CE-25000-23-24-000-2012-00861-02(AP)A-2018

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN ACCIÓN POPULAR - Modifica sanción / PROPORCIONALIDAD EN LA SANCIÓN IMPUESTA - De acuerdo al test de proporcionalidad / CUMPLIMIENTO PARCIAL DE SENTENCIA DE

ACCIÓN POPULAR / EJECUCIÓN DE OBRAS PARA EL ARREGLO Y

MANTENIMIENTO DE LA VÍA QUE COMUNICA EL MUNICIPIO DE PACHO CON LA VEREDA EL HATILLO - Incumplimiento La Sala procede a estudiar la proporcionalidad de la sanción impuesta bajo los parámetros establecidos por la Corte Constitucional (…) debido a que se determinó la existencia del incumplimiento parcial de la obligación a cargo del Alcalde Municipal de Pacho (…) La Sala considera que se debe modificar la sanción impuesta mediante la providencia consultada, por cuanto, si bien, el trámite respetó las formas propias del trámite sancionatorio en el marco del incidente de desacato, el cumplimiento de las órdenes ha sido parcial, teniendo en cuenta que solamente se demostró la elaboración de los estudios técnicos para el arreglo y mantenimiento de la vía que comunica al Municipio de Pacho con la vereda El Hatillo, de acuerdo al inciso primero del numeral 1 de la sentencia de 16 de octubre de 2014, pero no se probó el cumplimiento del inciso segundo de dicho numeral que ordena la ejecución de la obra, en el término de quince meses, después la elaboración del estudio y la verificación de que la vía permanezca en buen estado, ni el cumplimiento del numeral 4.1. que ordenó la adopción de un

cronograma que planeara y fijara los tiempos a cada una de las actividades de tipo presupuestal, financiero, técnico y administrativo, razón por la cual se modificará la sanción, la cual será sobre dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 41

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00861-02(AP)A

Actor: JAIME GERMÁN PARRA PEÑA

Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, MUNICIPIO DE PACHO Y FONDO NACIONAL DE CALAMIDADES La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta1 de la providencia de 3 de mayo de 20182, proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se sancionó al señor Ronald David Rangel Bermúdez, en calidad de Alcalde Municipal de Pacho, 1 Demanda presentada el 21 de junio de 2012 (folio 6) 2 Cfr. Folios 65 a 80

Cundinamarca, por la suma de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por haber incumplido las órdenes impartidas en providencias de 22 de agosto de 2013 y 16 de octubre de 2014 proferidas por la Subsección A de la

Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Primera del Consejo de Estado. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones; iii) la providencia consultada y iv) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. El actor promovió demanda en ejercicio de la acción popular ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y la utilización y defensa de los bienes de uso público por las acciones y omisiones del Municipio de Pacho, Cundinamarca, en el sentido de: “[…] arreglar la carretera de la vereda El Hatillo y dejarla en condiciones que permitan el tránsito de automotores y peatones, realizando las obras necesarias para tal efecto incluyendo los drenajes y obra de arte […]3.

2. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 22 de agosto de 2013, mediante la cual decidió4: “[…] PRIMERO.- DECLÁRASE probada la excepción propuesta por el Departamento de Cundinamarca, la cual denominó “Ausencia de objeto de la acción frente al Departamento de Cundinamarca.

SEGUNDO.- DECLÁRASE PROBADA de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres. TERCERO.- NIÉGASE la protección del derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente.

CUARTO.- PROTÉJASE el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y en consecuencia: ORDÁNASE al Municipio de Pacho, en cabeza del señor Alcalde, que en el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de 3 Cfr. Folios 1 a 6 4 Cfr. Folios 206 a 236 esta providencia, realice un estudio técnico para el arreglo y mantenimiento de la vía que comunica el Municipio de Pacho con la vereda El Hatillo, dependiendo de las necesidades y de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Después de realizado el estudio, el Municipio cuenta con un (1) año para su ejecución. De igual forma, el Municipio deberá velar porque la vía permanezca en buen estado. […]”.

3. La parte actora apeló la decisión anterior, y esta Sección al resolver el recurso mediante providencia de 16 de octubre de 2014, resolvió lo siguiente5: “[…] 1.- MODIFÍCANSE los plazos que en el numeral cuarto de la sentencia apelada se señalaron para el cumplimiento de las órdenes impartidas, el cual quedará así: “ORDÉNASE al municipio de Pacho, en cabeza del señor Alcalde, que en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante los estudios técnicos para el arreglo y mantenimiento de la vía que comunica al municipio de Pacho con la

vereda El Hatillo. Después de realizado este estudio, el municipio cuenta con quince (15) meses, para la ejecución de las obras. De igual forma, el

municipio deberá velar porque la vía permanezca en buen estado. 2.- ADICIÓNASE el numeral cuarto de la sentencia apelada, con los siguientes sub-numerales 4.1. ORDÉNASE a las autoridades del municipio de Pacho adoptar un cronograma en el que se planeen y fijen tiempos a cada una las actividades de tipo presupuestal, financiero, técnico y administrativo por efectuarse, de modo que se asegure que éstas se adelanten con estricta sujeción a los plazos que en esta providencia se ampliaron. Deberá allegarse copia de dicho cronograma al Comité de Verificación y Cumplimiento de la Sentencia para que éste monitoree los respectivos avances de gestión. 4.2. INSTASE al ICCU del Departamento de Cundinamarca para que tramite la solicitud de apoyo de tipo presupuestal, financiero, técnico y administrativo que le hizo el municipio de Pacho, para la construcción, conservación y mejoramiento de la vía de la vereda El Hatillo. 3.- CONFÍRMASE los numerales 1° a 3° y 5° a 8° de la sentencia apelada. […]”: 5 Cfr. Folios 276 a 298

4. La parte actora presentó incidente de desacato por incumplimiento de las providencias proferidas por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Primera del Consejo de Estado de 22 de agosto de 2013 y 16 de octubre de 2014. El Tribunal, mediante providencia de 27 de noviembre de 20156, dispuso la apertura del trámite incidental contra el señor Edwin Ariel Ortiz Fernández, en calidad de Alcalde Municipal de Pacho.

5. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la providencia de 22 de julio de 20167, mediante la cual resolvió: “[…] ABSTIÉNESE este Tribunal de sancionar al Alcalde de Pacho – Cundinamarca […]”, por considerar que el funcionario había dado cumplimiento a las sentencias supra.

6. La parte actora presentó un incidente de desacato porque, a su juicio las sentencias que resolvieron la acción popular no habían sido cumplidas, pero la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió de plano el incidente y declaró el cumplimiento de las providencias y se abstuvo de sancionar al Alcalde de Pacho, Cundinamarca, mediante auto de 19 de enero de 20178. Decisión contra la cual se presentó recurso de reposición que, mediante providencia de 18 de mayo de 20179, fue confirmada por dicha

Corporación.

7. La parte actora presentó solicitud de tutela contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se adelante el trámite incidental, por el incumplimiento de las sentencias proferidas el 22 de agosto de 2013 y el 16 de octubre de 2014, por dicho Tribunal y por la Sección Primera del Consejo de Estado. Para resolver la solicitud de tutela, esta Sección, mediante sentencia de tutela de 25 de enero de 201810 amparó los derechos fundamentales invocados por el actor y dejó sin efecto los autos proferidos el 19 de enero y el 18 de mayo de 2017.

8. En cumplimiento de la sentencia de tutela, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 9 de abril de 2017, abrió el incidente de desacato contra el señor Ronald David 6 Cfr. Folios 59 a 62 7 Cfr. Folios 168 a 173 8 Cfr. Folios 184 a 189 9 Cfr. Folios 207 a 212 10 Cfr. Folios 1 a 23

Rangel Bermúdez, en calidad de Alcalde Municipal de Pacho, Cundinamarca, por incumplimiento de la providencia de 16 de octubre de 201411.

II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA

9. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el incidente de desacato, mediante providencia de 3 de

mayo de 2018, en los siguientes términos12: “[…] PRIMERO.- SANCIÓNASE al Alcalde Municipal de Pacho, Cundinamarca el señor RONALD DAVID RANGEL BERMÚDEZ, con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la Nación – Consejo Superior de la Judicatura por haber incurrido en desacato. […] SEGUNDO.- En consecuencia, ORDÉNASE al Alcalde Municipal de Pacho, Cundinamarca, el total cumplimiento de la sentencia de acción popular proferida por el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Primera – Subsección A, del 22 de agosto de 2013 y resuelta en apelación por parte del Consejo de Estado en sentencia de 16 de octubre de 2014.

[…]”.

10. El a quo adoptó la decisión luego de citar las pruebas aportadas en el incidente de desacato de las cuales se destacaron: i) el informe de visita de inspección ocular a la vía El Hatillo de fecha 19 de octubre de 2015, realizado por el Secretario de Planeación Municipal, en el cual concluyó que había un avance de obra del 89% y que quedaba pendiente la construcción de 4 alcantarillados; y, ii) se citaron sendos contratos de prestación de servicios suscritos con el objeto de contratar conductores de vehículos para el mantenimiento de vías del Municipio y del suministro de combustible para dichos vehículos.

11. El Tribunal manifestó que en la contestación del Municipio de Pacho se aportaron diferentes pruebas documentales de las cuales se destaca el diagnóstico de la vía de la vereda El Hatillo, en la que se indicó que la programación del arreglo no se había cumplido a cabalidad por los retrasos 11 Cfr. Folios 24 a 29 12 Cfr. Folios 65 a 80 causados por el cambio climático. Finalmente, señaló que la parte actora presentó fotografías que dan cuenta del mal estado de la vía.

12. En conclusión, el Tribunal consideró que si bien es cierto la administración municipal ha realizado una serie de actividades tendientes a mantener y mejorar la malla vial de sus vías terciarias, no se demostró con claridad cuáles fueron las labores específicas en cumplimiento de la sentencia de acción popular objeto del incidente de desacato.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

13. Para efectos de resolver el grado jurisdiccional de consulta de la sanción

impuesta al señor Ronald David Rangel Bermúdez, la Sala se pronunciará sobre: i) la competencia para conocer de la consulta de la sanción por desacato; ii) la regulación del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares; y iii) el análisis probatorio y del caso concreto. Competencia

14. Visto el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199813, sobre el desacato en las acciones populares y el grado jurisdiccional de consulta, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta al señor Ronald David Rangel Bermúdez mediante providencia de 3 de mayo de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección

Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Problema jurídico

15. La Sala, para efectos de determinar si se confirma o revoca la sanción consistente en multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes al señor Ronald David Rangel Bermúdez, que impuso la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 3 13 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones” de mayo de 2018, procederá a resolver el siguiente problema jurídico: determinar si la sanción respetó las formas que rigen la sanción por desacato en el trámite del incidente de desacato, esto es, si garantizó el debido proceso y los derechos de contradicción y de defensa de la persona sancionada.

16. En caso de verificar que la sanción que impuso el Tribunal respetó el debido proceso de la persona sancionada, la Sala deberá determinar: i) si se encuentran configurados los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio; y, ii) si la dosimetría de la sanción se ajustó al principio de proporcionalidad en este caso concreto.

La regulación del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares

17. El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 establece que “[…] La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”

18. La misma norma en su inciso segundo establece que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y será consultada al superior jerárquico.

19. De lo anterior se desprende que el desacato se concibe como el ejercicio del poder disciplinario frente al incumplimiento de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, hoy medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, cuya consecuencia es la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable ante el juez superior.

20. En esa misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha precisado que el desacato “[…] busca establecer la responsabilidad subjetiva del

funcionario o funcionarios por cuya culpa se ha omitido el cumplimiento de la sentencia. Ahí sí juegan papel importante todos los elementos propios de un régimen sancionatorio, verbi gratia, los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etc. […]”14.

21. En tal sentido, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo que cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración el elemento subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar el grado de tal responsabilidad -a título de culpa o dolode la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia; además de demostrar la inobservancia de la orden.

22. No es suficiente para sancionar, entonces, que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida (elemento objetivo de la responsabilidad), sino que debe probarse la renuencia, negligencia o desidia en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento.

23. Una vez impuesta la sanción, esta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcionada y adecuada pues, se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de cumplir, así sea de manera tardía, la orden del juez constitucional.

24. Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de

Estado15 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

25. Es por ello que la Sala es del criterio de que al juez de la consulta le compete, únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato estuvo bien o mal impuesta, para lo cual debe determinar si hubo o no incumplimiento y si el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial. 14 Consejo de Estado, Auto de 23 de abril del 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia, Radicación: 25000 23 15 000 2008 01087. 15 Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000-3508, y sentencia de 10 de mayo

de 2004, Expediente 2003-90007, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

26. Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, asociados a los grados y las modalidades de la culpa o de la negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta y, por supuesto, el derecho de defensa y contradicción.

