CE-25000-23-24-000-2012-00572-01-2014

SUSPENSION PROVISIONAL – Requisitos De conformidad con el numeral 1º del artículo 152 CCA, la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos está supeditada a “Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida”. Ello entraña la obligación para quien la solicita, de expresar en la misma demanda o en un capítulo especial, las razones de la vulneración de las normas superiores que se invocan como violadas. En uno y otro caso, deben expresarse concreta y debidamente las razones para solicitarla, vale decir, el concepto de la violación y señalar cuáles son las normas superiores que se consideran manifiestamente transgredidas por los actos acusados. En este caso, la apoderada de los actores no indicó las normas superiores presuntamente vulneradas con los actos demandados ni desarrolló en el acápite correspondiente a la solicitud de suspensión provisional el concepto de las violaciones manifiestas que alega, por lo cual resulta evidente, la improcedencia de la solicitud de suspensión provisional, por no reunir los requisitos exigidos por el numeral 1° del artículo 152 del CCA. Esta Corporación ha advertido que, para que la carga argumentativa sea debidamente satisfecha, las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad que exponga el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, como carga mínima de argumentación que éste debe exponer para evitar una decisión desestimatoria.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

152

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 6311 DE 2009 (28 de diciembre)

INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (No suspendida); RESOLUCION 3845

DE 2010 (7 de diciembre) INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (No suspendida); RESOLUCION 2056 DE 2011 (27 de enero) INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (No suspendida); RESOLUCION 1500 DE 2011 (4 de abril) INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (No suspendida); RESOLUCION 2382 DE 2011 (18 de mayo) INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (No suspendida); RESOLUCIONES 2954 DE 2011 (21 de junio) INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (No suspendida); RESOLUCION 3857 DE 2011 (11 de agosto) INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO (No suspendida).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00572-01

Actor: ANA DORIS PINTO, LUIS GUILLERMO DE DIOS CAMELO, CARLOS

ANDRES BALLARES, HERNANDO VARGAS Y AGUSTIN ORTIZ

Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO Referencia: APELACION AUTO – ACCION DE NULIDAD Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte

actora, contra el auto de 27 de septiembre de 2012, por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B), negó por segunda vez la suspensión provisional de los actos demandados.

I. ANTECEDENTES Mediante Resolución 6311 de 2009 (28 de diciembre), la Dirección Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano (en adelante IDU) determinó la

adquisición del inmueble ubicado en la Avenida Calle 13 # 68 – 40 de Bogotá, distinguido con matricula inmobiliaria N° 50C-118315, propiedad de los señores Ana Beatriz Ahumada de Del Busto, Camilo Del Busto Ahumada e Ignacio Del Busto Ahumada, por el procedimiento de expropiación administrativa y, formuló oferta de compra por valor de mil seiscientos ochenta y ocho millones seiscientos diecinueve mil cuatrocientos cuarenta pesos ($1.688.619.440.oo), conforme al avalúo comercial No. PROYECTO G-321 RT No. 38898-2009 de 2009 (17 de diciembre). Que la Dirección Técnica de Predios del IDU mediante Resolución 3845 de 2010 (7 de diciembre) ordenó la expropiación por vía administrativa del citado inmueble, acto en el cual se estableció como precio de indemnización la suma de mil setecientos treinta y nueve millones ciento treinta y cinco mil seiscientos veinticuatro pesos ($1.739.135.624.oo), discriminados de la siguiente forma: “1. El avalúo comercial por valor de MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y

OCHO MILLONES SEISCIENTOS DIECINUEVE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA PESOS ($1.688.619.440.oo) MONEDA CORRIENTE conforme al informe técnico de avalúo No. PROYECTO G-321 RT No. 38898 A 2010 CORRECIÓN de fecha 17 de diciembre de 2010, elaborado por el Consorcio Avalúos y,

2. La indemnización por daño emergente por valor de CINCUENTA MILLONES CUATROCIENTOS DOS MIL CIENTO OCHENTA Y CUATRO PESOS ($50.402.184.oo) MONEDA CORRIENTE conforme al informe técnico de indemnización daño emergente de fecha 23 de noviembre de 2010 elaborado por el Consorcio Avalúos”.

El anterior acto administrativo fue objeto de modificación a través de la Resolución 2056 de 2011 (27 de enero), en el sentido de variar los valores del precio indemnizatorio a mil setecientos treinta y ocho millones ochocientos treinta y cinco mil seiscientos veinticuatro pesos ($1.738.835.624.oo), discriminados así: “1. El avalúo comercial por valor de MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS CUARENTA PESOS ($1.688.733.440.oo) MONEDA CORRIENTE conforme al informe técnico de avalúo No. PROYECTO G-321 RT No. 38898 A 2010 CORRECIÓN de fecha 17 de diciembre de 2010, elaborado por el Consorcio Avalúos y,

2. La indemnización por daño emergente por valor de CINCUENTA

MILLONES CUATROCIENTOS DOS MIL CIENTO OCHENTA Y CUATRO

PESOS ($50.402.184.oo) MONEDA CORRIENTE conforme al informe técnico de indemnización daño emergente de fecha 23 de noviembre de 2010 elaborado por el Consorcio Avalúos. suma (sic) de la cual se descuenta el valor de TRESCIENTOS MIL PESOS ($300.000.oo) MONEDA CORRIENTE, correspondiente al taponamiento de servicios públicos quedando como valor a reconocer por este ítem la suma de CINCUENTA MILLONES CIENTO DOS MIL CIENTO OCHENTA Y CUATRO PESOS ($50.102.184.oo) MONEDA CORRIENTE conforme al informe técnico de indemnización daño emergente de fecha 23 de noviembre de 2010 elaborado por el Consorcio Avalúos”. Dicho acto administrativo también modificó la forma de pago y lo relativo a las apropiaciones presupuestales. inconformes con el precio de la indemnización, los señores Ana Beatriz Ahumada de Del Busto, Camilo Del Busto Ahumada e Ignacio Del Busto Ahumada, interpusieron recurso de reposición contra el anterior acto administrativo, el cual fue confirmado por la Dirección Técnica de Predios del IDU mediante Resolución 1500 de 2011 (4 de abril). No obstante lo anterior, el IDU mediante Resolución 2382 de 2011 (18 de mayo), modificó nuevamente los artículos 2°, 3° y 4° la Resolución 3845 de 2010 (7 de diciembre), en el sentido de variar los valores del precio indemnizatorio a dos mil ochenta y nueve millones ciento dieciséis mil doscientos cincuenta pesos ($2.089.116.250.oo), discriminados así:

“- El avalúo comercial por valor de MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES QUINIENTOS UN MIL CUATROCIENTOS CUARENTA PESOS ($1.846.501.440.oo) MONEDA CORRIENTE conforme al informe técnico de avalúo No. PROYECTO G-321 RT No. 38898 A 2011 de fecha 22 de Marzo (sic) de 2011, elaborado por el Consorcio Avalúos, - La indemnización por Daño Emergente por valor de CINCUENTA y CINCO MILLONES OCHENTA Y UN MIL TRESCIENTOS TREINTA PESOS ($55.081.330.oo) MONEDA CORRIENTE suma de la cual se descuenta el valor de TRESCIENTOS MIL PESOS ($300.000.oo) MONEDA CORRIENTE, correspondiente al taponamiento de servicios públicos quedando como valor a reconocer por este ítem la suma de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y UN MIL TRESCIENTOS TREINTA PESOS ($54.781.330.oo) MONEDA CORRIENTE conforme al INFORME TÉCNICO CA 327 INDEMNIZACIÓN DAÑO EMERGENTE PROYECTO G-321 RT No. 38898 A 2011 de fecha 22 de Marzo (sic) de 2011, elaborado por el Consorcio Avalúos - La indemnización por lucro cesante por valor de CIENTO OCHENTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y TRES MIL CUATROSCIENTOS OCHENTA PESOS ($187.533.480.oo) MONEDA CORRIENTE, de acuerdo al avaluó de Lucro Cesante RT No. 38898 A2011 de fecha 03 de Marzo (sic) de 2011, elaborado por el Consorcio

