CE-25000-23-24-000-2013-01874-01(4181-15)-2020

PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE SERVIDOR PÚBLICO / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Sentencia de 28 de agosto de 2018 [E]n la sentencia de 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, unificó su jurisprudencia en relación con el índice base de liquidación (IBL) de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que, lo en ella decidido se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» […] [S]e advierte que la Sala Plena de esta Corporación unificó su criterio en torno al IBL de las pensiones de jubilación reconocidas bajo el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, para lo cual específicamente fijó dos subreglas referentes a: i) el periodo que se debe tener en cuenta para liquidar el IBL de las mismas, y ii) los factores salariales que se deben incluir para dicho efecto. En cuanto al periodo dispuso que, tratándose de personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 les faltare más de 10 años para adquirir el derecho prestacional, el IBL será el promedio de los salarios o rentas sobre los

cuales hubiere cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, de lo contrario, esto es, si les faltare menos de 10 años, el IBL será: i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior. Y, referente a los factores salariales consideró que, únicamente se deben incluir (i) aquellos respecto de los cuales se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones y (ii) que se encuentren consagrados expresamente en la ley. […] Lo anterior significa que, el reconocimiento pensional se debió realizar con el IBL conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión y con los factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1994 que son: «[…] a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados […]». En conclusión, como la entidad de previsión reconoció la pensión de jubilación de la demandante atendiendo para ello al IBL conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, para lo cual se acudió a los factores

consagrados en el Decreto 1158 de 1994, tales como la asignación básica y la bonificación por servicios prestados sobre los cuales se efectuaron los aportes pensionales, se encuentra ajustada a derecho la decisión de la entidad.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 1158 DE

1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-24-000-2013-01874-01(4181-15)

Actor: MARÍA FRANCISCA CONCHA PERDOMO

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Referencia: LEY 1437 DE 2011. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2471 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), procede la Sala de Subsección a dictar sentencia escrita, dentro del proceso de la referencia, con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra la sentencia de 12 de marzo de 2015, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, la señora María Francisca Concha Perdomo, actuando a través de apoderado judicial, solicitó se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: 1«Artículo 247. Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: (…) 4. Admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días. Si el Magistrado Ponente considera innecesaria la celebración de audiencia ordenará, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes.

Vencido el término que tienen las partes para alegar, se surtirá traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días, sin retiro del expediente. (…).». (i) RDP 001924 de 4 de mayo de 2012 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, por medio de la cual se le negó la reliquidación de la pensión reconocida mediante la Resolución

37971 de 10 de noviembre de 2005. (ii) RDP 013568 de 29 de octubre de 2013 expedida por esa entidad y confirmatoria de la decisión anterior. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a la parte demandada a reliquidarle la pensión en suma equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y que se le paguen de manera indexada las diferencias entre lo pagado y lo que debió reconocer y finalmente solicitó que se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 118 y 195 de la Ley 1437 de 2011. Los hechos que sustentan las anteriores pretensiones se resumen de la siguiente manera: La señora María Francisca Concha Perdomo nació el 22 de noviembre de 1946 y prestó sus servicios de manera continua e ininterrumpida al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar desde el 1.º de marzo de 1985 hasta el 30 de diciembre de 2005, siendo el último cargo desempeñado el de subdirectora de lineamiento y estándares, código 150 grado 20, en el cual percibió además de su asignación básica, la bonificación por servicios prestados, las bonificaciones de junio y diciembre, así como las primas técnica y de vacaciones. Según la demanda, tiene derecho a que se le aplique el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 por cuanto a 1.º de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad, con lo que debe aplicársele la Ley 33 de 1985, y liquidarse su pensión con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio.

Por lo anterior, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento pensional, petición a la que accedió la entidad a través de la Resolución 037971 de 10 de noviembre de 2005, sin embargo, en aplicación del inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 liquidó la mesada pensional con el promedio mensual de lo devengado en los últimos 10 años, donde solamente incluyó los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1984. Posteriormente, a través de Resolución 53400 de 29 de octubre de 2008 se le reliquidó la pensión por retiro definitivo del servicio, con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios, acorde con el Decreto 1158 de 1994, por lo que sólo se incluyó la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. El 16 de febrero de 2012 solicitó a la UGPP la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios en aplicación de la Ley 33 de 1985, pero su solicitud fue denegada a través de la Resolución 001924 de 4 de mayo de 2012 y que fue confirmada al resolver el recurso de apelación interpuesto, a través de la Resolución 013568 de 29 de octubre de 2012. Como normas violadas invocó los artículos 2.º, 13, 48 y 93 de la Constitución Política, así como el convenio 95 de la OIT. De rango legal citó la Ley 33 de 1985 y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En el concepto de violación explicó que el régimen de transición pensional

consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 comporta para sus beneficiarios la aplicación integral del régimen al cual se encuentran afiliados antes de su vigencia en cuanto a edad, tiempo de servicios, monto de la pensión e ingreso base de liquidación, por tanto en su caso debió ser pensionada conforme con lo estipulado por el artículo 1.º de la Ley 33 de 1985; es decir, con 55 años de edad, 20 años de servicios, y con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, so pena de infringir los principios de inescindibilidad de la ley y favorabilidad. Sin embargo, la prestación le fue reconocida con el 75% de lo percibido en los últimos 10 años de servicios. Además, los factores de salario que se le deben tener en cuenta para la reliquidación de su pensión son la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, las bonificaciones de junio y diciembre, así como las primas técnica y de vacaciones percibidos en el último año de servicios.

2. Contestación de la demanda La UGPP2, a través de apoderado judicial, precisó su desacuerdo con todas y cada una de las pretensiones de la demandada al indicar que no ha violado preceptos de rango constitucional ni legal, pues las resoluciones demandadas se expidieron conforme a derecho, con base en las leyes aplicables al caso.

Adicionalmente indicó que la demandante adquirió el estatus pensional en vigencia de la Ley 100 de 1993, lo que implica que estaba amparada por el régimen de transición de dicha ley, y con ello era destinataria de la Ley 33 de

1985, de conformidad con la cual el derecho a la jubilación se adquiere con el cumplimiento de la edad de 55 años y el tiempo de servicios de 20 años; sin embargo, aclaró que el ingreso base de liquidación corresponde al ordenado por el artículo 21 de la Ley 100 en mención, y los factores de salario que se deben tener en cuenta son los consagrados en el Decreto 1158 de 1994. Propuso las excepciones que denominó «Presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por Caja Nacional de Previsión Social EICE En Liquidación» conforme con la cual el acto administrativo ha de permanecer vigente hasta ésta no se haya desvirtuado a través de la culminación del procedimiento judicial adecuado; «inexistencia de la obligación» porque esa entidad ha definido mantener la posición de liquidar las pensiones de beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 con la aplicación del inciso 3.º del artículo 36 de esa norma, es decir, con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta al afiliado para cumplir su estatus pensional o los últimos diez años o todo el tiempo si le resulta favorable teniendo en cuenta los factores dispuestos en el Decreto 1158 de 1994; «imposibilidad de la condena en costas» esto al señalar que se debe presumir la buena fe a menos que se demuestre lo contrario; «Prescripción» respecto de cualquier derecho que eventualmente se hubiere causado en favor de la accionante; y finalmente, «falta de integración del Litis consorcio necesario» según la cual, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar 2 Ff. 110 y s.s. fue el último empleador de la parte actora y por tanto como en este caso se

pretende la inclusión en la pensión de factores que no fueron incluidos inicialmente se debió demandar en igual forma al empleador.

3. Trámite procesal A través de auto de 18 de junio de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B admitió la demanda de la referencia, para lo cual ordenó la notificación del auto admisorio al director de la UGPP. (f. 75).

Por auto de 12 de mayo de 2014 (f. 161), se fijó la audiencia inicial para el 8 de julio del mismo año. En esta diligencia (ff. 175 y s.s.) se saneó el proceso y se resolvieron las excepciones de la siguiente manera: En cuanto a la falta de integración del litisconsorcio necesario indicó que no prosperaba porque la controversia se refería a la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales de la pensión reconocida por la UGPP y por tanto solo incumbía al ente de previsión y al afiliado titular del derecho pensional; esto por cuanto no se trataba de una controversia para obtener el pago de aportes, frente a los cuales la ley prevé los mecanismos para obtener su recaudo conforme al artículo 24 de la Ley 100 de 1993 y que la ausencia de los descuentos totales de los aportes no afecta el derecho pensional. Frente a las demás excepciones dijo que al referirse al fondo del asunto se resolverían al desatar la controversia y se fijó el litigio en los siguientes términos: «[…] Problema jurídico principal. Se centra a establecer si le asiste derecho al demandante a que se reliquide en el equivalente al 75% de todo

lo devengado en el último año la pensión reconocida mediante [ resolución] 037971 del 10 de noviembre de 2005, o si por el contrario le asiste razón a la demandada en el sentido que la pensión amparada por el régimen de transición se liquida con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciera falta para adquirir el estatus pensional y con los factores de que trata el decreto 1158 de 1994. Problema jurídico secundario: En caso que asista derecho a la reliquidación de la pensión desde cuándo procedería? […]» (f. 176). Se decretaron como pruebas los documentos allegados al proceso, documentales de oficio y las solicitadas por las partes; una vez adelantada la audiencia de pruebas (f.f. 183 y 216) se corrió traslado para alegar de conclusión, oportunidad en la cual se pronunciaron los apoderados de las partes, quienes reiteraron sus posiciones (ff. 220 y s.s. y 223 y ss).

4. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, accedió a las pretensiones de la demanda mediante sentencia de 12 de marzo de 2015, por lo cual declaró la nulidad de las resoluciones demandadas y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación de la demandante en el equivalente al 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios, con la inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicio prestados, los valores correspondientes a la bonificación de junio, diciembre y la prima de vacaciones a partir del 16 de febrero de 2009. De igual

manera ordenó el pago de las diferencias de forma actualizada y hacer los descuentos que por aportes deban realizar. Para tales efectos precisó que la accionante se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que no se encontraba en discusión, razón por la cual era beneficiaria del régimen contenido en la Ley 33 de 1985, de conformidad con el cual, tiene derecho al pago de la mesada pensional en un monto igual al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio y enlista unos factores, que son enunciativos y no taxativos según la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de 4 de agosto de 2010 dentro del expediente «2006-07590». De acuerdo con lo anterior concluyó que el ente de previsión ha debido liquidar la prestación con fundamento en las Leyes 33 y 62 de 1985, con el 75% del promedio del salario devengado en el último año de servicio y para nada acudir al Decreto 1158 de 1994, ni sobre los años faltantes para consolidar el derecho, pues se había adquirido el derecho al régimen anterior que debía aplicarse en su integridad. Precisó que no podía incluirse la prima técnica por cuanto el empleador expresamente había señalado que esta no constituía factor salarial conforme con lo señalado en los decretos 1624 de 1991 y 1016 de 1991.

5. Recurso de apelación.

El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social precisó (ff. 240 y s.s.) que

esa entidad ha definido una posición para la aplicación de factores y bases de liquidación de beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta al afiliado para cumplir su estatus pensional, los últimos 10 años o todo el tiempo si le resulta favorable teniendo en cuenta los factores dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, posición con la cual se emitieron los actos demandados. Que existe disparidad de criterios de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado frente al tema por lo que atendiendo a dicha duda razonable que se genera ella viene aplicando su posición frente al tema, en tanto no se pronuncie la Corte Constitucional frente a la interpretación que debe darse al régimen de transición de los funcionarios que se encuentren en el régimen general de los servidores públicos de la Ley 33 de 1985. Indicó que la diferencia interpretativa entre las Altas Cortes genera un menoscabo del derecho a la igualdad de los asociados al generar que la misma normatividad (régimen de transición respecto a la Ley 33 de 1985) sea aplicada de distinta manera a sus destinatarios, situación que justifica aún más la necesidad de un pronunciamiento de la Corte Constitucional. Luego dijo que conforme con lo señalado por la sentencia C-258 de 2013 se consideró que en lo relativo al ingreso base de liquidación, el régimen de transición no estableció beneficio alguno y por tanto debe acudirse a las normas que regulan el tema en la Ley 100 de 1993, es decir el inciso 3.º del artículo 36 y el artículo 21. Además la regla que se viene aplicando de ingreso base de

liquidación de acuerdo con la interpretación del Consejo de Estado conduce a la concesión de beneficios manifiestamente desproporcionados con desconocimiento de los principios de solidaridad e igualdad, por tanto, la Corte Constitucional estableció claramente que el régimen de transición respeta la edad, el tiempo de servicios o semanas cotizadas y el monto de la pensión del régimen anterior referido solamente a la tasa de reemplazo como quiera que la intención del legislador fue impedir que el ingreso base de liquidación de los regímenes anteriores tuviera efectos ultractivos.

6. Alegatos de conclusión en segunda instancia El apoderado de la parte demandante3 reiteró que el Consejo de Estado ha estudiado el régimen de transición creado por la Ley 100 de 1993 en múltiples ocasiones donde ha concluido que el inciso 3.° del artículo 36 al contener un mandato que se encuentra en contraposición con lo dispuesto por el inciso 2.º y el cual es desfavorable para el pensionado debe ser aplicado de manera supletiva y solo en el evento en que el régimen especial anterior no cuente con una fórmula propia para determinar el monto de la pensión. Esto por cuanto no es posible aplicar a un mismo caso apartes de 2 normas diferentes, creando así una tercera norma, como ocurre en el caso bajo estudio por parte de la UGPP.

Precisó además que existe una línea jurisprudencial decantada del Consejo de Estado conforme con la cual el concepto de monto incluye todas las variables necesarias para su obtención y no solo se limita a una cifra porcentual, además

que el Decreto 1158 de 1994 no es aplicable a los funcionarios públicos que hacen parte del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 pues a sus afiliados se les debe liquidar la pensión aplicando íntegramente el régimen anterior es decir, que la liquidación corresponde al último año de servicios y se deben incluir todos los factores salariales percibidos en éste. Igualmente a través de sentencia de unificación de 25 de febrero de 2016 dentro del expediente 25000234200020130154101, el Consejo de Estado decidió expresamente que la sentencia SU-230 de 2015 no es aplicable en la jurisdicción de lo contencioso administrativo pues la misma hace extensivos los efectos de la sentencia C258 de 2013 la cual realizó un estudio limitado y restringido a un régimen de privilegio declarando la inexequibilidad de un artículo de la Ley 4ª de 3 ff. 284 y s.s. 1992, dejando incólume tanto el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 como los demás regímenes especiales entre ellos el contenido de la Ley 33 de 1985. El apoderado de la UGPP señaló4 que hasta tanto la Corte Constitucional no fije en forma preferente y vinculante una excepción o modificación a su precedente jurisprudencial respecto del modo de liquidación del ingreso base de liquidación pensional para las personas sujetas al régimen de transición, la UGPP tiene el deber de aplicar y hacer valer por vía administrativa y en su defensa judicial las reglas pensionales consignadas en las sentencias C258 de 2013, SU 230 de 2015, T078 de 2014 y el Auto 326 de 2014 proferidos por la Corte Constitucional,

que dijo, son preferentes respecto de las sentencias dictadas el 4 de agosto de 2010 y el 25 de febrero de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado so pena de desconocimiento del precedente judicial.