27. La Sección Primera del Consejo de Estado, respecto de la responsabilidad subjetiva en sede de desacato, ha señalado lo siguiente:

“[…] De la lectura del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la Sala encuentra que el incidente de desacato en acciones populares tiene doble finalidad: I) conminatoria respecto de quien tiene la posibilidad de cumplir una orden judicial; y II) sancionatoria respecto de quien haya incumplido una orden judicial. De lo anterior se desprende que pueden existir dos clases de sujetos pasivos dentro del trámite de un incidente de desacato: • El que desatienda una orden proferida por autoridad competente, y tenga dentro de su competencia la posibilidad de dar cumplimiento; respecto de esta persona el juez tiene los dos (2) poderes: I) el conminatorio que busca que en el trámite del incidente de desacato, entre el traslado de apertura del incidente y hasta antes de la decisión que ponga fin a este, de cumplimiento a la orden judicial que busca la protección de derechos colectivos, finalidad del incidente de desacato; y II) el sancionatorio que tiene como finalidad la imposición de multa, conmutable en arresto, respecto de la persona que incumpla la orden judicial proferida en el trámite de una acción popular y desatienda la finalidad del incidente. • La persona a quien, en razón a su cargo, le fue impartida orden por el juez de acción popular y no dio cumplimiento a esta mientras ostentaba el cargo que lo habilitaba a garantizar los derechos colectivos amenazados; respecto de esta persona el juez del incidente de desacato tendrá únicamente el poder sancionatorio. Al respecto debe señalarse que al vincularse al incidente de desacato deberá garantizársele el debido proceso, esto es, el derecho de

audiencia y defensa para evaluar su conducta. Así pues, objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el incumplimiento de una orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento”16.

28. De la anterior cita jurisprudencial, la Sala resalta que la sanción por desacato a orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio y, en consecuencia, el trámite debe garantizar al incidentado sus derechos de contradicción y de defensa.

29. Para tal efecto, la Sala advierte que el trámite de desacato, en el marco de las acciones populares, debe cumplir, como mínimo, con las reglas que se exponen a continuación: i) El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. ii) El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular. Esta providencia debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa.

Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no

institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida. Asimismo, la providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona dé cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. iii) La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 8 de octubre de 2015, Radicación 68001 23 31 000 2001 00572 01, C.P. Guillermo Vargas Ayala. iv) En caso que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles. Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares. v) Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo; es decir, que el incumplimiento objetivo es atribuible a la persona, en virtud de un vínculo de causalidad -culpa o dolo-, propios del régimen sancionatorio. En todo caso, la sanción que se imponga debe ser personal, proporcional,

y establecer en forma precisa el monto de la misma. Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. vi) La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. vii) En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente en consulta al superior. viii) Y, el trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma.

30. Ahora bien, la Sala, una vez analizado el marco normativo y el desarrollo jurisprudencial del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares procederá a hacer un análisis del acervo probatorio que obra en el proceso, para luego, en aplicación del silogismo jurídico, concluir con el análisis del caso concreto y resolver los problemas jurídicos.

Análisis probatorio y del caso concreto

31. Como se indicó supra, la Sala deberá determinar si la sanción por desacato impuesta, mediante providencia de 3 de mayo de 2018, se ajustó a las formas propias del trámite sancionatorio y, en especial, si respetó los derechos del debido proceso y de contradicción y de defensa de las personas sancionadas.

Análisis del caso concreto para determinar si la sanción impuesta respetó las formas propias del trámite sancionatorio

32. Tal como se explicó, el incidente de desacato en el marco de las acciones populares debe cumplir unas garantías mínimas en respeto de, entre otros, los

derechos al debido proceso y de contradicción y de defensa.

33. En síntesis, esas garantías se resumen así: i) el trámite inicia con el auto de apertura del incidente de desacato, el cual debe individualizar a la persona responsable del cumplimiento de la orden impartida por la autoridad judicial competente; ii) el trámite sancionatorio es personal y no institucional; iii) se debe permitir el ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa de la persona respecto de la cual se inició el incidente y durante todo el trámite procedimental; iv) las providencias que se profieran en el trámite de desacato se deben notificar en debida forma, conforme a la ley; v) solamente se podrá sancionar a la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato.