Avalúos”. Posteriormente, la Dirección Técnica de Predios del IDU, mediante la Resolución No. 2954 de 2011 (21 de junio), aclaró el anterior acto en el sentido de precisar que el valor pagado en cumplimiento del contrato de promesa de compraventa No. 100 de 2010 (4 de mayo), correspondía a la suma de mil trece millones ciento setenta y un mil seiscientos sesenta y cuatro pesos ($1.013.171.664.oo); y, lo modificó en cuanto al valor total y único del precio indemnizatorio de la indemnización así: dos mil ochenta y ocho millones ochocientos dieciséis mil doscientos cincuenta pesos ($2.088.816.250.oo). Finalmente, el IDU vuelve y modifica la Resolución No. 2954 de 2011 (21 de junio) a través de la Resolución 3587 de 2011 (11 de agosto), en el sentido de establecer la forma de pago de los valores que resultaron de adicionar el valor inicial. En mayo de 2012, los señores ANA DORIS PINTO, LUIS GUILLERMO DE DIOS CAMELO, CARLOS ANDRÉS BALLARES, HERNANDO VARGAS y AGUSTÍN ORTÍZ, a través de apoderada judicial, formularon demanda de simple nulidad, con suspensión provisional, contra las Resoluciones 6311 de 2009 (28 de diciembre), 3845 de 2010 (7 de diciembre), 2056 de 2011 (27 de enero), 1500 de 2011 (4 de abril), 2382 de 2011 (18 de mayo), 2954 de 2011 (21 de junio) y 3857 de 2011 (11 de agosto), expedidas por el Instituto de Desarrollo Urbano.

II. EL AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B), en providencia de 27 de septiembre de 2012, negó la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados por considerar que no se cumplen las exigencias previstas en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que los actores no sustentaron la medida de modo expreso en la demanda o en escrito separado “antes de la admisión de la demanda” y “coadyuvado por el hecho de que dicha providencia no fue objeto de recurso alguno”.1

III. EL RECURSO La apoderada de los actores sostiene que el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de que trata el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, sí procedía porque los requisitos de ley se encuentran acreditados en los acápites de la demanda, relativos a la justificación de la acción y al concepto de la violación.

Manifiesta que los acápites correspondientes por eficacia, eficiencia y economía procesal no transcribió los apartes de “justificación de la acción” y “al concepto de la violación” que explicaban la procedencia de la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados. Explica que la prevalencia de las formas sobre el fondo sacrifican el derecho y la justicia, pues los funcionarios públicos de la Rama Ejecutiva saben cómo, a través de formas de aparente legalidad, desangrar al erario público (fl. 259). IV.CONSIDERACIONES DE LA SALA En materia de competencia, la Ley 1395 de 2010 (12 de julio) “Por la cual se

adoptan medidas en materia de descongestión judicial”, dispone lo siguiente: 1 Folio 257 del cuaderno 1. “Artículo 61. El Código Contencioso Administrativo tendrá un nuevo artículo, cuyo texto será el siguiente: Artículo 146A. Las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente. Sin embargo, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 del artículo 181 serán de Sala excepto en los procesos de única instancia”. Por su parte, el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, establece: “Art.. 181. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales, de los jueces y los siguientes autos proferidos en la misma instancia por dicho organismos, en pleno o en una de sus Secciones o Subsecciones, según el caso; o por los jueces Administrativos.

1. El que rechace la demanda.

2. El que resuelva sobre la suspensión provisional.

3. El que ponga fin al proceso”.

Así las cosas, esta Sala de Decisión es competente para conocer el asunto de la referencia. En el presente caso los señores ANA DORIS PINTO, LUIS GUILLERMO DE DIOS CAMELO, CARLOS ANDRÉS BALLARES, HERNANDO VARGAS y AGUSTÍN ORTÍZ, a través de apoderada judicial, formularon demanda de simple nulidad, con solicitud de suspensión provisional, contra las Resoluciones 6311 de 2009 (28 de diciembre), 3845 de 2010 (7 de diciembre), 2056 de 2011 (27 de enero), 1500

