CE-25000-23-24-000-2011-00522-01-2013

ESCRITURA PUBLICA PER SE NO CONSTITUYE ACTO ADMINISTRATIVOActo de registro de la escritura si es enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso Comoquiera que en el presente asunto, la demanda inicial se dirige a obtener la nulidad de la declaración hecha por el Alcalde de Leticia, Amazonas, por medio de la cual “reconoce y acepta la cesión del derecho real de dominio de la Nación al Municipio de Leticia” de unos bienes inmuebles, que fue elevada a Escritura Pública núm. 328 de 15 de junio de 2010, registrada en los Folios de Matrícula Inmobiliaria núms. 400-8011 y 400-8012 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Leticia, los lineamientos jurisprudenciales transcritos resultan plenamente aplicables, en cuanto determinan que la misma no es acto administrativo enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como sí lo son, los actos de registro de aquella, que dicho sea de paso, no se impugnan en la demanda, sino que respecto de los mismos se solicita su cancelación a título de restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: DECRETO 960 DE 1970 - ARTICULO 13 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 138 INCISO 1

NOTA DE RELATORIA: Escritura pública no constituye acto administrativo, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2005, Exp. 1999-02477, MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Nulidad del acto de inscripción de la Escritura, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 10

de septiembre de 1998, Exp. 4266, MP. Ernesto Rafael Ariza Muñoz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00522-01

Actor: HELENA RAMIREZ TIRADO Y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE LETICIA - AMAZONAS Referencia: APELACION AUTO Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la parte actora contra el proveído de 19 de julio de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda.

1-. ANTECEDENTES.

Los señores HELENA RAMÍREZ DE TIRADO, DUILJAN TIRADO RAMÍREZ y ELSA ROSMIRA DEL SOCORRO TIRADO DE GUTIÉRREZ, a través de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra el Municipio de Leticia, Amazonas, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del “ACTO ADMINISTRATIVO EXPRESADO MEDIANTE LA ESCRITURA PÚBLICA NÚMERO 328 DEL QUINCE (15) DE JUNIO DE DOS MIL DIEZ (2010), que trata de la declaración de bienes baldíos urbanos sobre siete (7) inmuebles

del Municipio de Leticia y se ordena consecuencialmente la cancelación de las Matrículas Inmobiliarias Números 400-8011 y 400-8012, abiertos para efectos de registrar la Escritura No.328/2010 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Leticia”. A título de restablecimiento del derecho, solicitan que se mantengan incólumes las Resoluciones números 011 de 23 de marzo de 2000 y 327 de 1° de septiembre de 2004, por medio de las cuales el Municipio demandado les adjudicó, por venta, los lotes de terreno de que trata el acto administrativo acusado.

II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA.

Mediante proveído de 19 de julio de 2012, el a quo rechazó la demanda, por considerar que no fue corregida en los términos indicados en el auto inadmisorio de la misma, fechado el 2 de febrero de 2012. Señaló que en el citado auto, se advirtió lo siguiente: 1.- Que a la demanda se acompañaron las Notas Devolutivas de fecha 3 de marzo de 2011, correspondientes a los turnos 2011-400-6 y 2011-400-6-133, por medio de las cuales la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Leticia, devolvió sin registrar las Escrituras Públicas núms. 216 de 18 de mayo de 2000 y 458 de 8 de septiembre de 2004, por medio de las cuales el Municipio de Leticia transfiere a los demandantes, en calidad de venta, un predio ubicado en dicha Ciudad y que, el mencionado acto administrativo

complejo fue objeto de los recursos de reposición y apelación. 2.- Que mediante Resolución núm. 007 de 1° de abril de 2011, resolvió no reponer las citadas notas devolutivas y concedió el recurso de apelación, del cual no se conoce si fue resuelto o no. Explicó que, por lo anterior, ordenó corregir la demanda en el sentido de designar a las partes y sus representantes; individualizar las pretensiones de la demanda, incluyendo las notas devolutivas a las que se hizo alusión y los actos administrativos por medio de los cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación contra las mismas; aportar un nuevo poder que faculte al apoderado para demandar las decisiones mencionadas y citar las normas que estima violadas. Afirmó que al verificar si la demanda se había corregido debidamente, advirtió que no se incluyó a la Superintendencia de Notariado y Registro como parte demandada, de manera que no se dio estricto cumplimiento a lo ordenado en el auto de inadmisión de la demanda, lo cual condujo a su rechazo.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

Los recurrentes aseguran que la demanda inicial no se dirigió contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Leticia, Amazonas, porque consideraron que quien debía ser parte demandada era la entidad de derecho público que emitió el acto administrativo, contenido en la Escritura Pública núm. 328 de 15 de junio de 2010, esto es, la Alcaldía Municipal de Leticia y agregaron que, a su juicio, las Notas Devolutivas de las Escrituras

Públicas núms. 216 de 2000 y 458 de 2004, se asimilan a una operación administrativa, que puede ser controvertida mediante la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del C.C.A y no la de nulidad y restablecimiento del derecho. Afirmaron que no obstante, para dar cumplimiento a lo ordenado en el auto inadmisorio de la demanda, procedieron a adicionar las pretensiones, en el sentido de solicitar la declaración de nulidad de los actos administrativos contenidos en las Notas Devolutivas, correspondientes a los turnos 2011400-6-132 y 2011-400-6-133, de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Leticia, Amazonas, mediante las cuales se rechazan, sin registrar, las Escrituras Públicas núms. 216 de 18 de mayo de 2000 y 458 de 8 de septiembre de 2004; de la Resolución núm. 007 de 1° de abril de 2011, de la misma Oficina, por medio de la cual se resolvió en forma negativa, el recurso de reposición contra las citadas notas devolutivas y la Resolución núm. 8744 de 13 de octubre de 2011, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, que resolvió el recurso de apelación contra la anterior, en el sentido de confirmarla. Aseguraron que los defectos que se deben corregir para dar curso a una demanda, son los de tipo formal, previstos en el artículo 137 del C.C.A., todos los cuales, a su juicio, se cumplieron en la demanda inicialmente

presentada, en la cual se indicó como parte demandada a la Alcaldía de Leticia, Amazonas, por ser quien expidió el acto administrativo contenido en la Escritura Pública núm. 328 de 15 de junio de 2010, lesiva de sus derechos previamente adquiridos con justo título. Estimaron que la no inclusión de la Superintendencia de Notariado y Registro, como parte demandada, no es causal de rechazo de la demanda, si se tiene en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 del C.P.C., cuando no se encuentra debidamente integrado el contradictorio, el Juez en el auto que admite la demanda ordenará dar traslado a quienes falten para integrarlo. Solicitó revocar el auto recurrido y, en su lugar, dictar una providencia que admita la demanda y resuelva la solicitud de suspensión provisional.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: IV.1.- Corresponde a la Sala establecer si le asistió o no razón al a quo para rechazar la demanda, por no haberse corregido en los términos indicados en el auto de 2 de febrero de 2012, pues los recurrentes aseguran que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue dirigida únicamente contra la Alcaldía de Leticia, Amazonas, por ser la autoridad que profirió el acto administrativo acusado, contenido en la Escritura Pública núm. 328 de 15 de junio de 2010 de la Notaría Única de Leticia y que, la adición de las pretensiones de la demanda, relativas a la nulidad de las Notas Devolutivas de 3 de marzo de 2011 y de los actos administrativos por medio de los

cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación contra las mismas, se hizo para dar cumplimiento a lo ordenado por el a quo, en el auto inadmisorio de la demanda. En todo caso, los actores estiman que la no inclusión de la Superintendencia de Notariado y Registro como parte demandada, no es causal de rechazo de la demanda, porque el Juez está facultado para integrar el contradictorio en el auto admisorio de la demanda, conforme lo establece el artículo 83 del C.P.C. IV.2.- Se advierte que, en efecto, la demanda inicial, interpuesta en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se dirigió contra la Alcaldía del Municipio de Leticia, Amazonas, en aras de obtener la declaración de nulidad de lo que los actores denominan, “ACTO ADMINISTRATIVO EXPRESADO MEDIANTE LA ESCRITURA PÚBLICA NÚMERO 328 DEL QUINCE (15) DE JUNIO DE DOS MIL DIEZ (2010), DE LA NOTARÍA ÚNICA DE LETICIA (AMAZONAS)” y el restablecimiento del derecho contenido en las Resoluciones núms. 011 de 23 de marzo de 2000 y 327 de 1° de septiembre de 2004 de la citada entidad territorial y en las Escrituras Públicas núms. 216 de 18 de mayo de 2000 y 458 de 8 de septiembre de 2004. Tal como consta a folio 53 vuelto, mediante la Escritura Pública cuya nulidad se pretende, el Municipio demandado “reconoce y acepta la cesión del derecho real de dominio de la Nación al Municipio de Leticia” de unos bienes

inmuebles, dentro de los cuales se encuentran los que, a juicio de los demandantes, adquirieron por adjudicación y venta que les fuera hecha por dicho Municipio, mediante los actos administrativos referidos en el párrafo precedente. IV.- 3. Ahora bien, ocurre que la Jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterativa en sostener que la Escritura Pública per se no constituye acto administrativo y, por tanto, no es susceptible de ser enjuiciada ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a diferencia del acto de registro de dicha Escritura en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo, que sí puede ser controvertido por vía judicial, bien sea a través de la acción de nulidad o la de nulidad y restablecimiento del derecho. Al efecto, en asunto similar al que se examina en esta oportunidad, la Sala señaló: “El artículo 13 del Decreto 960 de 1970 establece que “La escritura pública es el instrumento que contiene declaraciones en actos jurídicos, emitidas ante el notario, con los requisitos previstos en la ley y que se incorpora al protocolo”; y como tal, es decir, como instrumento, tiene el carácter de requisito ad substantiam actus y ad probationem. El primero está consagrado en el artículo 12 ibídem en tanto dispone que “Deberán celebrarse por escritura pública todos los actos y contratos de disposición o gravamen de bienes inmuebles, y en general aquellos para los cuales la ley exija esta solemnidad”, de suerte que en esos casos viene a ser una solemnidad del respectivo acto, un requisito ad solemnitatem, por ende necesario para que el acto jurídico se perfeccione o nazca a la vida

jurídica. … En este caso, los efectos de la pretendida aclaración y, en especial, el alinderamiento que motu proprio e individualmente hace el Alcalde dependen de la inscripción de la escritura en la respectiva oficina de registro de instrumentos públicos, como se hizo en este caso, evento en el cual, lo que viene a constituir acto administrativo es el correspondiente acto de registro, el cual no fue demandado, sino que el actor se limitó a pedir, como pretensión consecuencial de la nulidad de la escritura pública, que se ordenara su cancelación; de allí que no hubiera formulado cargos específicos contra el mismo ni vinculado a la Oficina de Registro respectiva, que en caso de demanda contra actos suyos debe serlo como parte demandada. De modo que se está sencillamente ante una declaración de una autoridad administrativa que ha sido protocolizada mediante escritura pública, cuya calificación en relación con el fin que persigue le correspondió hacer a la Oficina de Registro para determinar si es admisible o no su inscripción y la columna que le corresponde para su anotación, de suerte que si esa calificación es errónea y por ende se produjo una anotación incorrecta, la misma Oficina, de oficio o a solicitud de los afectados o interesados, puede hacer las correcciones del caso en los términos señalados en el artículo 35 del Decreto 1250 de 1970 y, de manera subsidiaria, las puede ordenar la jurisdicción contenciosa administrativa mediante la acción de nulidad en virtud del artículo 84 del C.C.A. en tanto prevé que también se puede pedir la nulidad de dichos actos, o de nulidad y restablecimiento del derecho, según sea posible el

restablecimiento del derecho y/o indemnización de perjuicios por la lesión de un derecho amparado en una norma jurídica, respectivamente. En síntesis, la declaración unilateral dada por el Alcalde de Tuta, Boyacá, protocolizada mediante la escritura pública 43 de 23 de febrero de 1999 de la Notaría Única del municipio de Toca, no constituye acto administrativo, luego no es susceptible de demanda ante esta jurisdicción en punto a procurar su nulidad. De lo antes expuesto se deduce que esta acción no debió tramitarse ya que no es posible examinar el fondo del asunto por cuanto se está ante falta de jurisdicción por tratarse de un acto no susceptible de acción ante esta jurisdicción, de allí que la Sala - de oficio - ha de declarar probada la correspondiente excepción, en orden a lo cual revocará la sentencia apelada, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de esta providencia, pero en obedecimiento del artículo 143, inciso 4º, del C.C.A., dispondrá que el Tribunal remita el expediente a la jurisdicción civil ordinaria, para lo de su competencia, por cuanto tratándose de un asunto de derecho privado es la competente para conocer del mismo.”1 Aún, desde mucho antes del anterior pronunciamiento, esta Sección había venido sosteniendo que, en casos como el presente, lo que se demanda es la nulidad del acto de inscripción de Escritura Pública, frente al cual proceden los recursos de vía gubernativa. Así dijo la Sala: “El acto de inscripción de Escritura Pública constituye un acto administrativo, conforme a las voces del artículo 84, inciso final,

del C.C.A., el cual prevé que "También puede pedirse que se declare la nulidad de los actos de certificación y registro". Contra tal acto procede el recurso de apelación, según lo consagra el artículo 94 del Código de Comercio. El actor no interpuso dicho recurso en la vía gubernativa, sino que optó por solicitar la cancelación o revocatoria del acto de inscripción. Para la Sala el actor no sólo no dio cumplimiento a lo dispuesto en el inciso 1o. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2005, proferida en el expediente núm. 1999-02477-01. M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. del artículo 138 del C.C.A., en el sentido de que no individualizó el acto con toda precisión, ya que ha debido impugnar la legalidad del acto de inscripción , sino que en relación con éste no agotó la vía gubernativa, conforme lo exige el artículo 135 ibídem. En consecuencia, se han configurado las excepciones de inepta demanda y no agotamiento de la vía gubernativa, y se impone, por lo mismo, un pronunciamiento inhibitorio. “2 Comoquiera que en el presente asunto, la demanda inicial se dirige a obtener la nulidad de la declaración hecha por el Alcalde de Leticia, Amazonas, por medio de la cual “reconoce y acepta la cesión del derecho real de dominio de la Nación al Municipio de Leticia” de unos bienes inmuebles, que fue elevada a Escritura Pública núm. 328 de 15 de junio de 2010, registrada en los Folios de Matrícula Inmobiliaria núms. 400-8011 y

400-8012 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Leticia, los lineamientos jurisprudenciales transcritos resultan plenamente aplicables, en cuanto determinan que la misma no es acto administrativo enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como sí lo son, los actos de registro de aquella, que dicho sea de paso, no se impugnan en la demanda, sino que respecto de los mismos se solicita su cancelación a título de restablecimiento del derecho. La Sala advierte que el Tribunal inadmitió la demanda porque estimó que lo que debía demandar la parte actora era la nulidad de las notas devolutivas de fecha 3 de marzo de 2011, correspondientes a los turnos 2011-400-6 y 2011-400-6-133 y de los actos administrativos por medio de los cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación contra las mismas. Sin embargo, para la Sala dichas notas devolutivas no guardan relación con la decisión que se acusa, empero ello no obsta para confirmar el auto 2 Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de septiembre de 1998, proferida en el expediente núm. 4266. M.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. recurrido, pues, en este caso, la decisión no puede ser otra que la del rechazo de la demanda, pero por las razones expresadas a lo largo de este proveído. Por lo tanto, el auto apelado se confirmará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E : PRIMERO: CONFÍRMASE el auto apelado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 7 de marzo de 2013.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA