CE-25000-23-24-000-2012-00562-01(ACU)-2012

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente por no acreditar renuencia como requisito de procedibilidad de la acción La Sala observa que la petición de 30 de marzo de 2012 que la señora Luz Edith Ardila Garzón presentó ante el Presidente de la Cámara de Representantes solo va dirigida a exigir el cumplimiento de la sentencia C-858 de 2006. Por lo tanto, respecto de los de los artículos 48 de la Ley 270 de 2006 y 174 y 176 del C.C.A., no se cumplió con los requisitos legales y jurisprudenciales para constituir la renuencia de la autoridad pública en los términos del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, presupuesto indispensable para la procedibilidad de la acción. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para exigir el cumplimiento de sentencias judiciales Por lo anterior, no se puede pretender a través del ejercicio de esta acción, el cumplimiento de providencias judiciales, pues tal exigencia, no se ajusta con la finalidad de esta acción constitucional y desencaja con su naturaleza, razón suficiente para confirmar el fallo de primera instancia y desestimar así los argumentos de la impugnación.

NOTA DE RELATORIA: Ver Consejo de Estado sentencia del 5 de junio de 2003, Radicado No. ACU - 2003 - 0196 -01.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente (E): SUSANA BUITRAGO VALENCIA Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil doce (2012) Radicado número: 25000-23-24-000-2012-00562-01(ACU)

Actor: LUZ EDITH ARDILA GARZON Demandado: CONGRESO DE LA REPUBLICA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la señora Luz Edith Ardila Garzón, contra la sentencia 24 de mayo de 2012, por la cual la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de cumplimiento de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.- La demanda Con escrito radicado el 23 de abril de 2012, en la Oficina de Apoyo Judicial de Bogotá (fls. 1-7), la señora Luz Edith Ardila Garzón, actuando en nombre propio, interpuso acción de cumplimiento contra el Congreso de la República, con el ánimo de que dicha entidad diera cumplimiento a los artículos 48 de la Ley 270 de 19961, 174 y 176 del C.C.A2., y a la sentencia de la Corte Constitucional C-858 de 18 de octubre de 2006. 2.- Hechos Señaló que mediante acción pública de inconstitucionalidad se demandaron los artículos 9°, 10 y 13 parcial del Decreto 1295 de 1994 “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”, en relación con el concepto de accidente de trabajo, sus excepciones y afiliados.

Adujo que mediante sentencia C - 858 de 2006, la Honorable Corte Constitucional resolvió: “Primero. Declarar INEXEQUIBLES los numerales 9, 10 y 13 en la expresión 'En forma voluntaria' del Decreto Ley 1295 de 1994.

Segundo. DIFERIR los efectos de esta sentencia hasta el término de esta legislatura que concluirá el veinte (20) de junio de 2007, para que el Congreso expida una ley que defina los aspectos declarados inexequibles en el artículo primera de ésta decisión” (fl. 6). Manifestó que después de 5 años, el Congreso de la República y en especial la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes están renuentes a expedir la ley que define el accidente de trabajo y la afiliación de trabajadores independientes, porque durante dicho periodo han iniciado el trámite de dos proyectos pero estos no se han convertido en leyes de la república. 1Artículo 48. Alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto:

1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general.

2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces. 2 Articulo 174. Obligatoriedad de la sentencia. Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias para los particulares y la administración, no estarán sujetas a recursos distintos de los establecidos en este Código, y

