CE-25000-23-24-000-2012-00814-01(AC)-2012

PRINCIPIO DE INFORMALIDAD EN LA ACCION DE TUTELA - Alcance Dicha informalidad no es absoluta ni puede llegar al extremo de sacrificar derechos de rango constitucional; es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos para evitar una decisión que no proteja los derechos fundamentales, de ahí la importancia, entre otras cosas, de procurar por la correcta vinculación de los sujetos procesales y terceros que puedan tener interés en la decisión que haya de adoptarse por el juez constitucional, para que ejerzan su derecho de defensa y contradicción. Al respecto, debe recordarse la cláusula Constitucional que establece la prevalencia del derecho sustancial, en virtud de la cual el fin de la actividad estatal es la realización de los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTICULO 14

INCIDENTE DE DESACATO – Deber de observar el debido proceso No puede olvidarse, que la observancia del debido proceso es perentoria durante el trámite del incidente, lo cual presume que el juez, sin desconocer que debe tramitarse al igual que la tutela, de manera expedita, no puede descuidar la garantía del derecho al debido proceso y el derecho de defensa. En virtud de tal garantía, debe: Comunicar al presunto incumplido sobre la iniciación del mismo y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa. Es preciso decir, que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento, lo cual

debe demostrar por cualquier medio probatorio; Practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes e indispensables para adoptar la decisión; Notificar la decisión; y, en caso de que haya lugar a ello, Remitir el expediente en consulta ante el Superior. NULIDAD DE INCIDENTE DE DESACATO – Por vulneración del debido proceso al no notificar al sancionado la iniciación del trámite incidental. Durante el trámite adelantado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para decidir el desacato propuesto por la señora Mireya Santiago Cruz, se incurrió en una irregularidad que implicó la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de una de las partes, al proferirse decisión sancionatoria sin haberle notificado al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social de la iniciación del trámite incidental de desacato, circunstancia que encuadra dentro de la causal de nulidad procesal contemplada en el numeral 8º del artículo 140 del C.P.C.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil doce (2012).

Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00814-01(AC)A

Actor: MIREYA SANTIAGO CRUZ

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Conoce la Sala en grado jurisdiccional de consulta, la decisión proferida por la

Sección Primera – Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca

contenida en el auto interlocutorio de 27 de agosto de 2012, que decidió el incidente de desacato propuesto por la señora Mireya Santiago Cruz, contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, sancionando con multa de 3 S.M.L.M.V. al Director de la entidad accionada. La reseña de la situación fáctica que originó la sanción a la autoridad accionada presenta los siguientes,

1. Antecedentes procesales: 1.1. Mediante sentencia de tutela de primera instancia expedida el 9 de julio de 2012 por la Sección Primera – Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se amparó el derecho de petición de la señora Mireya Santiago Cruz, y en consecuencia, dispuso: (Fls. 1-4) “Segundo: Ordénase al director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, proceda a proferir, si aún no lo ha hecho, una respuesta de fondo respecto de las peticiones radicadas por la demandante ante dicha entidad los días veintitrés (23) de marzo y dieciséis (16) de mayo de dos mil doce (2012), la cual deberá ser notificada en debida forma a la señora Mireya Santiago Cruz dentro del mismo término.

Tercero: por secretaría comuníquese esta decisión mediante telegrama a la peticionaria de la tutela y a través de oficio al director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.” 1.2. A través de escrito presentado el 23 de julio de 2012 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la señora Mireya Santiago Cruz promovió

incidente de desacato en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, aduciendo que hasta el momento no se había dado cumplimiento a la orden emitida por el juez de tutela. (Fls. 5-6). 1.3. Recibida la anterior solicitud, el Magistrado correspondiente emitió proveído de 24 de julio de 2012, ordenando oficiar al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, para que en el término de 5 días informara acerca de las actuaciones adelantadas a fin de darle cumplimiento a lo ordenado en el fallo de 9 de julio hogaño, y asimismo, indicara el nombre y el cargo de la(s) persona(s) responsable de la satisfacción de la orden judicial. (Fl. 8). 1.4. En acatamiento de lo anterior, la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca expidió el oficio No. CG 12-3758 de 31 de julio de 2012, dirigido al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. No obstante, según el sello que reposa en el referido documento, el mismo fue recibido el 1º de agosto por la señora Nureidis Torres Vivas de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. (Fl.10). 1.5. Como quiera que vencido el plazo otorgado no se recibió información o respuesta alguna, el 13 de agosto de 2012 el Tribunal abrió el incidente de desacato, ordenando la notificación personal de la providencia al plurimencionado funcionario, y corriéndole traslado por 3 días de toda la actuación surtida, con el fin que indicara las razones del incumplimiento, adelantara las gestiones necesarias

para satisfacer lo ordenado y aportara pruebas. (Fls. 12-13). 1.6. A la anterior directriz se dio cumplimiento mediante memorial visible a folio 15 del cuaderno, según el cual, el 17 de agosto de 2012 se surtió la notificación personal del contenido del auto anterior al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Sin embrago, dicho documento al parecer fue recibido el 17 de agosto de 2012 también por la señora Nureidis Torres Vivas de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, según el sello allí plasmado. (Fl. 15). 1.7. En vista de que durante todo el trámite incidental no se recibió informe por parte del funcionario a quien se dirigió la orden, la Sección Primera – Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo como ciertas las afirmaciones de la incidentalista, profirió el auto interlocutorio de 27 de agosto de 2012, a través del cual sancionó al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con multa de 3 S.M.L.M.V., decisión que igualmente fue notificada a la señora Nureidis Torres Vivas de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el 4 de septiembre de 2012. (Fls.17-24 y 26). 1.8. El 14 de septiembre de 2012, cuando el expediente se encontraba en el Consejo de Estado, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas allegó memorial, informando acerca del cumplimiento del fallo de 9 de julio de 2012 y solicitando, entre otras cosas, la nulidad de lo actuado dentro del

presente trámite incidental, teniendo en cuenta que no se notificó personalmente al funcionario encargado de satisfacer la orden tutelar. (Fls. 31 y ss.). En atención a lo expuesto, la Sala procederá a realizar las siguientes,

CONSIDERACIONES

1. Cuestión previa.

El inciso 2º del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, preceptúa que las sanciones impuestas por el juez de tutela mediante el trámite incidental de desacato, serán consultadas ante el superior jerárquico quien dispone de tres días para resolver si la sanción impuesta debe revocarse o, en su defecto, decida si debe ser confirmada. Por tal razón, el objeto del presente estudio no consiste en retrotraer las actuaciones surtidas en el trámite de tutela al punto de realizar un nuevo pronunciamiento sobre la procedencia de la acción, sino que la finalidad del procedimiento incidental de desacato y el grado jurisdiccional de consulta que se surte en caso de sanción, se contrae a la verificación de un incumplimiento total o parcial de una orden de tutela y analizar si la sanción impuesta es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley y asegurar que la sanción es adecuada dadas las circunstancias específicas de cada caso, en aras de prohijar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez en consulta encuentre que no se ha incurrido en incumplimiento, es improcedente la sanción por desacato.

2. De las nulidades procesales – Principio de informalidad en la acción de tutela.

Como es sabido, el artículo 29 Superior consagra el derecho fundamental al

debido proceso en todas las actuaciones judiciales y administrativas, el cual a su vez, se encuentra desarrollado en los diversos estatutos procesales que constituyen la consagración normativa de la forma como debe desarrollarse el procedimiento, para que las garantías iusfundamentales se hagan efectivas. En caso de irrespetarse el procedimiento, las mismas normas prevén formas de remedio, entre las cuales se encuentra la posibilidad de que los funcionarios judiciales declaren a petición de parte o de oficio las nulidades procesales. Según el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela se rige por el principio de la informalidad, lo que quiere decir que “no se encuentra sujeta a fórmulas sacramentales ni a requisitos especiales, que puedan desnaturalizar el sentido material de protección que la propia Constitución quiere brindar a los derechos fundamentales de las personas por conducto de los jueces.”1 Sin embargo, dicha informalidad no es absoluta ni puede llegar al extremo de sacrificar derechos de rango constitucional; es necesario satisfacer ciertos presupuestos básicos para evitar una decisión que no proteja los derechos fundamentales, de ahí la importancia, entre otras cosas, de procurar por la correcta vinculación de los sujetos procesales y terceros que puedan tener interés en la decisión que haya de adoptarse por el juez constitucional, para que ejerzan su derecho de defensa y contradicción. Al respecto, debe recordarse la cláusula Constitucional que establece la prevalencia del derecho sustancial, en virtud de la cual el fin de la actividad estatal es la realización de los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo. 1 Corte Constitucional, Sentencia C-483 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

3. El debido proceso durante el trámite incidental del desacato.

El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 se ocupa de manera precisa de la figura del desacato y prescribe: “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. (Negrilla de la Sala). Acorde con la norma transcrita, el afectado por la falta de materialización de una orden de tutela, puede acudir ante el juez de primera instancia, para solicitarle el cumplimiento total de la misma y asegurar que su derecho sea íntegramente protegido, y éste se encuentra en la obligación de observar el procedimiento señalado en la norma precitada e iniciar un trámite incidental especial para establecer si hay lugar o no a imponer la sanción por desacato. Dicho trámite incidental finaliza con un auto, el que, si impone la sanción, es consultado ante el Superior para que éste revise la actuación surtida por el inferior, pero, si ocurre lo contrario, allí concluye la actuación, toda vez que el Legislador no previó la posibilidad de que dicho auto pueda ser susceptible de apelación. No puede olvidarse, que la observancia del debido proceso es perentoria durante

el trámite del incidente, lo cual presume que el juez, sin desconocer que debe tramitarse al igual que la tutela, de manera expedita, no puede descuidar la garantía del derecho al debido proceso y el derecho de defensa. En virtud de tal garantía, debe:

