CE-25000-23-24-000-2012-00642-01-2020

ACCIÓN DE NULIDAD – No procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático del derecho / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la que procede cuando de la nulidad del acto se deriva un restablecimiento automático del derecho / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la que procede para cuestionar la legalidad del acto acusado y obtener el cierre del establecimiento de comercio / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADESAlcance / EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – Probada / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR FALTA DE AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA – Probada por no presentar recurso de apelación Si la Resolución núm. 1388 de 9 de junio de 2005, expedida por la Alcaldía Local de Suba: i) es un acto administrativo pasible de ser demandado en ejercicio de la acción de nulidad o sí, por el contrario, es un acto de carácter particular y concreto respecto del cual debían agotarse los recursos en la actuación administrativa. […] Esta Sala […] observa que, como lo aceptó la parte demandante en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia proferida en primera instancia; la demanda se presentó en contra de un acto administrativo de carácter particular y concreto que, si bien se expidió por la Alcaldía Local de Suba en ejercicio de sus facultades legales de vigilancia, únicamente podía afectar los derechos de dos

partes fácilmente individualizables: i) la señora María Rosalbina Wilches de Bernal, propietaria del establecimiento de comercio “Miscelánea y Abarrotes Rosita”, ubicado en la carrera 58 núm. 164. 40, casa núm. 1 del Conjunto Residencial Áticos de Monterrey; y ii) el Conjunto Residencial Áticos de Monterrey, quien por medio de su representante legal solicitó a la parte demandada que procediera al cierre definitivo del establecimiento de comercio citado supra porque funcionaba no obstante que el reglamento de propiedad horizontal prohibía esa actividad. Para la Sala, atendiendo lo anterior, considera que la tesis expuesta por la Corte Constitucional en la sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002, y que pide tener en cuenta la parte demandante para que se proceda a hacer un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos, no tendría la virtualidad de variar la decisión proferida en primera instancia porque en los precisos términos de las conclusiones que se desarrollaron en la sentencia citada supra, corresponde al juez verificar las pretensiones de la parte demandante; es decir, si exclusivamente se persigue la declaratoria de nulidad del acto o si también existen pretensiones de restablecimiento. La Sala aquí es donde advierte que si bien el a quo, en el auto de 5 de julio de 2012, por medio del cual admitió la demanda y con fundamento en un aparte de la sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002 de la Corte Constitucional, consideró que sí procedía la acción de nulidad contra el acto acusado aunque su contenido fuera de carácter particular, no verificó si en la demanda existían pretensiones de restablecimiento, aspecto principal para que

pudiera determinar la procedencia de la acción en aplicación de ese pronunciamiento judicial. Esta Sala, en este preciso punto y como quedó transcrito en precedencia, considera que la parte demandante fue diáfana en pretender que una vez se declarara la nulidad la Resolución Administrativa núm. 1388-01 de 9 de junio de 2005, se le restablecieran sus derechos en varios aspectos, principalmente, ordenándose el cierre del establecimiento de comercio “Miscelánea y Abarrotes Rosita”, ubicado en la carrera 58 núm. 164. 40, casa núm. 1, por violación del reglamento de propiedad horizontal del Conjunto Residencial Áticos de Monterrey. Para la Sala, lo dicho en precedencia demuestra que, contrario a lo que se argumentó en el recurso de apelación, con la demanda no se pretendía un control de legalidad en abstracto; en consecuencia, la acción que se debió ejercer era la de nulidad y restablecimiento del derecho. Para esta Sala, si la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho; además de lo anterior y como lo manifestó el a quo, era obligatorio que la parte demandante interpusiera el recurso de apelación contra la Resolución Administrativa núm. 1388-01 de 9 de junio de 2005; sin embargo, como este recurso no se interpuso, también se configuró la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa. La Sala, una vez aclarado que ni aún con la tesis expuesta por la Corte Constitucional, en el presente asunto se reunirían los presupuestos para poder ejercer control de legalidad contra del acto

acusado; debe resaltar que al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo subsiste la teoría de los móviles y las finalidades; en consecuencia, además de resultar incuestionable que la parte demandante sí pretende un restablecimiento a su favor, se destaca que de avocarse el estudio de fondo de las pretensiones de la demanda y de prosperar la nulidad del acto acusado, conllevaría un restablecimiento automático de derechos consistente en que la Alcaldía Local de Suba desarchive los expedientes administrativos para que estudie si se violó el reglamento de propiedad horizontal del Conjunto Residencial Áticos de Monterrey y, en caso de comprobarse esa violación, proceda al cierre del establecimiento de comercio “Miscelánea y Abarrotes Rosita”, ubicado en la carrera 58 núm. 164. 40, casa núm. 1 de propiedad de la señora María Rosalbina Wilches de Bernal.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA EL FUNCIONAMIENTO DE

ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO – Marco normativo FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00642-01

Actor: CONJUNTO RESIDENCIAL ÁTICOS DE MONTERREY – PROPIEDAD

HORIZONTAL

Demandado: BOGOTÁ D.C., SECRETARÍA DE GOBIERNO, ALCALDÍA LOCAL DE SUBA Referencia: Acción de nulidad Asunto: Acto de carácter particular y concreto - Existencia de pretensiones de restablecimiento - Restablecimiento automático de derechos SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida el 28 de abril de 2015 por la Sección

Primera, Subsección C en Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES La demanda

1. El Conjunto Residencial Áticos de Monterrey, en adelante la parte demandante, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 841 del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., presentó demanda2 ante el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra Bogotá D.C., Secretaría de Gobierno, Alcaldía Local de Suba, en adelante la parte demandada. Pretensiones

2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Que se declare la NULIDAD del siguiente acto administrativo expedido por la ALCALDÍA LOCAL DE SUBA, SECRETARÍA DE GOBIERNO: Resolución No. 1388 de Junio 9 de 2005, proferida dentro del proceso No. 342-04 y 442-04.

1 “[…] ARTÍCULO 84. ACCIÓN DE NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro […]”. 2 Por intermedio de apoderado (Folio 1 del cuaderno núm. 1 del expediente).

SEGUNDA: Que como consecuencia de la declaratoria de Nulidad se

ordene a la ALCALDÍA LOCAL DE SUBA, SECRETARÍA DE GOBIERNO: Revocar la Licencia de Funcionamiento del establecimiento denominado Miscelánea y Abarrotes, ubicado en la Carrera 58 No. 16440, casa 1, del CONJUNTO RESIDENCIAL ÁTICOS DE MONTERREY,

PROPIEDAD HORIZONTAL.

Ordenar el cierre del citado establecimiento de comercio. Que observe y haga cumplir los preceptos contenidos en la Ley 675 de 2001 y del Reglamento de Propiedad Horizontal del CONJUNTO RESIDENCIAL ÁTICOS DE MONTERREY, PROPIEDAD HORIZONTAL […]” (Destacado fuera de texto). Presupuestos fácticos

3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para

fundamentar sus pretensiones: 3.1 Expresó que la señora María Rosalbina Wilches de Bernal, propietaria de la casa núm. 1 del Conjunto Residencial Áticos de Monterrey, le solicitó a la Asamblea General de la copropiedad una autorización para poner en funcionamiento un establecimiento de comercio en su inmueble. 3.2 Informó que en asamblea de 27 de agosto de 2003, la petición se negó; en consecuencia, la señora Wilches de Bernal no tenía los documentos que exigía la ley para que se le expidiera una licencia de funcionamiento. 3.3 Comunicó que la parte demandante presentó en el 2004 la queja núm. 34204 ante la Alcaldía Local de Suba; lo anterior, para que procediera al cierre del establecimiento de comercio que estaba funcionando en la propiedad de la señora María Rosalbina Wilches de Bernal; en consecuencia, el día 7 del mismo mes y año se practicó una diligencia en la que se concedió a la señora Wilches de Bernal un plazo de 30 días para que aportara los documentos que exige el artículo 2.° de la Ley 232 de 26 de diciembre de 19953 para el funcionamiento de establecimientos de comercio. 3.4 Manifestó que la señora citada supra aportó los documentos que se le pidieron; entre ellos, el concepto de curaduría urbana donde se indicó que la casa núm. 1 del Conjunto Residencial Áticos de Monterrey estaba sometida al régimen de propiedad horizontal, por tanto, debía cumplir con lo establecido en aquel.

3.5 Expresó que el 11 de agosto de 2004 la parte demandante presentó una nueva queja contra la señora María Rosalbina Wilches de Bernal, a la que le correspondió el núm. 442-04; en consecuencia, la Alcaldía Local de Suba nuevamente la requirió para que aportara los documentos que exigía la ley para el funcionamiento de establecimientos de comercio; para tal fin, la requerida allegó los documentos. 3.6 Afirmó que a pesar de que la parte demandada contaba con los elementos para determinar que la señora María Rosalbina Wilches de Bernal no cumplía con los requisitos de ley para que su establecimiento de comercio funcionara, por medio del acto administrativo acusado ordenó acumular y archivar las quejas núm. 342-04 y 442-04, por tratarse del mismo establecimiento comercial. Normas violadas y concepto de violación

4. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas:  Artículo 2.° de la Ley 232 de 26 de diciembre de 19954.  Artículos 1.°, 5.° y 18 de la Ley 675 de 3 de agosto de 20015.  Artículo 14 del Decreto Distrital núm. 325 de 29 de mayo de 19926.

5. La parte demandante no formuló cargos concretos; sin embargo, explicó el concepto de violación así: “[…] Las normas citadas contienen los requisitos exigidos para el funcionamiento de establecimientos de comercio en forma general sin 3 “[p]or la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales” 4 “[p]or la cual se dictan normas para el funcionamiento de los establecimientos comerciales”

5 “[p]or medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal” 6 “Por medio del cual se dictan disposiciones generales sobre los usos urbanos, las condiciones de su funcionamiento en los establecimientos, la clasificación de las actividades según los distintos grupos y clases de usos” ocuparse específicamente de aquellos que funcionan en inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal y deben obtener de parte de las entidades públicas respectivas los permisos y conceptos que requieran […]. Es claro que con base en la normatividad citada por el Curador el uso de miscelánea sí es permitido en el predio acorde con la licencia de construcción, pero condicionado al cumplimiento del reglamento de propiedad horizontal al cual se encuentra sometido el proyecto […]. La Ley 675 de 2001 regula específica y claramente todo lo concerniente a los inmuebles sometidos a la especial forma de dominio denominada propiedad horizontal cuya norma contiene preceptos y conceptos de orden público dada la especialidad e integridad de la norma que exige su acatamiento en forma imperativa. Es así como una vez determinado en la escritura pública con la que se somete a propiedad horizontal un proyecto o inmueble la destinación o uso de los bienes privados del mismo la única forma de cambiarlo o autorizar el desarrollo de actividad diferentes es la aprobación de esta por parte de la Asamblea General de propietario de bienes privados y a la vez copropietarios de los bienes comunes. La propietaria del establecimiento de comercio acudió a la Asamblea en busca de la aprobación y no la obtuvo, acudió a la acción de tutela para que por este mecanismo se le autorizara el cambio de destinación y le

fue negado dada la especialidad de los conceptos que la Ley 675 de 2001 comprende. Resulta entonces evidente como la Alcaldía Local de Suba contando con toda la documental en los procesos No. 342-04 y 442-04, con el concepto de uso emitido por el Curador Urbano No. 4, los fallos de las tutelas instauradas y demás documentos aportados por las partes profirió un acto administrativo contrario a las normas legales vigentes permitiendo el funcionamiento de un establecimiento comercial en un inmueble en que no es permitida dicha actividad […]”. Contestación de la demanda

6. La parte demandada7 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: “[…] Revisada la actuación administrativa adelantada y fallada por la Alcaldía Local de Suba, se halla que se adelantó con observancia de las normas vigentes y aplicables a los requisitos de formalización del funcionamiento de los establecimientos comerciales en los sectores residenciales.

La Resolución Administrativa No. 1338 de 9 de junio de 2005, con la que la Alcaldía Local de Suba ordena el archivo de la querella adelantada en el expediente 342-04, contra la señora MARÍA ROSALBINA WILCHES DE BERNAL, por irregularidades en el funcionamiento del establecimiento de comercio denominado Miscelánea y Abarrotes, ubicado en la Carrera 58 No. 164, Casa 1 del Conjunto Residencial Áticos de Monterrey, Propiedad Horizontal. Por el deber de lealtad procesal se expone que la cita de la Ley 2 de

1984, invocada por el Alcalde Local de Suba, que figura en el texto de la Resolución 1388 de 2005, sometida a este control jurisdiccional había sido derogada por la Ley 23 de 1991. La Ley 2 de 1984, hecho que no constituye motivo para anular la decisión bajo examen. En lo pertinente establecía: […] El Alcalde tenía competencia y estaba facultado para conocer y fallar la querella instaurada contra la señora MARÍA ROSALBINA WILCHES DE BERNAL a causa del establecimiento de comercial “Miscelánea y Abarrotes” en su casa de habitación No. 1, ubicada en el Conjunto Residencial Áticos de Monterrey, de acuerdo a lo dispuesto en al artículo 4 de la Ley 232 de 1995, que faculta a los alcaldes o a quien haga sus veces, a efectuar frente a los responsables de incumplir el lleno de los requisitos reglamentados para los establecimientos comerciales abiertos al público, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 232 de 1995, imponiendo multas sucesivas hasta por la suma 7 Por intermedio de apoderado (Folio 235 del cuaderno núm. 1 del expediente). de cinco salarios mínimos mensuales por cada día de incumplimiento y hasta por el término de 30 días calendario, previo requerimiento por escrito en el cual se haya concedido un término de 30 días calendario, para cumplir con los requisitos faltantes. El Acuerdo 79 de 2003, al que alude la resolución bajo examen, impuso a los Alcaldes Locales, como autoridades de policía, el deber de velar

por el cumplimiento de las siguientes libertades, derechos y deberes, en relación con el tema decidido, dentro del territorio de su localidad […] La Alcaldía Local de Suba, al momento de decidir la querella, iniciada por queja de particular, contra la señora MARÍA ROSALBINA WILCHES DE BERNAL, no halló razón para declararla infractora, habida cuenta del oportuno aporte de los documentos que se le había requerido allegar dentro del trámite de la querella, por lo que al hallar satisfecho el lleno de los requisitos de ley, procedió a ordenar el archivo definitivo de este expediente y, también, del No. 442-04 que versaba sobre el mismo asunto y contra la misma querellada. De la constatación de la observancia de lo dispuesto en las normas transcritas, en especial las de la Ley 232 de 1995, surge el planteamiento exceptivo de la legalidad del acto en sus aspectos básicos: competencia, formación y observancia de las normas aplicables a los establecimientos de comercio […]” (Destacado fuera de texto). Intervención del tercero con interés directo

7. El tercero con interés directo8 en el resultado del proceso se opuso a las pretensiones formuladas, así: 7.1 Expresó que la parte demandante no puede solicitar la nulidad del acto administrativo acusado, proferido “[…] dentro de los procesos con radicaciones números 342-04 y 442-04 […]”, por medio del cual se archivaron esas actuaciones, porque en el ordenamiento jurídico colombiano no existe la licencia de funcionamiento para que un establecimiento de comercio pueda operar; en

8 Por intermedio de apoderado (Folio 261 del cuaderno núm. 1 del expediente). consecuencia, “[…] siendo este el planteamiento principal de la demanda, los hechos en que afirma la existencia de la causal de nulidad, no conducen a esa declaratoria totalmente improcedente, pues los funcionarios públicos no pueden exigir requisitos que no estén expresamente consagrados en la ley, en forma clara y puntual […]” (Destacado fuera de texto). 7.2 Sostuvo que los argumentos relacionados con el hecho de que la asamblea general de propietarios del Conjunto Residencial Áticos de Monterrey, negó la solicitud que les presentó la señora María Rosalbina Wilches de Bernal, es irrelevante; más aún cuando se acreditó ante la autoridad competente que sí se cumplían los requisitos para que el establecimiento de comercio funcionara; en consecuencia, la decisión que correspondía emitir a la parte demandada, como lo hizo, era la de “[…] ORDENAR EL ARCHIVO DEL EXPEDIENTE DEFINITIVAMENTE por cumplir satisfactoriamente con los requisitos exigidos por la Ley 232 de 1996, artículo 2 […]”. Sentencia proferida en primera instancia9

8. El a quo, en sentencia proferida el 28 de abril de 2015, resolvió lo siguiente: “[…] PRIMERO.- DECLARAR de oficio probada la excepción de ineptitud de la demanda, ante la indebida escogencia de la acción de simple nulidad, en virtud del principio de los móviles y las finalidades.

SEGUNDO.- INHIBASE la Sala para pronunciarse en relación a la acción de simple nulidad. TERCERO.- DECLARAR probada de oficio la excepción de inepta

demanda, por falta de agotamiento de la vía gubernativa, de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. CUARTO.- INHIBASE esta Sala de fallar de fondo el asunto relacionado con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho […]”. 9 Folios 406 a 428 del cuaderno núm. 1 del expediente.

