CE-25000-23-24-000-2012-00727-01(AC)-2013

SANCION POR DESACATO - Criterios para su determinación Ahora, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley, que se hayan llevado a cabo las actuaciones tendientes a respetar el debido proceso tanto del incidentalista como del sancionado, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez de consulta encuentre que no ha habido incumplimiento o responsabilidad subjetiva en el mismo, no procede la sanción por desacato. INCUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA - Adopción de medidas para lograr su efectividad y orden de individualizar al funcionario responsable de cumplir la sentencia. La Sala no tiene competencia para variar aspectos accidentales de la orden por no haber sido juez de instancia dado que la acción de tutela no fue materia de impugnación; sin embargo, considera de suma importancia que ello se efectúe por parte del a quo, toda vez que la entidad permanece impasible frente a la situación del actor, de manera que es previsible el continuo desacato de la orden de tutela. En vista de lo anterior, se ordenará al Tribunal de primera instancia que amplíe el ámbito de la orden, vinculando a la dependencia encargada de evacuar el tipo de peticiones como la del actor, específicamente al funcionario que la regente, con

nombre y apellido, quien solidariamente responderá con la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para lo cual les otorgará un plazo perentorio para no hacer ilusorio el derecho que le fue protegido al actor.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00727-01(AC)

Actor: EDUARDO QUIÑONES BAENA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Decide la Sala el grado de consulta de la providencia del 23 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección “B” que sancionó con multa, por desacato, a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas con multa.

El escrito de desacato El actor solicitó mediante memorial la iniciación del incidente de desacato contra la Unidad en comento, en vista del incumplimiento de la orden contenida en la sentencia del 15 de junio de 2012 del Tribunal aludido, en la cual se protegieron sus derechos fundamentales y conminó a la Directora de la Unidad a que en el término de 48 horas adelantara las gestiones de verificación necesarias para la

entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia solicitada por el actor. Sostuvo que no se ha dado cumplimiento a la orden a su favor, dado que no hay resolución o decisión de fondo a la petición que incoó, por lo que pidió la imposición de las sanciones de multa y arresto a los responsables, y asimismo la iniciación de las investigaciones disciplinarias y penales a que hubiere lugar. Actuación procesal Mediante auto del 6 de diciembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección “B” ofició a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas para que en el término de cinco días informara las actuaciones adelantadas en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 15 de junio de 2012; igualmente, que se indicara el nombre y cargo de la persona o personas responsables del cumplimiento de la orden (Fl.16). Esa decisión fue notificada a la Unidad mediante oficio No. CG 12-5962 del 6 de diciembre de 2012, a través de la funcionaria Martha Berrío el 10 de diciembre de 2012 (Fl. 18). Por auto del 19 de diciembre de 2012, el despacho de conocimiento dio apertura al incidente de desacato, ordenó la notificación personal a la Directora de la Unidad y le corrió traslado por el término de tres días para que sustentara las razones del incumplimiento y renuencia frente a la orden de tutela, y para que adelantara todas las gestiones necesarias para cumplirla en su totalidad,

acompañando las pruebas conducentes (Fls. 20 y 21). Esa decisión fue notificada personalmente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas el 16 de enero de 2013, a través de la señora Martha Berrío (Fl. 23). Figura en el folio 24 el informe del notificador en el que precisa que al intentar la notificación a la Directora de la Unidad le informaron que todas las notificaciones son recibidas en jurídica y luego remitidas al interesado. El proceso regresó a despacho, según informe secretarial, sin que la entidad accionada hubiere contestado el requerimiento anteriormente señalado (Fl. 25). Providencia consultada Mediante providencia del 23 de enero de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección “B” sancionó por desacato a la Directora de la Unidad Administrativa para la Prosperidad Social y la Reparación Integral a las Víctimas, en consecuencia, le impuso multa de tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes a favor del C.S. de la J. Estimó que el sentido de la orden impartida mediante sentencia del 15 de junio de 2012, apuntaba a que la entidad demandada diera una respuesta de fondo a las solicitudes presentadas por el petente, en relación con la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia que estaba solicitando desde hace varios meses, y a que dentro de dicho trámite aplicara las preferencias ordenadas por la Corte Constitucional en el tema de los menores de edad. Precisó que la orden estaba dirigida específicamente a la Directora de la Unidad

Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Que sólo existían en el plenario las afirmaciones del tutelante, por lo que las tuvo como ciertas, máxime cuando no existía prueba alguna de que la Directora de la Unidad hubiera por lo menos iniciado el cumplimiento del fallo en cuestión, por el contrario, se evidenciaba absoluta desidia y desinterés de esta frente a la solución del caso en concreto, al no hacerse siquiera parte dentro del trámite incidental. Explicó que sin desconocer el tratamiento especial otorgado por la Corte Constitucional a los desacatos en temas de desplazamiento forzado, ello sólo resulta procedente cuando los funcionarios de las entidades, DAPS y Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, han probado diligencia y cuidado en el cumplimiento de las órdenes a su cargo, y ha quedado probado que el incumplimiento obedeció a razones ajenas a su voluntad, sin embargo, no existe ningún indicio de que la funcionaria encargada del cumplimiento del fallo de tutela reclamado haya iniciado las gestiones necesarias para su acatamiento. Concluyó que además de que no se había cumplido la orden, se presentaba responsabilidad subjetiva de la funcionaria, por tanto era procedente la imposición de la sanción. Para resolver, se Considera: Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, una vez proferido el fallo que concede la tutela, corresponde a la autoridad responsable del agravio cumplirlo sin demora, so pena de incurrir en desacato

sancionable. Por su parte, el artículo 52 ibídem establece que la sanción por incumplir la orden de un juez, será impuesta por el mismo, mediante trámite incidental, y “será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.”. A partir de lo anterior, esta Sala de Decisión es competente para conocer el presente grado de consulta, al ser el superior jerárquico del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a quien correspondió, como juez de primera instancia, el conocimiento del incidente de desacato. Sobre la consulta del incidente de desacato La figura de la consulta del incidente de desacato, tiene como única y exclusiva finalidad establecer si la providencia que impuso una sanción estuvo acorde o no a derecho. Para imponer una sanción de desacato, el juez de conocimiento debe primero, individualizar al presunto responsable del incumplimiento, de manera que se verifiquen sus nombres y apellidos, y que haya ocupado el cargo al momento de ser emitida la orden. A continuación, si la sentencia que se dice desacatada fue notificada efectivamente a su destinatario. Luego, se debe verificar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial. En ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. Una vez se haya comprobado el incumplimiento del fallo, debe verificar, con asomo al material probatorio obrante en el plenario, que este sea producto de la negligencia de la autoridad (responsabilidad subjetiva), sin embargo, se repite, el

mero incumplimiento (responsabilidad objetiva) no es razón suficiente para imponer una sanción. En todo caso, aquel debe tener en cuenta que el trámite incidental de desacato compromete un pequeño proceso disciplinario contra el llamado a responder, en consecuencia, ante la comprobada responsabilidad subjetiva procede la imposición de las sanciones de multa o arresto, según lo considere el juez de desacato. El trámite incidental debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquel de quien se afirma ha incurrido en desacato1, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento; el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato, es lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por el tutelante, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas. Ahora, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley, que se hayan llevado a cabo las actuaciones tendientes a respetar el debido proceso tanto del incidentalista como del sancionado, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez de consulta 1 Corte Constitucional, sentencia T-631 de 2008.

encuentre que no ha habido incumplimiento o responsabilidad subjetiva en el mismo, no procede la sanción por desacato. En suma, la Sala ha establecido en pronunciamientos anteriores2, en concordancia con aquellos de la Corte Constitucional que han decantado la materia, y dado que el trámite no ha sido plenamente establecido por el Decreto 2591 de 1991, los siguientes pasos a fin de evacuar las solicitudes de desacato y las consultas de las providencias sancionatorias: 1) Identificar o individualizar previamente al funcionario público presuntamente responsable, con nombres y apellidos, 2) Acreditar el ejercicio efectivo del cargo a la fecha de la notificación del fallo de tutela, 3) Verificar la notificación del fallo al funcionario, 4) Formular en concreto el cargo o acusación respectiva al funcionario llamado a cumplir el fallo de tutela, en respeto del derecho de defensa y del debido proceso, 5) Verificar el incumplimiento del fallo (responsabilidad objetiva) y, 6) Establecer la conducta negligente en el incumplimiento (responsabilidad subjetiva). Finalmente, cabe indicar que la autoridad a quien corresponda el trámite de desacato debe, antes de dar inicio al mismo, verificar la existencia del incumplimiento, a fin de determinar si existe mérito o no para dar inicio al mismo. Es preciso que la notificación de las providencias al presunto responsable se realice de manera personal, como una forma de garantizar su efectivo derecho de audiencia y de defensa. En lo que atañe al caso concreto, la Sala observa probidad por parte del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca al tramitar el incidente sub examine, como se establece del recuento efectuado en el acápite de actuación procesal. 2 Sección Segunda – Subsección “A”, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, Consulta de Desacato del veinte (20) de octubre de dos mil once (2011), Expediente radicado No.: 25000-23-15-000-2011-01739-01, Actor: Omaira del Carmen Ruiz, Accionado: Instituto de Seguro Social, y Consulta de Desacato del tres (3) de febrero de dos mil diez (2010) Radicación No.:25 000 23 15 000 2009 01556 01, Actor: José Antonio Chaparro Suazo, Accionado: Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. La persona encargada de materializar la orden fue debidamente individualizada (Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas) como devenía de la orden contenida en la sentencia de tutela, asimismo, las averiguaciones previas fueron desplegadas, sin obtener respuesta alguna; la apertura del desacato se efectuó adecuadamente y las providencias fueron puestas en conocimiento procurando la notificación personal. La Sala encuentra una dificultad en los asuntos relacionados con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en vista de que todas las notificaciones enviadas deben ingresar a las entidades por correspondencia, donde, según informe del notificador del Tribunal (al que se aludió en acápite anterior) se envían al área jurídica y luego al funcionario destinatario. Ello quiere decir que la efectividad de la notificación está dada, porque de

cualquier manera, el trámite de desacato no puede frenarse por la imposibilidad del notificador de entrevistarse directamente con el funcionario; el procedimiento que la propia entidad diseñe supone su efectividad, lo contrario le impone el deber de ajustar el procedimiento para garantizar el conocimiento de las providencias y actos que deban notificársele. Ahora, las conductas objetiva y subjetiva se hallan materializadas, pues de un lado, ningún elemento de prueba se allega por parte de la Entidad para demostrar que dio acatamiento a la orden, y de otro, la desidia en el cumplimiento se traduce en la pasividad de la entidad incluso en el trámite de desacato. Por los eventos descritos, la Sala concluye que se observaron las condiciones del debido proceso en el trámite del presente desacato y se demostraron los elementos objetivo y subjetivo en el incumplimiento por parte de la Directora de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Paula Gaviria Betancur, de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razones por las cuales habrá de mantenerse la sanción impuesta por el a quo, sin embargo, se modificará el monto de la multa a un (1) salario mínimo mensual legal vigente. Finalmente, como el objeto del desacato no es llanamente la imposición de una sanción como represalia, sino que ella es valiosa como medio coercitivo para obtener la materialización de la orden, la Sala considera que el juez de desacato debe, en la medida de sus competencias, sin variar el sentido primigenio de aquella, modificar aquellos aspectos accidentales que permitan un adecuado acatamiento en el menor tiempo posible.

La Corte Constitucional en la sentencia T-086 de 2003, a partir de la facultad del juez para adoptar directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del amparo, consignó las condiciones, límites y alcances que deben reunirse para la modificación de la orden impartida a fin de efectivizar su cumplimiento3. Tal atribución está dada a los jueces de desacato (quien tramitó la primera instancia) y a quien desata el grado de consulta, cuando haya conocido también en segunda instancia de la acción de tutela pues conserva la competencia especial en materia de órdenes y, por tanto, puede modificar en sede de consulta los aspectos accidentales de la orden que hubiese sido impartida en la sentencia, respetando los parámetros señalados anteriormente, con miras a asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado y previendo, además, las medidas compensatorias que sean necesarias4. Por lo expuesto, la Sala no tiene competencia para variar aspectos accidentales de la orden por no haber sido juez de instancia dado que la acción de tutela no fue materia de impugnación5; sin embargo, considera de suma importancia que ello se efectúe por parte del a quo, toda vez que la entidad permanece impasible frente a la situación del actor, de manera que es previsible el continuo desacato de la orden de tutela. En vista de lo anterior, se ordenará al Tribunal de primera instancia que amplíe el ámbito de la orden, vinculando a la dependencia encargada de evacuar el tipo de peticiones como la del actor, específicamente al funcionario que la regente, con 3 “El alcance de las modificaciones que le es posible introducir al juez de tutela a la orden proferida inicialmente, como se

dijo, no puede implicar un cambio absoluto de la orden impartida originalmente. Nuevamente los límites están dados por la misma finalidad de la acción de tutela: garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales. Por eso, al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad. Pero el juez no puede modificar el contenido esencial de la orden”. 4 T-086 de 2003, Corte Constitucional. 5 La Corte Constitucional ha indicado dos requisitos procesales especiales que deben reunirse para ajustar la orden original en sede de consulta dentro de un incidente de desacato (T-086 de 2003, Corte Constitucional): “(5) Debe existir una relación entre la razón del desacato y la necesidad de modificar la orden original para salvaguardar el derecho tutelado; y (6) el juez debe haber ejercido competencia dentro del proceso de tutela en el cual se emitió la orden respecto de la cual se planteó el desacato, ya que en caso contrario el superior deberá permitir que el juez de primera instancia sea el que introduzca los ajustes necesarios a la orden original por él impartida.”. nombre y apellido, quien solidariamente responderá con la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para lo cual les otorgará un plazo perentorio para no hacer ilusorio el derecho que le fue protegido al actor. En conclusión, la Sala confirmará la decisión de desacato que sancionó a la doctora Paula Gaviria Betancur, pero modificará el monto de la multa impuesta, y exhortará al Tribunal en el sentido previamente anotado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Resuelve Confírmase la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección “B” el 23 de enero de 2013, que sancionó por desacato a la Directora de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Paula Gaviria Betancur, y la sancionó con multa. Modifíquese el monto de la multa, que será de un (1) salario mínimo mensual legal vigente. Ordénase al Tribunal de primera instancia que modifique aspectos accidentales de la orden, para que amplíe su ámbito, vincule a la dependencia encargada de evacuar el tipo de peticiones como la del actor, específicamente al funcionario que la regente, con nombre y apellido, quien solidariamente responderá con la Directora de la Unidad, y les otorgue un plazo perentorio para el efecto, conforme a la parte considerativa que antecede. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO