CE-25000-23-24-000-2012-00742-01(AP)-2017

ACCIÓN POPULAR / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS BAJO LA VIGENCIA DEL CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – No implica control de legalidad / CONTENIDO DEL DERECHO COLECTIVO DE LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Sentencia de Unificación de 1 de diciembre de 2015 / AUSENCIA DE CARGA PROBATORIA DE LOS ELEMENTOS DE LA VULNERACIÓN DE LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA – No fueron allegados elementos suficientes por la parte actora / VALOR PROBATORIO DE LAS

NOTAS DE PRENSA

[Corresponde a esta Sala,] definir si con los actos administrativos de nominación y remoción de personal, y de apertura y cierre de procedimientos disciplinarios, dictados por el [señor A.O.M.] como Procurador General de la Nación en trance de ser reelegido, se vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa. (…) La Sección Primera del Consejo de Estado debe manifestar que analizadas en conjunto las pruebas que obran en el expediente, no se encuentra evidencia de la configuración de ninguno de los extremos que según la jurisprudencia de esta Corporación deben concurrir para que se amenace o vulnere la moralidad administrativa. En efecto, pese a la abundante documentación acopiada, se echa de menos en ella la fuerza de convicción necesaria para convertir en verdades procesalmente admisibles los señalamientos y las conjeturas de los demandantes, que fallaron en su deber de acreditar por medio de pruebas conducentes, pertinentes, idóneas y merecedoras de credibilidad el relato articulado para interponer esta acción. (…) Ciertamente, nada dicen a esta autoridad judicial las

copias de los actos con nombramientos, insubsistencias y revocatorias de nombramientos tal como están presentados, esto es, documentos desnudos, desprovistos de un análisis detallado por parte de los actores en los que se identifiquen personas en particular y se reconstruyan sus vínculos con personajes claves en la reelección del Procurador. (…) Tampoco resulta en absoluto indicativo de nada la lista de senadores que se encuentran sub judice en la Procuraduría General de la Nación. Si bien se trata de circunstancias que pueden prestarse para toda clase de teorías o especulaciones, entiende la Sala que en aras de asegurar la garantía del debido proceso y la objetividad de las decisiones judiciales un juicio como el de acción popular debe trascender la esfera de lo puramente especulativo y exigir a las partes un mínimo de diligencia y proactividad en lo que concierne a la demostración fehaciente de los hechos que se alegan. (…) Asimismo, en cuanto a las notas de prensa allegadas al sumario, (…) analizados en conjunto, (…) no pueden tenerse más que por la evidencia de la efectiva reelección del señor [A.O.M.], pues solo dicho evento encuentra respaldo adecuado en el acervo probatorio acopiado. Y nada en ese evento, por sí solo, respalda o refuerza la hipótesis de la violación a la moralidad administrativa que plantean los accionantes en esta acción colectiva.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO (E)

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00742-01(AP)

Actor: RAFAEL CALIXTO TONCEL GAVIRIA Y MIGUEL ANTONIO CUESTA

MONROY Demandado: NACIÓN – PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida el 10 de octubre de 2013 por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada negó las pretensiones de la demanda por considerar que no se probó la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa.

I.- ANTECEDENTES. 1.1. La demanda. Los ciudadanos RAFAEL CALIXTO TONCEL GAVIRIA y MIGUEL ANTONIO CUESTA MONROY interpusieron acción popular contra el señor Alejandro Ordoñez Maldonado en calidad de Procurador General de la Nación con el fin de que se proteja el derecho colectivo a la moralidad administrativa. 1.2. Pretensiones. Solicita la parte demandante que se acceda a las siguientes pretensiones: “Primera: Que se declaren nulos todos los actos administrativos de nombramiento, declaratorios de insubsistencias y traslados dictados por el Procurador Alejandro Ordoñez en ejercicio de su facultad discrecional de libre nombramiento y remoción dentro de los cuatro meses anteriores al nombramiento de Procurador General de la Nación por el Senado de la República para el próximo periodo constitucional. Si el fallo de acción popular se produjera antes de la elección, se ordenará al Procurador

General de la Nación abstenerse de ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.

Segunda: Declaren nulos todas las decisiones de apertura de indagación preliminar, apertura de investigación disciplinaria, suspensión provisional, formulación de pliego de cargos o sanciones que dicte el Procurador General dentro de los cuatro meses anteriores a la elección del Procurador General de la Nación contra los senadores de la República en ejercicio”1. 1.3. Los hechos y omisiones en los cuales se funda la acción.

Entre los principales datos relatados por la parte actora en su escrito de demanda como sustento fáctico de sus pretensiones se pueden destacar los siguientes: 1.3.1.- Manifiestan que es un hecho notorio, y así ha sido divulgado por diferentes medios de comunicación, que ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO aspira a la reelección en su posición de Procurador General de la Nación. 1.3.2.- Argumentan que debido a esta aspiración, ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO atenta contra la moralidad pública al ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción del personal del ente de control y ejercitar otros poderes inherentes a su cargo, pues lo hace con ánimo clientelista, para favorecer a quienes apoyen su aspiración reeleccionista, o con alcance intimidatorio frente a quienes piensen oponerse a ella. Todo ello con la intención de persuadir a los funcionarios que deben intervenir en su reelección. 1.3.3.- Aducen que los competidores del Señor ORDOÑEZ MALDONADO por el cargo de Procurador General de la Nación están en franca desventaja, pues “carecen de la posibilidad material de congraciarse con Senadores electores

1 Fls. 70-71. mediante nombramientos de cargos públicos de libre nombramiento y remoción”2. 1.4. Solicitud de medida cautelar: Los actores solicitan en el escrito de demanda que se decreten las siguientes medidas cautelares: “Primera: Ordenar al Procurador General de la Nación, Alejandro Ordoñez Maldonado, la suspensión inmediata del ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remoción en la planta de personal de la Procuraduría General de la República (sic), suspensión que comprenderá: (i) nombramientos de libre nombramiento y remoción; (ii) declaratoria de insubsistencia de libre nombramiento y remoción; (iii) revocatoria de actos de nombramiento de libre nombramiento y remoción; (iv) traslados de funcionarios de libre nombramiento y remoción.

Segunda: Prohibir al Procurador General de la Nación, Alejandro Ordoñez Maldonado, que se abstenga de dictar las siguientes decisiones contra senadores de la República en ejercicio: (i) apertura de indagación preliminar; (ii) apertura de investigación disciplinaria; (iii) suspensión provisional, (iv) formulación de pliego de cargos; (v) sanciones contra los senadores de la República en ejercicio”3.

II.- ACTUACIÓN PROCESAL Por medio de auto del 30 de mayo de 2012 el Juzgado Treinta y ocho Administrativo del Circuito de Bogotá se declara incompetente para conocer del asunto de la referencia y dispone su remisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 21 de junio de

2012 inadmitió la demanda interpuesta con el fin de que se subsane, toda vez que los demandantes “no señalan la forma en que la entidad demandada puede cesar con la posible vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, es más, no señala la forma en que la entidad demandada está vulnerando dichos derechos”5. 2 Fl. 77. 3 Ídem. 4 Fl. 87 envés y revés. 5 Fl. 92. El 29 de junio de 2012, aunque señalan que la providencia del Tribunal constituye un exceso ritual manifiesto, porque creó una causal de inadmisión no prevista por la ley, los demandantes presentan escrito subsanando la demanda en los términos señalados por el Tribunal6. El 26 de julio de 2012 el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca admite la demanda y niega las medidas cautelares solicitadas por considerar que resulta prematuro determinar si existe o no la violación alegada al derecho colectivo a la moralidad administrativa7. Inconforme con la negativa a decretar las medidas previas deprecadas, los demandantes interponen recurso de reposición contra la providencia que negó dicha protección8. Este recurso fue desatado por el Tribunal mediante auto del 16 de agosto de 20129, por medio del cual se confirmó lo resuelto por no evidenciar un daño inminente que precaver. Según expuso el Tribunal “los demandantes no probaron que el Señor Alejandro Ordoñez en ejercicio de sus funciones, esté buscando la reelección como Procurador General y que con su actitud esté vulnerando el derecho a la moralidad administrativa (…) no pueden pretender los demandantes que sin una sola prueba se acceda a la medida cautelar solicitada,

ya que con argumentos sin fundamento, esto es, sin prueba, no se puede demostrar la vulneración de derechos colectivos”10. III.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Obrando por intermedio de apoderado, la Procuraduría General de la Nación contestó la demanda en los siguientes términos11: Expresa su oposición a las pretensiones de la demanda, pues considera que la supuesta nulidad de los actos del Procurador por razón de la aspiración a la reelección de quien detenta este cargo no está contemplada en el ordenamiento jurídico colombiano como causal de nulidad de las decisiones que él adopta. Señala que la demanda está basada en meras conjeturas y afirmaciones calumniosas desprovistas de pruebas, que no pueden ser tenidas en cuenta por el 6 Fls. 94-98. 7 Fls. 100-105. 8 Fls. 106-119. 9 Fls. 124-129. 10 Fl. 129. 11 Fls. 132-146. juez constitucional de acción popular. Y resalta que los señalamientos que se hacen frente al Señor ORDOÑEZ MALDONADO afectan su derecho a ser elegido y apuntan cercenar ilegítimamente sus derechos políticos. Aduce las facultades que el Decreto Ley 262 de 2000 le otorga al Procurador General para modificar la estructura de la entidad como explicación de los cambios llevados a cabo en los requisitos para acceder a ciertos empleos. Y expresa su oposición a las especulaciones de los demandantes sobre el supuesto manejo clientelista e intimidatorio de la potestad disciplinaria a cargo de la institución. Formula como excepciones la ausencia de conexidad entre el derecho colectivo a

la moralidad y las pretensiones y los hechos planteados en la demanda, porque ninguno de los hechos fundamenta de manera clara la supuesta transgresión al derecho colectivo invocado; el indebido ejercicio de la acción popular debido a la existencia de las acciones de nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho y nulidad electoral para controvertir los actos administrativos que los actores persiguen dejar sin efectos, pues son éstas las vías procesales idóneas para conseguir el resulto jurídico que busca la demanda interpuesta; la falta de legitimación en la causa por pasiva frente a la Procuraduría General de la Nación, pues, aduce, los hechos irregulares sobre los que se sustenta la demanda no son atribuibles a la institución sino a los magistrados y senadores que intervienen en la elección del Procurador General. IV.- AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO La audiencia de pacto de cumplimiento inicialmente fijada para el día 29 de octubre de 2012 fue reprogramada debido a la imposibilidad de acudir de las partes como consecuencia del paro judicial12. El día 10 de diciembre de 2012 se llevó a cabo la referida audiencia con la presencia de MIGUEL ANTONIO CUESTA MONROY y del apoderado de la Procuraduría13. No obstante, debido a que no se propuso fórmula de arreglo alguna, se declaró fallida.

V. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA 12 Fls. 171-172. 13 Fls. 188-189. 5.1 Sentido de la decisión.

El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,

Subsección A, en sentencia proferida el 10 de octubre de 2013 decidió lo siguiente: “PRIMERO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones de fondo propuestas por la autoridad demandada.

SEGUNDO: NIEGÁNSE las pretensiones de la demanda, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: REMÍTASE copia de esta sentencia al Registro Público centralizado de acciones populares y de grupo de la Defensoría del

Pueblo.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia y previa las constancias del caso, ARCHÍVESE el expediente”14. 7.2. Fundamentos de la sentencia impugnada.

El a quo fundó su decisión en las siguientes consideraciones: Niega la configuración de las excepciones propuestas, por estimar que lo alegado si tiene relación con lo pretendido en la demanda, pues considera que de los señalamientos elevados contra el Señor ORDOÑEZ MALDONADO se derivan eventuales afectaciones a la moralidad administrativa que bien pueden justificar la intervención del juez de acción popular. De otra parte, frente a la excepción de indebido ejercicio de la acción popular por la existencia de las acciones electoral, nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, el Tribunal manifiesta que no puede admitirse en consideración a que si bien es posible que existan otros mecanismos, la acción popular fue establecida como mecanismo principal y autónoma para la defensa de los intereses colectivos. Por último, frente a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Procuraduría, el Tribunal estima que la excepción carece de fundamento toda vez que los actos

atacados en la demanda son los emanados de dicha institución, motivo por el cual resulta improcedente desvincularla del juicio. 14 Fl. 495. Pone de relieve que los reportes periodísticos traídos al proceso como elementos de convicción no pueden ser tenidos en cuenta por carecer de valor probatorio. Según se expresa en el fallo, “[l]a información contenida en los reportes periodísticos no pueden ser valorados como hechos ciertos, puesto que dan certeza sobre la existencia del (sic) publicación, pero no de la veracidad de su contenido”15. Y señala que tal ha sido la consideración reiterada sobre este asunto en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Señala que de ordinario la vulneración de la moralidad administrativa presupone dos elementos: mala fe, irregularidades, corrupción o desviación de poder, por un lado, y contravención al ordenamiento jurídico, por otro. Pero precisa que cuando la censura indica una desviación de poder las cosas cambian, porque “hay que partir del supuesto que esta particular causal de anulación de actos administrativos no está ligada a la legalidad de los actos administrativos, por el contrario, se parte que el acto es legal pero que se alejó de la finalidad de buen servicio y se usó con fines distintos a los previstos por el ordenamiento jurídico”16. Por lo tanto, en estos eventos lo esencial es verificar el apego de los actos a los fines establecidos por la normatividad. Precisa que las aspiraciones reeleccionistas del Señor ORDOÑEZ MALDONADO son legítimas, toda vez que no existe ninguna norma que lo inhabilite para postular su nombre a su reelección para un nuevo periodo como Procurador General de la