7. Concepto del Ministerio Público La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado solicitó se confirme la sentencia apelada al concluir que la demandante tiene derecho a que se le liquide la pensión con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios.

Indicó que pese a los efectos de la sentencia C258 de 2013, la Sección Segunda del Consejo de Estado sigue manteniendo su posición respecto a la aplicación integral del régimen anterior como quedó plasmado en sentencia de 25 de febrero de 2016, radicado 25000234200020130154101 con ponencia del dr. Gerardo Arenas Monsalve.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Subsección es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la entidad pensional demandada, de conformidad con lo ordenado por el 4 F. 303. artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo5.

2. Cuestión previa Antes de adelantar el análisis del asunto es menester señalar que, tal como lo estipula el artículo 328 del Código General del Proceso6, el juez de segunda instancia solo se debe pronunciar acerca de los planteamientos expuestos en el recurso de alzada, que en este caso se concretan en determinar si la demandante, quien tiene gobernada su situación pensional por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, le corresponde el reconocimiento de la totalidad de los factores

salariales que solicita.

3. Problema jurídico Con fundamento en lo anterior, en esta oportunidad la controversia se contrae a establecer si a la accionante, quien es beneficiaria del régimen de transición consagrado por la Ley 100 de 1993, se le debe reliquidar su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios o si por el contrario es destinataria de lo dispuesto por el inciso 3.° del artículo 36 de dicha ley.

Para tal efecto, reiterará el análisis realizado en sentencia de 28 de febrero de 5 Ley 1437 de 2011. Artículo 150. «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia». 6 Ley 1564 de 2012. Artículo 328. «COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia

para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 2019, dentro del proceso radicado 25000234200020140208501 (4851-2015)7, donde en un caso de contornos similares, se aludió a las reglas como a las subreglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 20188, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de asuntos que están pendientes de decisión que además son fáctica y jurídicamente iguales, para posteriormente relacionar las pruebas que reposan en el expediente, y determinar si a la entidad apelante le asiste la razón en lo que pretende.

4. Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 y el IBL de las pensiones de jubilación reconocidas en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993

Esta Sección en sentencia de unificación de 4 de agosto de 20109 consideró que no era taxativo el listado de factores salariales sobre los cuales se calcula el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 33 de 1985 modificada por la Ley 62 del mismo año, pues además se debían tener en cuenta aquellos factores que constituían salario, independientemente de la

denominación que recibieran, es decir, todos los que se cancelaran de manera habitual como retribución directa por el servicio y no solamente los descritos en dicha normativa. Luego, la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018, entre otras, destacó la relación de correspondencia que existe entre los aportes que hace el empleado a lo largo de su vida laboral ante el sistema general de seguridad social y los principios de solidaridad y de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Posteriormente, en la sentencia de 28 de agosto de 201810, la Sala Plena de lo 7 Accionante: Oswaldo Moya Garzón, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de

2018. Consejero ponente: César Palomino Cortés. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 9 Sentencia proferida dentro del proceso radicado No. 25000232500020060750901. C.P. Víctor

Hernando Alvarado Ardila. 10 Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01. Contencioso Administrativo de esta Corporación, unificó su jurisprudencia en relación con el índice base de liquidación (IBL) de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que, lo en ella decidido se aplicaría con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado

la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables»11. Pues bien, las reglas y subreglas jurisprudenciales fijadas en dicha providencia son las siguientes:

92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.

93. Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el

Consejo de Estado fija las siguientes subreglas:

94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: 11 La anterior decisión judicial cuenta con salvamento parcial de voto, con ponencia de quien se ocupa de esta providencia, donde se analizaron temas tales como las competencias constitucionales de las Cortes de cierre; los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; la fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora; la doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley; el caso de las sentencias de unificación jurisprudencial; la

línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sede de revisión de tutelas, así como las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de

2018. Igualmente se analizaron los alcances y efectos de la sentencia C-258 de 2013 y los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la