1. Comunicar al presunto incumplido sobre la iniciación del mismo y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa. Es preciso decir, que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento, lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio;

2. Practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes e indispensables para adoptar la decisión;

3. Notificar la decisión; y, en caso de que haya lugar a ello,

4. Remitir el expediente en consulta ante el Superior.2

El anterior derrotero, guarda coherencia con el procedimiento establecido en el artículo 137 del Código de Procedimiento Civil, que establece la proposición, el trámite y efectos de los incidentes.

4. Caso concreto.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto interlocutorio de 27 de agosto de 2012, declaró que el Director del Departamento Administrativo para al Prosperidad Social incurrió en desacato de la orden de tutela de 9 de julio de 2012, y en consecuencia, lo sancionó con multa de 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes. La razón fundamental para que el juez de tutela decidiera declarar en desacato al

mentado funcionario, consistió básicamente en que durante todo el trámite incidental, no se allegó informe alguno respecto de la satisfacción de la orden, de las razones de su incumplimiento, o las pruebas que demostraran las conductas desplegadas para darle alcance a la misma. Sin embrago, de lo narrado en los antecedentes de esta providencia observa el Despacho que el señor Bruce William Mac Master Rojas, en su calidad de Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, no fue notificado de la iniciación del trámite incidental de desacato adelantado en su contra. 2 Corte Constitucional, sentencias T-572 de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-766 de 1998, T-635 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-086 de 2003. En efecto, los oficios elaborados por la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de los cuales se le pretendía notificar de las decisiones adoptadas, fueron recibidas en la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas3, entidad que si bien se encuentra adscrita al Departamento Administrativo precitado4, no compareció al trámite de la acción de tutela interpuesta por la señora Mireya Santiago Cruz, pues no fue señalada allí como la autoridad que ocasionó la transgresión iusfundamental. De ahí que sea posible afirmar, que durante el trámite adelantado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para decidir el desacato propuesto por la señora Mireya Santiago Cruz, se incurrió en una irregularidad que implicó la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de una de las partes, al proferirse

decisión sancionatoria sin haberle notificado al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social de la iniciación del trámite incidental de desacato, circunstancia que encuadra dentro de la causal de nulidad procesal contemplada en el numeral 8º del artículo 140 del C.P.C., que dispone: “El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos:…

8. Cuando no se practica en legal forma la notificación al demandado o a su representante, o al apoderado de aquél o de éste, según el caso, del auto que admite la demanda o del mandamiento ejecutivo, o su corrección o adición.” Aunado a ello es preciso indicar, que se trata de una irregularidad que afectó de manera significativa y relevante el derecho de defensa del sancionado, en la medida en que repercutió directamente en la decisión adoptada; puesto que el Tribunal, asumió su falta de respuesta, como negligencia en el cumplimiento de la orden de tutela, razón por la cual, procedió a imponer la sanción de multa.

Por lo expuesto, se decretará la nulidad de lo actuado con posterioridad al auto de 24 de julio de 2012 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a 3 La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, es un establecimiento público de orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. 4 El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, es un establecimiento público, del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, de conformidad con el inciso 2º del articulo 170 de la Ley 1448 y decreto 4155 de 2011 como organismo principal de la

administración pública del sector administrativo de inclusión social y reconciliación. través del cual se ofició al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y se le otorgó un término de 5 días para que informara las actuaciones adelantadas en cumplimiento de lo ordenado por esa Corporación en la sentencia de tutela de 9 de julio de 2012, y en consecuencia se ordenará al mentado Tribunal, que adelante el trámite del incidente de desacato respetando la garantía fundamental al debido proceso de las partes y verificando la correcta notificación de las decisiones adoptadas, al funcionario público a quien se dirigió la orden de tutela presuntamente incumplida. En consecuencia el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,

RESUELVE

I. DECRÉTASE LA NULIDAD DE TODO LO ACTUADO con posterioridad al auto de 24 de julio de 2012 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del incidente de desacato promovido por la señora Mireya Santiago Cruz contra el Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con radicación No.2012-00814-01. En consecuencia,

II. ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que adelante el trámite del incidente de desacato respetando la garantía fundamental al debido proceso de las partes y verificando la correcta notificación de las decisiones adoptadas, al funcionario público a quien se dirigió la orden de tutela presuntamente incumplida.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN

Consejero Ponente