Nación; y que la facultad de libre nombramiento y remoción de servidores públicos es una potestad del cargo que ejerce, al igual que las facultades disciplinarias que son inherentes a su posición. Indica que aunque el sentido de las pretensiones era preventivo, toda vez que la reelección del Señor ORDOÑEZ MALDONADO en el cargo de Procurador General de la Nación se produjo el 27 de noviembre de 2012, corresponde a la Sala examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la institución entre el 27 de agosto de 2012 y el 27 de noviembre de 2012 bajo la óptica de la supuesta desviación de poder denunciada. Y resalta que en el sub examine “corresponde al actor probar la existencia de la desviación de poder, como causal de anulación de los actos administrativos, para que el juez de la acción popular, pudiese válidamente adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la 15 Fl. 476. 16 Fl. 480. amenaza o vulneración de los derechos colectivos”17. Sostiene que los señalamientos de un supuesto carrusel de nombramientos y remociones para seducir electores no figuran probados en el expediente, habiéndose limitado la parte demandante a hacer meras afirmaciones genéricas. Y aduce que aun cuando la Procuraduría allegó al sumario sendas copias de actos administrativos con nombramientos, insubsistencias y revocatoria de nombramientos en la institución, la falta de especificación de por qué se configuró la desviación de poder en cada uno de ellos impide al juez de acción popular su anulación. Máxime cuando los actores omitieron citar a las partes afectadas con

cada una de dichas decisiones administrativas. Expresa que las modificaciones al manual de funciones en relación con el ejercicio de ciertos cargos fue expedido en desarrollo de una competencia legal del Procurador, y que de ese solo hecho no se puede deducir la vulneración de la moralidad administrativa. Como tampoco se puede derivar tal valoración del hecho de haberse ejercido la función disciplinaria que corresponde al cargo de Procurador General de la Nación. Resalta que los actos administrativos sancionatorios, al igual que cualquier otro de esta índole, proferidos con desviación de poder pueden ser atacados ante el contencioso administrativo por las personas afectadas. Y subraya nuevamente la “orfandad probatoria” de este señalamiento18. Con base en estas consideraciones concluye el Tribunal que “no se acreditó la existencia de amenaza o vulneración de derechos colectivos, por lo que resulta forzoso negar las pretensiones”19. VI.- IMPUGNACIÓN Los demandantes apelan la sentencia de primera instancia20 por considerar que el a quo se sustrajo a la valoración sustantiva de la litis propuesta. Y sostienen que el derecho colectivo a la moralidad administrativa sigue siendo vulnerado por el actuar del Señor ORDOÑEZ MALDONADO, sin que sus señalamientos hayan sido tenidos en cuenta por el Tribunal. 17 Fl. 489. 18 Fl. 494. 19 Fl. 495. 20 Fls. 497-498. Manifiestan que el Tribunal no evaluó el indicio grave en contra del Señor ORDOÑEZ MALDONADO por su inasistencia a la audiencia de pacto de cumplimiento y por no haber contestado la demanda formulada en su contra, pues

ésta no se dirigió contra la Procuraduría sino contra él como ciudadano. Y se lamentan de que la sentencia del Tribunal no haya dado importancia al hecho de que el Procurador haya usado las facultades que le confieren la Constitución y la ley para los fines personales de su campaña reeleccionista, sin que hayan operado con efectividad los frenos institucionales puestos a disposición del ciudadano para ejercer control en defensa de la moralidad administrativa. VII.- ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA Dentro de la oportunidad conferida, solo el Señor MIGUEL ANTONIO CUESTA MONROY presentó alegaciones de conclusión21. En su escrito concluyente la parte actora presenta los siguientes razonamientos: Afirma que la sentencia proferida por el Tribunal yerra porque omitió considerar que la demanda se dirige contra el ciudadano ORDOÑEZ MALDONADO y no contra la Procuraduría General de la Nación como institución, pues esta última también resulta perjudicada por las acciones del primero. Y al obrar de este modo, el a quo pasó por alto que el demandado no contestó la demanda, no asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento, ni formuló alegación alguna a lo largo del juicio, pese a habérsele notificado el proceso en legal forma. Reprocha que el Tribunal también se abstuvo de tomar en consideración la poca colaboración de la Procuraduría y del Senado de la República frente a la remisión de las pruebas requeridas, al punto de haber sido necesario un auto de apremio por parte de la autoridad judicial. Y se lamentan que a pesar de haber sido remitida finalmente tal información, el a quo se haya negado a reconocer los

hechos que derivan de “quinientos sesenta y seis folios contentivos de los nombramientos en provisionalidad y libre remoción de los cargos mejor remunerados de la Procuraduría, los más de ellos, atendiendo favores y cumpliendo promesas a la parentela y los recomendados de sus nominadores y electores, especialmente durante el primer semestre del año 2012, que fue el periodo de mayor intensidad en la campaña por el máximo cargo del Ministerio Público”22. 21 Fls. 507-511. 22 Fl. 509. Indica que la Gaceta del Congreso No. 62 da fe de la influencia del Procurador en su misma elección, pues mucho de los Senadores-electores se debieron declarar impedidos para la elección de Procurador General de la Nación a causa de las investigaciones disciplinarias en curso; los cuales, no obstante, “fueron negados uno a uno”23. Cierra sus alegaciones manifestando que con la orden impartida por la Corte Constitucional en la sentencia T-147 de 2013, que dispuso iniciar los trámites para realizar los concursos públicos necesarios para proveer de manera objetiva todos los cargos de carrera administrativa de los que hasta ahora se ha dispuesto a voluntad, se evidencia la necesidad de poner fin a las malas prácticas hasta ahora imperantes. VIII.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público delegada ante esta Corporación guardó silencio en la oportunidad procesal que le fue concedida para presentar su concepto. IX.- CONSIDERACIONES 9.1 La competencia. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 57 de la Ley 1395 de 2010 y 132 del Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para

conocer en segunda instancia de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 9.2. Asunto preliminar: El impedimento de un miembro de la Sala. Mediante escrito presentado en la Sala de Sección, en consideración a su vinculación laboral con la Procuraduría General de la Nación como Procurador Delegado ante la Sección Primera del Consejo de Estado, y luego como Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, y al sentido de las pretensiones debatidas en el sub lite, el Consejero ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS manifestó estar incurso en la causal de impedimento prevista 23 Fl. 509. por el artículo 141.9 del CGP, aplicable en este asunto por virtud de lo dispuesto por el artículo 44 de la ley 472 de 1998. Este impedimento fue aceptado por la Sala de la Sección Primera; razón por la cual se procedió al sorteo de un conjuez para conformar el quorum deliberativo y decisorio requerido. 9.3. Cuestión previa: La procedencia de la acción popular frente a situaciones derivadas de la expedición de actos administrativos. En el caso sub examine resulta preciso verificar la procedencia de la acción popular frente a actos administrativos, debido a que la parte actora atribuye la vulneración del derecho invocado a la expedición de actos de nombramiento y remoción de personal, así como de apertura y cierre de procesos disciplinarios por parte del Jefe del Ministerio Público. Tales actos administrativos, señalan los demandantes, encarnan la desviación de poder que transgrede la moralidad administrativa denunciada. Por esa causa pretenden su anulación como forma de reparación de la

infracción constitucional alegada. En consideración a esta circunstancia, resulta pertinente recordar cuál ha sido la posición de esta Corporación en lo que se refiere a la posibilidad de cuestionar la legalidad de actos administrativos a través de la acción popular. Máxime cuando en el actual ordenamiento contencioso administrativo (artículo 144 del CPACA) se encuentra legalmente excluida la posibilidad de anular decisiones administrativas por esta vía procesal. Esto, debido a que aun cuando el asunto bajo examen se somete al CCA (y, por lo tanto, no le son aplicables las reglas del CPACA), la procedencia del medio de control incoado frente a esta clase de situaciones ha sido objeto de consideración por parte de la jurisprudencia de la Sala en vigencia de dicho estatuto procesal. En efecto, en Sentencia de 19 de febrero de 2004 la Sección Primera del Consejo de Estado estableció que: “La acción popular puede ejercerse respecto de actos administrativos y contratos estatales en la medida en que su existencia o ejecución implique un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y por lo tanto con el único fin de evitar el primero o hacer cesar los segundos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, de suerte que sólo en esas circunstancias, esto es, cuando se vulnere o amenace un derecho colectivo y con el exclusivo fin de procurar su protección, es posible que en virtud de dicha acción se examine uno cualquiera de esos actos o la viabilidad o condiciones de su ejecución, sin que ello signifique que la misma sustituya, desplace o derogue las acciones

contencioso administrativas previstas como mecanismos normales para el control de legalidad de los mismos, de suerte que el uso de la acción popular a esos fines es excepcional y restrictiva. Sin embargo, valga advertir que si una violación de normas de orden legal o reglamentario, inclusive, que se llegare a demostrar en un proceso de acción popular implica la lesión o amenaza grave e inminente de un derecho colectivo, ello podría ser suficiente para disponer la suspensión del acto de que se trate, sin necesidad de acudir a la excepción de inconstitucionalidad que aduce el actor, pero no tanto por la ilegalidad como por la vulneración del derecho colectivo”.24 Posteriormente, en sentencia del 8 de abril de 2010, esta Corporación ratificó la anterior posición manifestando: “La jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha sido enfática en manifestar que la acción popular contra actos administrativos procede siempre que éstos amenacen o vulneren los derechos e intereses colectivos y en esa medida el juez constitucional tiene la facultad de suspender la aplicación o ejecución del acto administrativo siempre que se acredite que vulnera o amenaza derechos e intereses colectivos. Sin embargo, se resalta que la nulidad de dichos actos es de competencia exclusiva del juez contencioso administrativo, entonces mal podría entenderse que mediante el trámite de una acción popular se puede anular un acto administrativo25.”26 (…) “De otra parte, de conformidad con los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo, prevén las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismos idóneos para atacar la

legalidad de los actos administrativos. 24 Rad. No. AP-00559. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2005, Rad. No. 2003-01278-01(AP). C.P.: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 26 Rad. No. 2004-02460-01 (AP). En efecto, cuando la finalidad que se pretende es que el juez ordene la nulidad del acto administrativo y que como consecuencia de ello, el acto desaparezca del mundo jurídico las acciones que se deben adelantar son las consagradas en el Código Contencioso Administrativo como se indicó previamente y no la acción popular prevista por la Ley 472 de 1998. Situación diferente es que la intención del actor consista en proteger un derecho colectivo por la existencia de actos administrativos y por ello solicite la suspensión de la decisión.”27 Recogiendo esta línea jurisprudencial, en providencia de 25 de junio de 2013, la Sección sostuvo que: “De lo anterior se colige que cuando se solicite la nulidad de actos administrativos a través de acciones populares es necesario que la eventual decisión del Juez de inaplicar el acto demandado no responda a un juicio de legalidad por la vulneración al ordenamiento jurídico superior sino que se trate de una amenaza a derechos colectivos28. En otras palabras, la decisión del juez de acción popular de dejar sin efectos un acto administrativo (i) no puede equipararse a su invalidación por el juez ordinario de la Administración y (ii) antes que a un juicio de legalidad, debe

obedecer siempre a la constatación de una afectación o amenaza a un derecho colectivo, originada en el acto cuya eficacia se altera como forma de asegurar la primacía y efectividad de los derechos de la colectividad”29. En consecuencia, y esto aplica incluso en la actualidad, en vigencia de lo previsto por el artículo 144 del CPACA en relación con la prohibición de anulación del respectivo acto30, nada obsta para que se lleve ante la justicia constitucional una solicitud de amparo de un derecho colectivo derivada de la expedición de uno o varios actos administrativos y para que, de ser el caso, el juez de acción popular adopte medidas enderezadas a su protección efectiva. No obstante, en aras de no usurpar funciones propias de la jurisdicción contencioso administrativa, en estos eventos el juez constitucional únicamente podrá verificar la amenaza o vulneración del derecho colectivo denunciada por la parte 27 Rad. No. 2005-00031-01 (AP). C.P.: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 28 Sentencia del 15 de abril de 2010. Rad. No. 2003-00310-01 (AP). C.P.: Marco Antonio Velilla Moreno. 29 Rad. No. 2012-00857-01(AP). C.P.: 2012-00857-01(AP). C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 30 No puede olvidarse que aun cuando este precepto impone este límite al juez de acción popular frente a la invalidación de actos adminis