34. De lo anterior, la Sala concluye que la sanción impuesta en sede de desacato recae sobre la persona que incumple la orden judicial o aquella que “[…] tenga la representación de la persona jurídica a la cual se le impartió la orden de amparo […]”17 de los derechos colectivos, pues es respecto de esta que se debe analizar la conducta respectiva y frente al cual tendría efecto persuasivo la imposición de la sanción.

35. Así lo precisó esta Sección en la providencia del 28 de julio de 2016, en la que se indicó que “[…] el trámite incidental debe adelantarse en contra del funcionario que representa la persona jurídica destinataria de la orden, quien debe ser individualizado con sus correspondientes nombres y apellidos con el fin de salvaguardar los derechos al debido proceso y de defensa, y respecto del cual se debe estudiar si su conducta fue omisiva, negligente o, si por el contrario, se

17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 28 de julio de 2016, Radicación 25000 23 41 000 2015 02098 01, C.P. María Elizabeth García González. encentra alguna excusa que justifique el incumplimiento de la orden judicial. Una vez se evalúen estos aspectos, el juez constitucional debe determinar si hay lugar o no a la imposición de la sanción por desacato, la cual, se repite, solamente debe recaer en quien tenga la posibilidad de dar cumplimiento a la orden judicial desconocida […]”18. Análisis de los elementos objetivos y subjetivos para que proceda la imposición de la sanción por desacato

36. La Sala deberá determinar si la sanción “[…] al señor Ronald David Rangel Bermúdez, con una multa por valor de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]”, en calidad de Alcalde Municipal de Pacho, Cundinamarca, resulta ajustada a derecho, proporcionada y adecuada, para lo cual deberá verificarse el cumplimiento de los elementos objetivo y subjetivo, necesarios para que proceda la imposición de la sanción por desacato.

Elemento objetivo

37. Atendiendo lo anterior y en lo referente al elemento objetivo del desacato de la orden de la acción popular, la Sala observa que no se encuentra demostrado en su totalidad el cumplimiento de la orden proferida por esta Sección en sentencia de 16 de octubre de 2014 que modificó la providencia del 22 de agosto de 2013 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca.

38. En la modificación se ampliaron los términos otorgados al señor Alcalde Municipal para el cumplimiento de la sentencia proferida el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para el efecto ordenó: i) que los estudios técnicos para el arreglo y mantenimiento de la vía que comunica al Municipio de Pacho con la vereda El Hatillo debían realizarse en seis (6) meses; ii) que después de realizado el estudio la obra debía ejecutarse en el término de quince (15) meses y mantener la vía en buen estado; y, iii) que se adoptara un cronograma en el que se planearan y fijaran tiempos a cada una de las actividades de tipo presupuestal, financiero, técnico y administrativo.

18 Ibídem.

39. En el proceso se aportó diferente prueba documental, de la cual se destacan las siguientes: 39.1. La Alcaldía de Pacho allegó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca un informe de las obras realizadas en el lugar objeto de la acción popular, en la cual en acta de reunión de 28 de agosto de 2016 se realizó una revisión al estado de la vía de la vereda El Hatillo, donde refieren que la vía no se encuentra en estado crítico que necesite la intervención inmediata y nueve (9) fotografías donde se observa un camino de piedra19. 39.2. La Alcaldía de Pacho allegó al Tribunal un informe de 15 de diciembre de 2016, relacionado con una visita de inspección ocular a la vía El Hatillo realizada el 19 de octubre de 2015 y una certificación que relacionó los contratos suscritos en cumplimiento de la sentencia objeto de la acción popular20, en el cual se

concluyó que: “[…] Se avanzó en la ejecución de la obra de mantenimiento y mejoramiento de la vía, según los diseños iniciales se avanzó en un 89% de los trabajos, queda por ejecutar la construcción de 4 alcantarillad. Se logró rehabilitar más de un kilómetro de vía en la vereda El Hatillo, vía que no era apta para el tráfico de vehículos […]”. En el informe de la visita de inspección ocular se tomaron fotografías de la vía y se manifestó que “[…] se verificaron los trabajos realizados en la última semana del mes de septiembre y dos primeras semanas del mes de octubre, se realizaron actividades de obra con la maquinaria del municipio (motoniveladora, retroexcavadora, vibro compactador y volqueta) dentro de los trabajos está: 1. Remoción de derrumbes y rocas; 2. Ampliación de vía; 3. Limpieza de cunetas; 4. Conformación de calzada; 5. Suministro de material de afirmado; 6. Extender material; 7. Demol