de 2011 (4 de abril), 2382 de 2011 (18 de mayo), 2954 de 2011 (21 de junio) y 3857 de 2011 (11 de agosto), expedidas por el Instituto de Desarrollo Urbano. La apoderada de los actores sustentó la suspensión provisional en las siguientes “consideraciones de hecho y de derecho”: “1. Son Actos (sic) proferidos con violación del principio de Legalidad al haber sido proferidos de manera irregular, de conformidad con lo expuesto en la demanda principal en el acápite correspondiente a la Expedición (sic) irregular de los Actos (sic) atacados.

2. Al haber sido proferidos además de manera irregular con desviación de poder en Beneficio (sic)n particular y en Detrimento (sic) del Erario Público del Distrito Capital de Bogotá, como se evidencia en el aumento del precio del bien inmueble objeto de expropiación media

(sic) Resoluciones administrativas expedidas de manera mensual durante el año 2011, al quedar sus efectos incólumes hasta que se defina de fondo la NULIDAD impetrada, causaría perjuicios irremediables para las finanzas del Distrito Capital y por ende para las (sic) Ciudadanos de Bogotá que pagamos impuestos.

3. Las resoluciones atacadas igualmente fueron proferidas con Violación

(sic) de la Ley General de Presupuesto de conformidad con lo expuesto en la demanda inicial. Con fundamento en lo expuesto en los acápites de Justificación de la Acción, así como en los conceptos de Violación expresados en el libelo principal de la demanda comedidamente solicito al despacho acceder a la petición de suspender provisionalmente los efectos del Acto Administrativo atacada (sic) o en su defecto decretar las medida cautelares que considere

pertinente a fin de evitar perjuicio irremediables inmediato, no evitable de otra manera”. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 2 de agosto de 2012, admitió la demanda y negó la solicitud de suspensión provisional por considerar que respecto de la explicación de la violación normativa expuesta en la medida, los actores no hicieron determinación alguna de las normas que supuestamente son vulneradas en forma evidente con los actos demandados, pues no “especificó ni individualizó las disposiciones concretas de dichos cuerpos normativos que considera son objeto de manifiesta transgresión, como expresa y puntualmente exige el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo”.2 La anterior decisión fue notificada mediante anotación en estado de 8 de agosto de 2012. En escrito radicado el 14 de agosto siguiente, la apoderada de los actores insistió en la suspensión provisional de los actos acusados por considerar que violan los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 12, 13-parágrafos 2 y 3, 25, 29, 42 y 58 de la Constitución Política; 17 de la Resolución 1803 de 1962 (14 de diciembre), por la cual la Asamblea General de las Naciones Unidas, declaró la “Soberanía permanente sobre los recursos naturales”; 21.2 del Pacto de San José de Costa Rica; 2018 del Código Civil; 518 del Código de Comercio; leyes 9 de 1989, 388 de 1997, 58 de 1982; y Decreto 4628 de 2010 (13 de diciembre) “Por el cual se dictan normas

sobre expropiación por vía administrativa y se adoptan otras medidas”. Respecto de la falsa motivación de los actos demandados, sostuvo: “Los funcionarios del IDU y del Distrito Capital, pretendiendo fundar su acción en el interés general no evidencia sino el favorecimiento del 2 Folios 221 a 224 del cuaderno 1. particular, en detrimento de el (sic) erario público y en perjuicio directo de varias familias. Esta falsa motivación no es tan clara al tenor de lo recitado en las declaraciones de expropiación, pero si en el actuar y en la forma como todas las Resoluciones que conforman el Acto de Expropiación se pueden evidenciar de la lectura de todas y cada una de las actuaciones relatadas punto por punto en el acápite correspondiente a la Expedición irregular del acto que se enuncia en el capitulo anterior”. Sobre la desviación de poner, anotó: “Los funcionarios del IDU y del Distrito Capital, al decretar la Expropiación por vía administrativo con fundamento en Urgencia, pretendiendo fundar su acción en el Interés General evidencias el favorecimiento del particular, en detrimento del erario público Distrital y en perjuicio directo de varias familiar, constituyendo por tanto esta conducta en una clara desviación de poder…”. Concluyó con el detrimento patrimonial, así: “El IDU al proferir las diferentes Resoluciones de Expropiación que contemplan este Acto Administrativo complejo de carácter interno, aumentando el precio del bien, concediendo el Recurso de Reposición, resolviéndolo fuera del término, cuando expresamente la norma consagra como Silencio Administrativo Negativo el no resolverlo dentro de los diez

días hábiles siguientes nos lleva a concluir que se presenta una desviación de poder ya que el único bendecido en este proceso ha sido el propietario en detrimento del patrimonio público del Distrito Capital”. Mediante providencia de 6 de septiembre de 2012, el Tribunal a quo negó la solicitud de reconsideración debido a que la medida no fue sustentada de modo expreso en la demanda o en escrito separado antes de su admisión, pues el auto que admitió la acción y negó la medida no fue objeto de recurso alguno3. Sin embargo, la apoderada de los actores solicitó nuevamente decretar la medida cautelar preventiva de suspensión de todas las actuaciones policivas de lanzamiento de los ocupantes del predio expropiado con las Resoluciones demandadas, con el argumento de “evitar un perjuicio irremediable”, basado en el sustento económico de sus representados provenientes de la actividad comercial que desarrollan en el predio objeto de expropiación. 3 La providencia fue notificada mediante anotación en estado de fecha 11 septiembre de 2012. El Tribunal en auto de 27 de septiembre de 2012, reitera por segunda vez la negativa en decretar la solicitud de suspensión provisional por no cumplir los presupuestos contenidos en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. Como se indicó, la acción incoada en este caso es la de simple nulidad, prevista en el artículo 84 del CCA. para que en este tipo de acción contenciosoadministrativa proceda la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados, el artículo 152 del CCA señala los siguientes requisitos: 1) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en

escrito separado, presentado antes de que sea admitida; 2) Que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. De conformidad con el numeral 1º del artículo 152 CCA, la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos está supeditada a “Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida”. Ello entraña la obligación para quien la solicita, de expresar en la misma demanda o en un capítulo especial, las razones de la vulneración de las normas superiores que se invocan como violadas. En uno y otro caso, deben expresarse concreta y debidamente las razones para solicitarla, vale decir, el concepto de la violación y señalar cuáles son las normas superiores que se consideran manifiestamente transgredidas por los actos acusados. En este caso, la apoderada de los actores no indicó las normas superiores presuntamente vulneradas con los actos demandados ni desarrolló en el acápite correspondiente a la solicitud de suspensión provisional el concepto de las violaciones manifiestas que alega, por lo cual resulta evidente, la improcedencia de la solicitud de suspensión provisional, por no reunir los requisitos exigidos por el numeral 1° del artículo 152 del CCA. Esta Corporación ha advertido que, para que la carga argumentativa sea debidamente satisfecha, las razones de inconstitucionalidad o ilegalidad que exponga el actor deben ser claras4, ciertas, específicas5, pertinentes6 y suficientes7, como carga mínima de argumentación que éste debe exponer para

evitar una decisión desestimatoria.8 Resalta la Sala que la oportunidad para presentar la solicitud de suspensión provisional corresponde al momento previo a la admisión de la demanda. Adicionalmente, no es dable al sujeto que obtuvo decisión desestimatoria acudir a un recurso sui generis “de reconsiderar” para reabrir un debate que ya fue materia de pronunciamiento, pues la cadena se haría interminable. Por los anteriores razonamientos se confirmará el auto apelado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 4 La claridad es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues el actor debe seguir un hilo conductor en la argumentación que permita comprender las razones en las que fundamenta la acusación. 5 Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política o las disposiciones legales que se consideran infringidas. En este sentido, resultan inadmisibles los argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. 6 La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe estar fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma

sino que está utilizando la acción para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia. 7 “La suficiencia guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio respecto del precepto objeto de reproche. 8 R E S U E L V E PRIMERO.- CONFÍRMASE el auto apelado. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA G

ONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA

MORENO