quedan sometidas a la formalidad del registro en los mismos casos en que la ley lo exige para las dictadas por los jueces comunes. Articulo 176. Ejecución. Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento. Afirmó que en la Cámara de Representantes se aprobó el 10 de abril el proyecto de Ley 067 de 2010 y en Senado el 217 de 2011, el cual no ha sido publicado a la fecha, y que en el borrador que circula se eliminan artículos como la sanción a las Juntas de Calificación de Invalidez. Argumentó que la sentencia de la Corte Constitucional C-858 de 2006, si bien no es una la ley tiene fuerza de ley, por lo tanto, las sentencias deben ser acatadas y cumplidas por el Congreso de la República, en especial la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, la cual desde el 20 de junio de 2007 no ha “expedido la ley que aclare y defina en Colombia el concepto de accidente de trabajo” (fl. 4). Indicó que mediante oficio de 30 de marzo de 2012, solicitó al Congreso de la República el cumplimiento de la sentencia de la Corte Constitucional C-858 de 2006, entidad que con escritos de 19 y 20 de abril de la misma anualidad, le dio unas respuestas muy generales respecto del cumplimiento de la providencia señalada. 3.- Trámite e intervención de las autoridades accionadas De la presente acción de cumplimiento conoció el Juez Treinta y Tres

Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, quien con auto de 24 de abril de 2012 la remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con auto de 26 de abril de 2012 admitió la demanda y ordenó notificar al Presidente del Senado de la República. Una vez realizada la respectiva notificación, con escrito de 14 de mayo de 2012 (fls. 51 - 60), el Presidente del Senado de la República, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, bajo el argumento que tanto el Senado de la República como la Cámara de Representantes han adelantado y están adelantado los trámites pertinentes conforme a lo dispuesto en la Ley 5ª de 19923 para dar cumplimiento a la sentencia C - 858 de 2006. 4.- La sentencia de primera instancia 3 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”. La Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sentencia de 24 de mayo de 2012 (fls. 77 - 95), declaró improcedente la acción de cumplimiento impetrada por la señora Luz Edith Ardila Garzón contra el Congreso de la República, por las siguientes razones: Frente a los artículos 48 de la Ley 270 de 1996, 174 y 176 del C.C.A., advirtió que no se demostró la constitución de la renuencia conforme a lo establecido en el artículo 8° de la Ley 393 de 1997. Respecto de la solicitud de cumplimiento de la sentencia de la Corte

Constitucional C-858 de 2006, precisó: “…de conformidad con el artículo 1° de la Ley 393 de 1997, el objeto de la acción de cumplimiento es “hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”, finalidad que se reitera en el artículo 5° de la mencionada ley, según el cual esta acción se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la “norma con fuerza material de ley o actos administrativos”. Igual indicación se encuentra prevista en el numeral segundo del artículo 10 de la ley en comento, cuando al referirse a los requisitos que debe contener la demanda exige “la determinación de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo incumplido”. Es inequívoco, entonces, que la acción de cumplimiento fue erigida sobre la base de constituir un mecanismo judicial a través del cual se obtuviera el cumplimiento de las disposiciones contenidas en normas con fuerza material de ley o actos administrativos, que deben ser exigibles por parte de una autoridad incumplida o un particular que ejerza funciones públicas, además de encontrarse vigentes en el ordenamiento jurídico nacional (…)” (fl. 92 - 93). Por último, precisó que la finalidad de esta acción constitucional es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo y no la observancia de una providencia judicial. 5.- La impugnación Con escrito de 31 de mayo de 2012 (fls. 99 - 109), la accionante impugnó la sentencia de 24 de mayo de la misma anualidad, proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los siguientes

términos: Precisó que “la Ley 393 de 1997, en su artículo 9, determina en qué casos se declara una acción de cumplimiento improcedente, lo cual no se da en el presente caso, ya que en la presente acción de cumplimiento, se pide acatar la sentencia C858 de 2006, y que está vencido el plazo pactado en la referida sentencia, siendo incumplidas normas con fuerza de ley, que son materia de acción de cumplimiento como lo es el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, el artículo 174 y 176 del Código Contencioso Administrativo” (fl. 100). Afirmó que el requisito de la renuencia si fue acreditado, y que el mismo obra a folios 32 a 37 del expediente con los sellos de recibido por cada dependencia del Congreso de la República. Señaló que el Tribunal Administrativo inventó una causal de improcedencia que no se encuentra consagrada en la Ley 393 de 1997 como lo es, el solicitar el cumplimiento de una sentencia.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia Esta Sección es competente para conocer de esta impugnación, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 129 del C.C.A. (Mod. Dto. 597/88 Art. 2 y Ley 446/98

Art. 37), en el artículo 57 de la Ley 1395 de 12 de julio de 2010, que adicionó el numeral 14 al artículo 132 del C.C.A., y en el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asignó a esta Sección el conocimiento de la segunda instancia en este tipo de acciones, cuando se dirijan

contra organismos y entidades del orden nacional. 2.- Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su finalidad es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997 que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Ahora bien, para que la demanda tenga éxito se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de esa autoridad pública o de ese particular en ejercicio de funciones públicas, a los cuales se reclama el cumplimiento; y que en efecto se establezca que existe la desatención de la norma o del acto; b) Que el actor pruebe que antes de demandar exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e

inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 3.- Lo que se solicita se ordene cumplir por la accionada En ejercicio de la acción de cumplimiento la señora Luz Edith Ardila Garzón solicita que el Congreso de la República dé cumplimiento a:

1. Las siguientes normas: - Artículo 48 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia”: “Alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control

constitucional tienen el siguiente efecto:

1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general.

2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces.” - Artículos 174 y 176 del C.C.A: “Articulo 174. Obligatoriedad de la sentencia. Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias para los particulares y la administración, no estarán sujetas a recursos distintos de los

establecidos en este Código, y quedan sometidas a la formalidad del registro en los mismos casos en que la ley lo exige para las dictadas por los jueces comunes.” “Articulo 176. Ejecución. Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento”.

2. La sentencia de la Corte Constitucional C - 858 de 2006, que resolvió: “Primero. Declarar INEXEQUIBLES los numerales 9, 10 y 13 en la expresión 'En forma voluntaria' del Decreto Ley 1295 de 1994.

Segundo. DIFERIR los efectos de ésta sentencia hasta el término de ésta legislatura que concluirá el veinte (20) de junio de 2007, para que el Congreso expida una ley que defina los aspectos declarados inexequibles en el artículo primero de ésta decisión” (fl. 6). 4.- Del caso en concreto Entrará la Sala a determinar la procedencia de la impugnación incoada en contra de la sentencia de 24 de mayo de 2012 proferida por la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento ejercida por la señora Luz Edith Ardila Garzón por no acreditar el requisito de la renuencia respecto de los artículos 48 de la Ley 270 de 2006 y 174 y 176 del C.C.A. y por dirigir la presente acción a exigir el cumplimiento de una sentencia.

El escrito de impugnación se centra principalmente en afirmar que se agotó el requisito de la renuencia y que contrario a lo considerado por el Tribunal el solicitar el cumplimiento de una sentencia no es causal de improcedencia de la acción de cumplimiento. De los antecedentes y de las pruebas que obran en el expediente, la Sala advierte que la presente acción de cumplimiento es improcedente y por lo tanto, confirmará el fallo de primera instancia, por las siguientes razones: 4.1 Del requisito de la renuencia La Ley 393 de 1997, en su artículo 8°, establece que: “La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción

popular para la reparación del derecho.” (Negrillas de la Sala). Como se observa la mencionada ley exige al actor, como uno de los requisitos mínimos para que la acción de cumplimiento proceda4, que aporte con la demanda 4 La jurisprudencia de esta Corporación, ha determinado que según la Ley 393 de 1997, “los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1º Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º). 2º Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 4º No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.” (negrillas fuera del texto origina) la prueba de haber requerido directamente a la entidad demandada el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desconocido por ésta, previo al ejercicio de la acción. Este incumplimiento deberá haberse ratificado por la autoridad, ya sea de manera expresa mediante escrito

comunicado dentro de los 10 días siguientes a la presentación de la petición, o tácitamente por haber guardado silencio dentro de ese mismo término. En el caso en concreto, obran el expediente los siguientes documentos: - Escrito de 30 de marzo de 2012, a través del cual la señora Luz Edith Ardila Garzón en ejercicio del derecho de petición solicitó al Presidente de la Cámara de Representantes el cumplimiento de la sentencia de la Corte Constitucional C - 858 de 2006. - Oficio de 13 de abril de 2012, con el cual la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, en respuesta al derecho de petición de la accionante enlistó los diferentes trámites que se vienen adelantando respecto del proyecto de Ley No. 217 de 2011 Cámara - 067 de 2010 Senado “Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Profesionales y se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”, e informó que: “…este proyecto de ley es de gran importancia para el País, no podía haber sido aprobado en Primer Debate con ligereza e irresponsabilidad por parte de los Miembros de la Comisión y el tiempo que aduce en su escrito de demora en su aprobación es porque se hicieron varias investigaciones y estudios por parte de los Ponentes, además se realizó un Foro el 29 de agosto de 2011 con participación de Organos del Estado y diferentes entidades competentes para este tema”. (fl. 40) A partir de lo anterior, la Sala observa que la petición de 30 de marzo de 2012 que la señora Luz Edith Ardila Garzón presentó ante el Presidente de la Cámara de

Representantes solo va dirigida a exigir el cumplimiento de la sentencia C-858 de

2006. Por lo tanto, respecto de los de los artículos 48 de la Ley 270 de 2006 y 174 y 176 del C.C.A., no se cumplió con los requisitos legales y jurisprudenciales5 para constituir la renuencia de la autoridad pública en los términos del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, presupuesto indispensable para la procedibilidad de la acción.

Sentencia de 6 de mayo de 2004, Radicación número: 63001-23-31-000-2004-0073-01(ACU). 5 Ver providencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado de 3 de mayo de 2002, M.P. Darío Quiñones, Radicado No. 2001-2122-01. Además, si bien el inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997 dispone que se puede prescindir excepcionalmente del requisito de renuencia cuando al cumplirlo a cabalidad genere para el demandante el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable. Lo cierto es que éste no se plantea, ni se advierte dicha excepción, de lo expuesto en la demanda o en la impugnación. 4.2 De la improcedencia de la acción para obtener el cumplimiento de una sentencia La pretensión No. 4 de la demanda va dirigida a obtener el cabal cumplimiento de la sentencia de la Corte Constitucional C - 858 de 2006 que resolvió: “Primero. Declarar INEXEQUIBLES los numerales 9, 10 y 13 en la expresión 'En forma voluntaria' del Decreto Ley 1295 de 1994.

Segundo. DIFERIR los efectos de ésta sentencia hasta el término de ésta legislatura que concluirá el veinte (20) de junio de 2007, para que el Congreso expida una ley que defina los aspectos declarados inexequibles en el artículo primero de ésta decisión” (fl. 6). La acción de cumplimiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política, y los artículos 1° y 8 de la Ley 393 de 1997 supone para su procedencia, necesariamente la existencia de una obligación contenida en un acto administrativo o en una norma con fuerza material de ley. En ese sentido, esta acción constitucional es improcedente para obtener el cumplimiento de sentencias, porque como bien lo ha sostenido esta Corporación “las providencias judiciales, como actos jurisdiccionales que son, no tienen, por lo mismo, el carácter de ley en sentido material ni de acto administrativo”.6 Por lo anterior, no se puede pretender a través del ejercicio de esta acción, el cumplimiento de providencias judiciales, pues tal exigencia, no se ajusta con la finalidad de esta acción constitucional y desencaja con su naturaleza, razón suficiente para confirmar el fallo de primera instancia y desestimar así los argumentos de la impugnación. 6 Ver sentencias del Consejo de Estado de 4 de marzo de 1999, Radicado No. ACU-627; 21 de noviembre de 2002, Radicado No. ACU – 1614; 5 de junio de 2003, Radicado No. ACU – 2003 – 0196 -01. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A: PRIMERA: Confirmar la sentencia de 24 de mayo de 2012, proferida por la

Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, envíese al Tribunal de origen.

Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

COPIESE Y NOTIFIQUESE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO