CE-25000-23-24-000-2012-00179-01(AC)-2012

DERECHO DE PETICION EN LA POBLACION DESPLAZADA - Núcleo esencial y características de la respuesta Por ende, no queda satisfecho el derecho de petición con respuestas evasivas o informes acerca del trámite de las peticiones de los particulares; la omisión o el silencio de la administración en relación con las solicitudes de los ciudadanos, no son más que manifestaciones de autoritarismo que van en contra del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos de responder y resolver de manera oportuna las peticiones provenientes de los particulares, es decir, que la obligación debe entenderse cumplida con la manifestación adecuada a la solicitud planteada, con la respuesta efectiva para la solución del caso y con la oportuna comunicación de ésta al interesado. Es necesario aclarar, que la respuesta a la petición elevada por el actor no exige necesariamente una resolución favorable a sus intereses, pues en reiterada jurisprudencia se ha insistido que no puede asimilarse el derecho fundamental de elevar peticiones respetuosas a las autoridades, con el derecho a lo que se pide… la atención adecuada de los derechos de petición de la población desplazada, forma parte del nivel mínimo de protección constitucional que debe brindarse a quienes se encuentran en esa condición, en la medida que forma parte de su derecho a ser reconocido, escuchado y atendido por el Estado, lo cual es inherente al principio de la dignidad humana.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 23

ATENCION A POBLACION DESPLAZADA - Ayuda humanitaria y estabilización socioeconómica La Sala estima oportuno precisar, que si bien la atención a la población desplazada tiene en una primera etapa un componente asistencialista en donde el

Estado suministra unas ayudas humanitarias de emergencia, éste periodo no puede prolongarse indefinidamente, ya que es necesario pasar a una segunda etapa de autosostenimiento en donde el Estado tiene el deber de facilitar la creación de oportunidades de estabilización para que las personas desplazadas generen autónomamente sus ingresos para que puedan vivir dignamente por sí solas.

NOTA DE RELATORIA: Sobre población desplazada, Corte Constitucional, fallo T-025 de 2004

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000 23-24-000-2012-00179-01(AC)

Actor: CEFERINO VELANDIA LIZARAZO

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Decide la Sala la impugnación presentada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, contra la sentencia del 21 de febrero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que amparó el derecho fundamental de petición del señor Ceferino Velandia Lizarazo, dentro de la acción de tutela de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. Derechos fundamentales invocados en protección.

Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Ceferino Velandia Lizarazo invocó

la protección del derecho fundamental de petición, presuntamente vulnerado por la autoridad accionada. Del escrito de tutela, se sintetizan los siguientes,

2. Hechos. 2.1 Relata, que el 21 de diciembre de 2011 elevó derecho de petición ante el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con el fin de que revisaran su expediente, pues venía recibiendo menos ayudas de las habituales. 2.2 Afirma, que a la fecha de presentación de la tutela no ha recibido respuesta alguna, por lo que solicita al juez constitucional, ordenar al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social dar alcance al escrito petitorio antes mencionado.

3. Contestación de la solicitud de tutela.

Mediante auto de 14 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción en referencia, y ordenó notificar como accionado al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (Fl. 13). Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. (Fl. 17). En virtud del traslado que le hiciera el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, dada su condición de autoridad competente para asumir la defensa dentro de los procesos judiciales que tengan relación con sus potestades1, específicamente de las acciones constitucionales, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas aclaró, que según el Sistema de Información de Población DesplazadaSIPOD, el señor Ceferino Velandia Lizarazo y su núcleo familiar se encuentran incluidos en el Registro Unico de Población Desplazada desde el 22 de agosto de 2001.

Precisó, que según el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, las ayudas humanitarias de emergencia tienen como finalidad atender las necesidades básicas de la población en situación de desplazamiento forzado y se entregan atendiendo el principio de proporcionalidad. Sin embargo, transcurridos 11 años desde la inscripción en el RUPD, como sucede en el caso del accionante, el estado de emergencia debe entenderse superado, y de esa manera debe iniciarse el proceso para lograr el autoabastecimiento de las víctimas, que implica el concurso activo del interesado dentro de los proyectos adelantados por las entidades encargadas para tal fin. Indicó entonces, que si el actor pretende la prórroga de la atención humanitaria de emergencia, debe solicitarla formalmente ante Acción Social (sic), y asimismo gestionar su vinculación en los programas que ofrecen las entidades del SNAIPD.

4. El fallo impugnado.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 21 de febrero de 2012, tuteló el derecho fundamental de petición, pues advirtió que han transcurrido más de 60 días sin que el Departamento Administrativo para la 1 Decreto 2455 de 2011. Artículo 35 Parágrafo 1°. A partir del 1° de enero de 2012, cada una de las entidades del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, creadas o escindidas, asumirá la representación judicial de todas las acciones constitucionales, procesos judiciales, contencioso administrativos, ordinarios y administrativos que le sean notificados relacionados con los temas de su competencia. Prosperidad Social se pronuncie sobre el escrito petitorio elevado por el actor, el

21 de diciembre de 2011. En este sentido dispuso: “… ordénase al señor Camilo Buitrago Hernández, en su calidad de subdirector técnico de atención a población desplazada del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a quien se ubica en la calle 7 no. 6-54, oficina 215 o quien haga sus veces, para que dentro de las 48 horas contadas a partir de la notificación de la presente decisión proceda a dar respuesta a la solicitud elevada el 21 de diciembre de 2011, por el accionante, respuesta que debe contener una decisión de fondo sobre lo solicitado”.

5. Impugnación.

Inconforme con la decisión adoptada, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social la impugnó. Manifestó, que no está legitimada en la causa por pasiva, en el entendido de que a la luz del artículo 35 del Decreto 4155 de 2011, es en la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en quien recae la competencia para dar cumplimiento del fallo de tutela proferido. Recibido el expediente en el Despacho sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia: corresponde a esta Sala conocer la presente acción de tutela de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19912, en cuanto estipula que “Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”.

2. Planteamiento del problema jurídico. 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículos 86 de la Constitución Política”.

Vistos los antecedentes fácticos del caso, el problema jurídico central sobre el que esta Sala debe pronunciarse, consiste en determinar si el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social ha vulnerado el derecho de petición del accionante, al no pronunciarse sobre el requerimiento por él elevado el 21 de diciembre de 2011.

3. Fundamentos de decisión. 3.1 Del derecho de petición en la población desplazada.

La Carta Política en su artículo 23, faculta a toda persona para que pueda presentar peticiones respetuosas ante las autoridades o ante las organizaciones privadas, en los términos que señale la ley y, principalmente, el derecho a obtener pronta resolución a su petición; en tal sentido, este derecho comprende no sólo la prerrogativa de obtener una respuesta por parte de las autoridades, sino también, a que éstas resuelvan de fondo, de manera clara, precisa y oportuna3. Jurisprudencialmente se han consagrado algunas reglas básicas que rigen el derecho de petición como factor determinante para la efectividad de los mecanismos de democracia participativa y de otros derechos fundamentales4. En primer lugar, el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. Así las cosas, el derecho de petición se garantiza cuando la Administración responde (i) de fondo, de manera clara y precisa, (ii) dentro del plazo otorgado por la ley, esto es, dentro del término de quince (15) días cuando se trate de derecho de petición en interés general, y diez (10) días cuando sea

derecho de petición de informaciones (artículos 6° y 22 del C.C.A., respectivamente) y (iii) cuando la respuesta es puesta en conocimiento del 3 Ver, entre otras, la sentencia de la Corte Constitucional T-481/92, MP: Jaime Sanín Greiffenstein. 4 Estos criterios fueron determinados en la sentencia T-377 de 2000, MP: Alejandro Martínez Caballero. peticionario. Si no es posible dar respuesta antes de que se cumpla con el término legal dispuesto, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se dará la contestación y, en caso de petición de informaciones, de excederse el término previsto por la ley, se entenderá que la solicitud ha sido aceptada (silencio administrativo positivo) y la documentación deberá ser entregada en el término de tres (3) días siguientes. Por ende, no queda satisfecho el derecho de petición con respuestas evasivas o informes acerca del trámite de las peticiones de los particulares; la omisión o el silencio de la administración en relación con las solicitudes de los ciudadanos, no son más que manifestaciones de autoritarismo que van en contra del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos de responder y resolver de manera oportuna las peticiones provenientes de los particulares, es decir, que la obligación debe entenderse cumplida con la manifestación adecuada a la solicitud planteada, con la respuesta efectiva para la solución del caso y con la oportuna comunicación de ésta al interesado. Es necesario aclarar, que la respuesta a la petición elevada por el actor no exige necesariamente una resolución favorable a sus intereses, pues en reiterada

jurisprudencia se ha insistido que no puede asimilarse el derecho fundamental de elevar peticiones respetuosas a las autoridades, con el derecho a lo que se pide. Con relación a la acción objeto de estudio, debe destacarse que en el caso del desplazamiento forzado, la protección reforzada en materia de derecho de petición es claramente exigible5, más aún de las autoridades encargadas de la superación del “estado de cosas inconstitucional” que ha generado dicho fenómeno6, en la medida que se trata de personas que se encuentran en una situación de violación múltiple, masiva y continua de sus derechos fundamentales.7 En esa protección 5 “En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13 Superior: “el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos.” (Sentencia T-025 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 6 Sentencia T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

7 Sentencia SU-150 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En la Sentencia T-025 de 2004, se señaló que la atención de las peticiones de los desplazados debe seguir los siguientes parámetros, además de los inherentes a cualquier derecho de petición: “Así, cuando las distintas autoridades reciban una petición proveniente de un desplazado, en la cual se solicite la protección de alguno de sus derechos, la autoridad competente procederá a: 1) incorporarlo en la lista de desplazados peticionarios, 2) informarle al desplazado dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; 3) informarle dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a los programas de ayuda; reforzada, el manejo de la información, su registro y control resultan de vital importancia, pues las autoridades competentes deben tener pleno conocimiento de las solicitudes recibidas, su estado, trámite y respuesta, así como de su comunicación efectiva al desplazado, de manera tal que puedan garantizar el respeto del derecho fundamental de petición de las personas que se encuentran en esa situación. En este orden de ideas se puede concluir, que la atención adecuada de los derechos de petición de la población desplazada, forma parte del nivel mínimo de protección constitucional que debe brindarse a quienes se encuentran en esa condición, en la medida que forma parte de su derecho a ser reconocido, escuchado y atendido por el Estado, lo cual es inherente al principio de la dignidad humana. 3.2 Del caso concreto.

Se tiene en el sub lite, que el señor Ceferino Velandia Lizarazo el 21 de diciembre de 2011, radicó derecho de petición ante el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, solicitando “se revise por qué me han bajado mi MINIMO VITAL a sabiendas que soy desplazada (sic) y NO tienen porque (sic) mermar mi mínimo vital. Se devuelva los dineros que me han dejado de consignar en el banco agrario”, como consta a folio 3 del expediente. Es oportuno aclarar, que pese a que en la presente acción de tutela se vinculó y notificó como entidad demandada al Departamento Administrativo precitado, teniendo en cuenta que fue ante dicha entidad que se presentó el derecho de petición, fue la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas quien mediante memorial obrante a folio 17 del expediente dio respuesta al libelo introductorio, aduciendo que a partir del contenido del Decreto 2455 de 2011, era esa la entidad encargada de atender la defensa judicial frente a 4) si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; 5) si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, se informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento que se seguirá para que lo reciba efectivamente. En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de los desplazados. Este mismo procedimiento deberá realizarse en relación con las peticiones de los actores en el presente proceso de tutela, en

particular para las solicitudes de otorgamiento de las ayudas previstas en los programas de vivienda y de restablecimiento socio económico.” (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). los asuntos que tuvieran relación con sus competencias, entre ellas, la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia. De esa manera indicó dicha autoridad, que en momento alguno ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, pues si éste pretende la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia debe iniciar el trámite pertinente, y de igual forma, gestionar su inscripción en los programas que ofrecen las entidades del SNAIPD. Sin embargo, ni ésta entidad ni el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social se pronunciaron sobre el derecho de petición elevado por el tutelante el 21 de diciembre de 2011. Por su parte, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en escrito de impugnación, solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, en el entendido de que no es la autoridad llamada a cumplir el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. A partir de lo anterior se observa, que tanto la entidad demandada8 como la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, una vez tuvieron conocimiento de los hechos que ocupan la atención de la Sala, no satisficieron el núcleo esencial de la petición formulada por el accionante el día 21 de diciembre de 2011 quien como ya se señaló, es un sujeto pasible de especial protección, pues según lo que informó no ha obtenido respuesta de fondo a lo pedido9, y tampoco tiene conocimiento que la misma haya sido remitida ante

la autoridad competente10 para que procediera de conformidad; actuación que debió desplegar en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo: “Si el funcionario a quien se dirige la petición, o ante quien se cumple el deber legal de solicitar que inicie la actuación administrativa, no es el competente, deberá informarlo en el acto al interesado, si éste actúa verbalmente (…) y los términos establecidos para decidir se ampliarán en diez (10) días” En este orden de ideas, debe advertirse que el Departamento Administrativo accionado al desconocer el deber legal y constitucional que le asiste de tramitar el derecho de petición elevado por el tutelante, máxime tratándose de un sujeto de especial protección del Estado, trasgredió la prerrogativa Superior aludida. 8 El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 9 Afirmación que no fue desvirtuada por la entidad accionada. 10 A la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que se pronunciara al respecto. De esta forma, aunque la orden que emitió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia del 21 de febrero de la presente anualidad se adecua a la situación fáctica y jurídica planteada en el sub exámine, considerando que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social está llamado a pronunciarse sobre la petición elevada por el actor el 21 de diciembre de 2011, ésta Sala estima pertinente, en aras de proteger el status que ostenta, modificar parcialmente el numeral 1° del fallo impugnado en el sentido de adicionar la orden

allí contenida para que también la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas , se pronuncie de manera pormenorizada y detallada frente al escrito petitorio plurimencionado, habida cuenta que es ésta entidad la encargada de darle alcance. Es oportuno aclarar, que dicha autoridad pese a no haber sido notificada personalmente de la tutela, se vinculó al proceso por ser competente para dar solución al problema planteado por el accionante, y de esa manera, resulta plausible extender a ella la orden de amparo. Finalmente, la Sala estima oportuno precisar, que si bien la atención a la población desplazada tiene en una primera etapa un componente asistencialista en donde el Estado suministra unas ayudas humanitarias de emergencia, éste periodo no puede prolongarse indefinidamente, ya que es necesario pasar a una segunda etapa de autosostenimiento en donde el Estado tiene el deber de facilitar la creación de oportunidades de estabilización para que las personas desplazadas generen autónomamente sus ingresos para que puedan vivir dignamente por sí solas. Lo anterior, por cuanto llama la atención de la Sala el prolongado periodo de dependencia asistencialista a lo largo del cual el Estado ha mantenido al actor y a su núcleo familiar, quienes fueron desplazados hace más de once años si se tiene en cuenta que están inscritos en el RUPD desde el 22 de agosto de 2001, pues transcurrido tanto tiempo, emerge con claridad el deber de ésta persona de hacerse parte de los programas productivos y demás opciones que le permitan salir de su estado de vulnerabilidad y lograr su autosostenimiento. Esto, teniendo en cuenta que las ayudas que presta el Estado tienen una connotación solidaria y

recíproca, y en ese sentido, así como la administración debe cumplir su deber de asistir a las personas en condiciones de extrema necesidad, los beneficiarios tienen el deber de correspondencia, procurando activamente mejorar su situación y lograr su autoabastecimiento.

III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

I. MODIFICASE parcialmente el numeral 1° de la sentencia del 21 de febrero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia,

II. ORDENASE a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que dé cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sus precisos términos.

III. CONFIRMASE en lo demás.

IV. LIBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

V. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta Providencia, REMITASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCON LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO