un proceso judicial: “La acción de cumplimiento es un instrumento procesal de orden constitucional que busca la efectividad y realización del principal postulado del Estado de Derecho: el carácter imperativo y la vinculación cierta de la norma jurídica, por lo que no fue diseñada como un mecanismo de control de legalidad de todas las actuaciones de las autoridades públicas y algunas de los particulares. De hecho, si se acepta la competencia del juez constitucional que conoce de una acción de cumplimiento para evaluar si dentro de un proceso judicial se debe aplicar o no determinada norma legal o un acto administrativo, esto

implica una intromisión en la actividad judicial y, eventualmente, en el caso de que se haya adoptado una decisión judicial sobre el asunto, 3 El artículo 1° del mismo Decreto declara la intervención del Estado así: “INTERVENCIÓN ESTATAL. Declarar la intervención del Gobierno Nacional, por conducto de la Superintendencia de Sociedades, de oficio o a solicitud de la Superintendencia Financiera, en los negocios, operaciones y patrimonio de las personas naturales o jurídicas que desarrollan o participan en la actividad financiera sin la debida autorización estatal, conforme a la ley, para lo cual se le otorgan a dicha Superintendencia amplias facultades para ordenar la toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de dichas personas, con el objeto de restablecer y preservar el interés público amenazado”. 4 “NATURALEZA. El presente procedimiento de intervención administrativa se sujetará exclusivamente a las reglas especiales que establece el presente decreto y, en lo no previsto, el Código Contencioso Administrativo. Las decisiones de toma de posesión para devolver que se adopten en desarrollo del procedimiento de intervención tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes, en única instancia, con carácter jurisdiccional.” conduce a que, ni más ni menos, se acepte el control de legalidad de esas decisiones judiciales en manos del juez de la acción de cumplimiento. Ello muestra un evidente contrasentido, pues la propia Constitución consagró el principio de separación de jurisdicciones como garantía de seguridad jurídica y de acceso efectivo a la administración de justicia (artículos 228 y 234 a 248 de la Constitución), de tal manera

que la acción de cumplimiento no se instituyó como mecanismo último de control de legalidad de las decisiones judiciales. En consecuencia, la acción de cumplimiento no procede para disponer la aplicación de normas legales o administrativos en los procesos judiciales ni para evaluar la validez de las decisiones judiciales. Conforme a lo anterior, resulta evidente que el juez de cumplimiento no tiene competencia para determinar si el Juez 12 Civil del Circuito de Barranquilla debe aplicar el artículo 42 de la Ley 542 de 1999, pues, además, dicho funcionario judicial ya se pronunció en sentido negativo mediante auto del 11 de junio de 2002, en cuanto no accedió a la solicitud de terminación del proceso presentada por la parte ejecutada, al punto de que ello implicaría el control de legalidad de esa providencia judicial frente a la cual es posible ejercer dicho control mediante los recursos establecidos en el respectivo código de procedimiento. Aparece claro, entonces, que la acción de cumplimiento no fue consagrada como un procedimiento alternativo para evaluar el cumplimiento de la ley por parte de los jueces ni para suplir los recursos ordinarios diseñados por el legislador para discutir la validez de las providencias judiciales. De hecho, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 es diáfano en señalar que la acción de cumplimiento es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial o cuando el afectado disponga de otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de las normas con fuerza material de ley. Entonces, la acción de cumplimiento no resulta procedente para suplir los recursos consagrados en el ordenamiento jurídico para discutir la validez de una

decisión judicial. Incluso, contra la providencia que no accedió a la solicitud de terminación del proceso presentada por los señores Colina Llanos y Bausa Tejeda, se interpuso el recurso de reposición, el cual fue resuelto el 15 de agosto de 2002 por el Juzgado 12 Civil del Circuito de Barranquilla, quien decidió no reponer el auto impugnado. Y, a pesar de que se alude a que también se presentó el recurso de queja, no aparece en el expediente ni se indica de que manera se resolvió. Además, aceptar la procedencia de la acción de cumplimiento para efectuar el control de legalidad de las providencias judiciales implica el desconocimiento de los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e, incluso, la independencia de los jueces, consagrada en el artículo 228 de la Carta Política.”5 Así, de aceptarse el uso de la acción de cumplimiento para la intervención del juez constitucional en otros procesos judiciales, implicaría subvertir el ordenamiento 5 Sentencia del 11 de marzo de 2004. Expediente 08001233100020032445-01 (ACU). Actor: Leónidas Colina Llanos y otra. Demandado: Juez Civil del Circuito de Barrancabermeja. Sobre el particular pueden consultarse también las siguientes sentencias: 1. ACU-627 del 4 de marzo de 1999 Sección Primera; 2. ACU546 del 21 de enero de 1999 Sección Segunda; 3. ACU-1019 del 19 de noviembre de 1999 Sección Segunda, y 4. ACU-1588 del 10 de agosto de 2000 Sección Primera.

jurídico que, en materia de competencias, ha sido diseñado sobre la base de la separación de funciones y de jurisdicciones, lo que generaría el desconocimiento de los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica y autonomía judicial. Lo anterior, porque conllevaría que el juez de cumplimiento se convirtiera en una instancia adicional para el proceso que adelanta la Superintendencia de Sociedades, ya que podría por la vía de esta acción constitucional evaluar el acatamiento de las normas por parte de esa autoridad y efectuar un control de legalidad sobre sus decisiones adoptadas en los trámites que adelanta, cuyo procedimiento, recursos e instancias han sido claramente delimitadas por el ordenamiento jurídico. Por ende, en aplicación de los principios de eficiencia, eficacia, celeridad y economía procesal, carece por completo de sentido que en acciones como esta, donde se busca hacer cumplir disposiciones jurídicas dentro de un proceso adelantado por una autoridad con funciones jurisdiccionales, se repare en si el accionante cumplió o no el requisito de la renuencia previsto en los artículos 8° y 10° de la Ley 393 de 1997, cuando de antemano se sabe de su improsperidad; lo mejor, tanto desde la perspectiva de la administración de justicia como desde el punto de vista de sus usuarios, es que cuando esta situación se presente, el rechazo proceda in limine por la mencionada razón, y no alimentar la falsa esperanza de que cumplida la renuencia el operador jurídico hará un examen sustancial de lo planteado. Entonces, con fundamento en lo anteriormente expuesto, se confirmará el auto proferido el 3 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Primera, Subsección “B”, que rechazó de plano la demanda. En consecuencia se… RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR el auto dictado el tres (3) de agosto de dos mil once (2011), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, dentro de la acción de cumplimiento promovida por el señor Jairo Antonio Vargas Rodríguez contra la Superintendencia de Sociedades, el agente liquidador y el interventor de las empresas ADMICAR Ltda. y SINTRA Ltda.

SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, envíese el expediente al Tribunal de origen.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MAURICIO TORRES CUERVO

Presidente

SUSANA BUITRAGO VALENCIA MARIA ELIZABETH GARCIA

GONZALEZ

(Ausente en Comisión)

ALBERTO YEPES BARREIRO