9. El A quo aclaró que si bien en el auto que admitió la demanda, la magistrada ponente concluyó que la acción de nulidad procedía contra actos de carácter particular y concreto, esa circunstancia no impedía verificar si del contenido del acto acusado y de las pretensiones de la demanda, la acción citada supra era la procedente.

10. Indicó que el origen del acto acusado fueron las quejas que presentó el Conjunto Residencial Áticos de Monterrey para que se sellara un establecimiento de comercio que funcionaba en el inmueble de propiedad de la señora María

Rosalbina Wilches de Bernal.

11. Explicó, con fundamento en jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, que los actos administrativos de carácter particular y concreto se pueden demandar en ejercicio de la acción de nulidad siempre que se pretenda la defensa de la legalidad en abstracto; es decir, cuando no produzca el restablecimiento de un derecho subjetivo.

12. Expresó que por medio del acto acusado se archivó la queja que presentó la parte demandante y, en las pretensiones de la demanda, no solo se solicitó declarar la nulidad de la Resolución núm. 1388 de 9 de junio de 2005, sino que,

como consecuencia de la nulidad, “[…] se revoque la licencia de funcionamiento, se ordene el cierre del establecimiento de comercio y se haga cumplir preceptos contenidos en la Ley 675 de 2001 y del Reglamento de Propiedad Horizontal del CONJUNTO RESIDENCIAL ÁTICOS DE MONTERREY - PROPIEDAD HORIZONTAL, lo que deja entrever que la intención del actor no es simplemente el estudio de legalidad del acto, sino un restablecimiento del derecho a consecuencia de la posible nulidad […]”; indicó, adicionalmente, que del acto acusado no se desprendía un interés para la comunidad en general, solo un provecho exclusivo para la parte demandante.

13. Aseguró que, conforme con lo anterior, se configuraba la excepción de indebida escogencia de la acción; sin embargo, en aplicación del principio general de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, el juez podía interpretar la demanda para adecuar la demanda a la acción procedente, motivo por el cual consideraba que, en el caso bajo estudio, era pertinente analizar los presupuestos procesales para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, de esa manera verificar si podía proferir decisión de fondo.

14. Destacó, luego de acudir a la normativa que reglamenta la materia y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, que contra el acto administrativo acusado procedía el recurso de apelación; en consecuencia, como aquel no se interpuso aunque era obligatorio, se configuraba la excepción de “[…] ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa y de contera, la declaratoria de inhibición de la Sala para fallar de fondo la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho en la que se convirtió esta actuación jurisdiccional […]”. Recurso de apelación10

15. La parte demandante interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: “[…] Siendo concreta la sustentación del fallo respecto de la ineptitud de la demanda por no cumplir con el lleno de los requisitos establecidos para el ejercicio de la acción de simple nulidad expongo los argumentos en contra de lo dispuesto por el Despacho.

Como bien lo advierte el Despacho, antes de proferirse el auto admisorio de la demanda fue evaluada su procedencia, disponiendo darle el trámite de simple nulidad ordenándose posteriormente hacer las notificaciones y traslados de rigor […]. 1.- El acto atacado es de carácter individual: Efectivamente el acto fue proferido dentro una actuación administrativa de tipo particular, generada por la necesidad de hacer cesar la violación de las normas de tipo general vigentes sobre propiedad horizontal, que afectan no solo a la copropiedad demandante, sino a la comunidad nacional que se encuentra sometida al régimen de propiedad horizontal en Colombia. 2.- Comporta un interés para la comunidad: 10 Folios 430 a 434 del cuaderno núm. 1 del expediente. Así es, comporta un interés para la comunidad y es de tal naturaleza que involucra directamente la violación del principio de legalidad, involucra el interés colectivo de toda una comunidad y de la colectividad de nacionales que conviven bajo el régimen de propiedad horizontal y que a diario ven cómo, tanto los particulares como los entes estatales,

permiten la violación y desconocimiento de las normas que regulan la forma especial de dominio definida por la Ley 675 de 2001, norma especial de alcance y contenido nacional que debido a los vacíos vigentes en su redacción, ha debido ser objeto de ajustes y regulaciones por vía Constitucional y Jurisdiccional. El resultado de los fallos y jurisprudencias generadas en desarrollo de los procesos vinculados a la propiedad horizontal afectan directamente a todos los ciudadanos sometidos a un régimen que a diario va en aumento y a futuro seguirá comportando una incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. La propiedad horizontal en Colombia se rige jerárquicamente por la Carta Política Nacional, la Ley 675 de 2001, el Reglamento de Propiedad Horizontal, el Código Civil, la jurisprudencia y la doctrina. Los reglamentos de propiedad horizontal, confeccionados bajo los lineamientos de la Ley 675 de 2001, observan y contienen los conceptos de orden público previstos por la Ley y son de obligatorio cumplimiento para todos los propietarios de bienes privados que son a la vez copropietarios de los bienes comunes. El incumplimiento del reglamento y de la Ley por parte de particulares viola la legalidad existente, quiebra el orden establecido que regula la convivencia de los copropietarios sometidos a este régimen, quedando resquebrajada la legalidad que aceptaron cumplir en 103 reglamentos, permitiéndose que se violen los reglamentos de propiedad horizontal.

El CONJUNTO RESIDENCIAL ÁTICOS DE MONTERREY, se proyectó,

construyó y enajenó con el lleno de los requisitos exigidos por las autoridades urbanísticas, definiéndose en su reglamento que el uso de las unidades privadas que la conforman tienen un uso RESIDENCIAL, quedando así expedida la Licencia de Construcción que obra en la copia del reglamento de propiedad horizontal aportado con la demanda y quedando prohibido a los propietarios de la unidades privadas el cambio de uso […]. Permitir que se desarrollen este tipo de establecimientos en copropiedades en las que no está autorizado su funcionamiento es violentar la legalidad vigente, fomentar la inobservancia de las normas y contribuir al surgimiento de conflictos que afectan la convivencia y el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. La copropiedad no busca el restablecimiento de ningún derecho particular, lo que se implora es que se impida la violación de la legalidad, del orden establecido y el cumplimiento de la normatividad vigente, lo que solo se podrá lograr si la Alcaldía Local, en cumplimiento de su deber, aplica las leyes y hace cumplir los reglamentos, actitud que beneficiara a toda la comunidad nacional sometida y vinculada al régimen de propiedad horizontal en Colombia […]. La copropiedad no está solicitando el restablecimiento de ningún derecho, solo está exigiendo que se cumpla con las normas, que se observe la legalidad vigente, se respete y cumpla el reglamento de propiedad horizontal y en general se dé aplicación a la normatividad que sobre propiedad horizontal afecta directamente a todos los nacionales vinculados a esta forma especial de dominio en toda Colombia. No se trata de un conflicto de carácter civil como lo argumentan la

Alcaldía, la tercera llamada y el Ministerio Público, se trata de la transgresión de normas de orden público contenidas en una norma especial que afectan no solo a la copropiedad demandante sino a todas las copropiedades de Colombia que requieren con urgencia el respeto de las normas y la actualización de los procedimientos para el manejo y control de los establecimientos públicos que se instalen en proyectos sometidos al régimen de propiedad horizontal. Con base en lo expuesto y los documentos y argumentos que obran en el expediente respetuosamente solicito a los Honorables Magistrados del Consejo de Estado, que se revoque el fallo proferido y en su lugar se profiera el fallo que en derecho corresponda […]” (Destacado fuera de texto). Actuación en segunda instancia Admisión del recurso, pruebas y traslado para alegar

16. El Despacho sustanciador, mediante providencia de 7 de septiembre de 201511, admitió el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia; mediante providencia de 11 de mayo de 201812, ordenó que, en el término de diez (10) días las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público, los cuales se desarrollaron infra.

Alegatos de conclusión

17. Las partes demandante, demandada y el tercero con interés directo, guardaron silencio en este momento procesal.

Concepto del Ministerio Público

18. El Ministerio Público guardó silencio en este momento procesal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

19. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el acto

administrativo acusado; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el procedimiento administrativo para el funcionamiento de establecimientos de comercio; v) el acervo probatorio; y, vi) análisis del caso concreto. 11 Folio 4 del cuaderno núm. 2 del expediente. 12 Folio 39 del cuaderno núm. 2 del expediente. Competencia de la Sala

20. Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30813 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201114, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del p