CE-25000-23-25-000-1993-01118-01(1289-02)-2010

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Causal octava / COSA JUZGADA - Causal de recurso extraordinario de revisión / COSA JUZGADAPresupuestos Para que pueda predicarse el instituto de la cosa juzgada en un caso específico, debe darse una triple identidad, a saber: en cuanto al objeto de la litis, a la causa petendi y a las partes contendientes. De suerte que en un futuro proceso sería dable alegar la existencia de cosa juzgada, cuando quiera que se esté ante un conato de repetición sustancial y procesal de lo ya debatido y decidido judicialmente. En el presente caso no se satisfacen plenamente los presupuestos establecidos para la ocurrencia y proclamación de la cosa juzgada, toda vez que en la sentencia de 24 de octubre de 1996, proferida en el expediente No. 13515 por el Juzgado 17 Penal del Circuito, se absolvió al demandante de la comisión del delito que por Falsedad Material de Empleado Oficial en documento Público le fuera imputado; mientras que en el asunto sub judice, el demandante pretende es la anulación de los actos administrativos que lo retiraron del cargo, por la causal de destitución, es decir, las pretensiones no propician la identidad procesal exigida por la ley.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 188 NUMERAL 8

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil diez (2010).

Radicación número: 25000-23-25-000-1993-01118-01(1289-02)

Actor: BERNABE TARAZONA Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el demandante contra la sentencia de 14 de septiembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, que negó las pretensiones de la demanda, incoada por BERNABE TARAZONA contra

la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil. ANTECEDENTES LA DEMANDA La demanda inicial estuvo encaminada a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 5521 y 6185 de 19 de noviembre y 22 de diciembre de 1992 expedidas por el Registrador Nacional del Estado Civil donde “declaró destituido” (sic) el nombramiento del actor en el cargo de Troquelador 6040-07. (Folios 6-15) A título de restablecimiento del derecho solicitó ordenar el reintegro al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría desde el 24 de diciembre de 1992; pagarle los salarios, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir incluyendo el valor de los aumentos decretados; para todos los efectos legales, se declare que no ha habido solución de continuidad; se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de Ley. Para fundamentar sus pretensiones expusieron los siguientes hechos: El actor, entró a laborar a la Registraduría el 7 de febrero de 1972 y desempeñó

los cargos de Ayudante de Archivo y Correspondencia, de Oficina y Mecánica, Mensajero, Archivero, Operario Calificado y Troquelador, hasta el 24 de diciembre de 1992, fecha en que le fue notificado el acto administrativo de destitución en el ejercicio del cargo. El 2 de abril de 1992, cuando se dirigía a realizar una de sus labores regulares como era la de cerrar la Oficina de Laminación, observó que en el muro saliente de una de las ventanas había 3 fotocédulas, procedió a recogerlas y depositarlas en su bolsillo para, al día siguiente informar al jefe inmediato, esto por cuanto a esa hora (4:50 p.m. aproximadamente) ya todos los funcionarios estaban de salida. Al día siguiente, a las 8:35 a.m. aproximadamente, hizo entrega de las mismas a su jefe inmediato, defendiendo así la Institución de las irregularidades presentadas y cumpliendo con su deber de lealtad. Este hecho había ocurrido dentro de las instalaciones de la Institución por lo que no podía ocultarlo. El actor durante sus más de 20 años de servicios a la Institución, nunca presentó llamados de atención y fue un trabajador fiel y cumplidor de sus deberes. Además, estaba inscrito en el escalafón de carrera administrativa. Con la expedición de los actos administrativos, no quedaba agotada la vía gubernativa pues, la “declaratoria de destitución” (sic) no fue producto de una investigación disciplinaria sino de una investigación penal que la Administración no tenía competencia para adelantar ya que existía de por medio un delito penal, al parecer Falsedad en Documento Público, que debía adelantar la Justicia Penal

y no la Administración de la Institución. Además de que el mismo funcionario fue quien informó a la entidad de las posibles anomalías que se estaban dando en la Oficina de Laminación por lo que, no podía la entidad acomodarle al actor el citado delito para poderlo destituir del cargo. Si la demandada quería sancionarlo, tenía que denunciar el supuesto delito de falsedad documental contra el actor y “de esa manera por parte de la entidad llevar la investigación disciplinaria administrativa”, si es que había mérito con relación a su conducta administrativa, si se configuraban los elementos de la falta disciplinaria, que enumera. Para proceder a la investigación disciplinaria, debían existir dos acciones, una penal que nacía de un delito y otra administrativa que era la acción penal administrativa que surgía de una conducta administrativa y no de una acción penal porque lo accesorio sigue a lo principal y la entidad tenía que esperar a que la justicia penal se pronunciara para poderlo destituir. Las resoluciones demandadas incurrieron en desviación de sus atribuciones por errónea interpretación del Decreto 3492 de 1986, en concordancia con los artículos 3 del Decreto Ley 2400, 1 del Decreto 3074 de 1968; y 18 del Decreto 1950 de 1973; y en prevaricato pues, le correspondía a la Fiscalía la investigación penal y la calificación de del delito y no a la entidad a quien le competía la conducta administrativa. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas, con la demanda inicial, se citaron las siguientes: De la Constitución Política de Colombia: artículos 6, 21, 25 y 29; 26 inciso 2, 40,

46 y 61 del Decreto 2400 de 1968; 108, 180, 215, 240, 241 y 242 del Decreto Ley 1950 de 1973; Decreto 3492 de 1986; 1, 2, 3, 4, 7, 10, 304-1 y 2 del C de P.P.; 218, 219, 220, 222, 223, del C.P.; 140-1 y 2 del C. de P.C.; 33 y 88 del C.C.A. LA SENTENCIA CENSURADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos (folios 251 a 264): Del acervo probatorio constató que los actos demandados surgieron como consecuencia de un proceso disciplinario adelantado en contra del actor, en el cual se le formuló pliego de cargos por irregularidades en el proceso de elaboración de cédulas en la Sección de Confrontación Final Laminación. Al Proceso se allegó copia de la investigación disciplinaria adelantada por la entidad demandada, en donde se practicaron pruebas, recibieron los testimonios de funcionarios, la versión libre del actor, se practicó dictamen pericial de autenticidad de las cédulas que estaban en su poder y se le notificó el pliego de cargos, el que fue contestado sin que solicitara la práctica de pruebas. Por estas actuaciones consideró el A quo que no existió violación al debido proceso o a la presunción de inocencia, pues el actor siempre supo del proceso que se le adelantaba, distinto es que no pudo desvirtuar las pruebas que lo comprometían. Consideró que las normas señaladas como violadas por el actor, como lo indicó el

Ministerio Público, fueron precisamente las que le sirvieron de fundamento a la entidad para su destitución pues de la investigación adelantada se pudo concluir que había cometido falta grave. No podía pretender el actor que por la absolución de que fue objeto en materia penal se despachara favorablemente sus pretensiones pues, tanto la acción penal como la disciplinaria gozan de independencia, como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia 427 de 1994 cuando advirtió: “aunque existen elementos comunes entre el procedimiento penal y el disciplinario en lo que tiene que ver con la definición y determinación de una conducta prohibida por la ley (tipicidad), en cuanto a la responsabilidad imputable y la existencia de un procedimiento que asegure el debido proceso, no puede concluirse que se trata de unos mismos procedimientos.” No se podía pretender que la acción penal y la disciplinaria arribaran a la misma determinación por tratarse de los mismos hechos pues los fines de cada una eran diferentes, tal es así que, los testimonios rendidos en el proceso no fueron tachados, el dictamen de autenticidad de documentos no fue objetado y, en el proceso disciplinario “se cuestionó la lealtad del actor en el ejercicio de su cargo” de ahí que por razones muy diferentes la justicia penal pudo predicar la absolución del actor respecto del delito imputado. DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El actor, por intermedio de apoderado, presentó recurso extraordinario de revisión por la causal consagrada en el artículo 188-8 del C.C.A. por ser la sentencia contraria a otra anterior que constituía cosa juzgada. (Folios 27 a 34).

Pese a señalar que no repetiría los hechos de la demanda, reiteró algunos de ellos especialmente lo referente a la hora en que hizo entrega de los documentos al jefe inmediato, esto es, 8:30 a.m. aproximadamente del día siguiente y no como lo señaló el A quo que eran pasados 2 o 3 días. Cuando el actor fue destituido del cargo, interpuso acción de tutela para que fuera reincorporado al cargo, la cual correspondió al Juzgado 42 Penal del Circuito, sin que precisara el resultado de esta acción. La Fiscalía 194 de Bogotá inició la investigación penal a petición de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la que concluyó ante el Juzgado 17 Penal del Circuito, donde fue absuelto del cargo de falsedad material de empleado oficial en documento público. La sentencia a favor del actor, dictada por el Juzgado 17 Penal del Circuito el 24 de octubre de 1996, constituye cosa juzgada y es el motivo por el cual se configura la causal 8 del artículo 188 del C.C.A. pues, fue incorporada al proceso antes de dictar sentencia (14 de septiembre de 2000) y no fue tenida en cuenta por el A quo. Esta sentencia está primero en el tiempo y en el espacio por lo que no podía el Tribunal negar las pretensiones de la demanda pues estaría negando su existencia; era un título legal, irrevocable y en principio, inmutable que determinaba los derechos del actor; era un antecedente a favor del actor pues constituía cosa juzgada. A folio 56, el actor presentó escrito complementando el recurso de revisión, reiterando los argumentos antes expuestos.

CONTESTACIÓN DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

La entidad demandada, por intermedio de apoderado, mediante escrito visible de folios 117 a 119, contestó el recurso extraordinario de revisión, con los siguientes argumentos: Se opuso a las pretensiones al considerar que cuando se adelanta un proceso penal y uno disciplinario contra una misma persona y por unos mismos hechos, no se puede afirmar, validamente, que existía identidad de objeto o de causa pues la finalidad de cada proceso es distinta, los bienes jurídicamente tutelados, al igual que el interés jurídico que se protegía, también son distintos. En efecto, en cada uno de los procesos se evalúa la conducta del implicado frente a unas normas de contenido y alcance propios; así, en los procesos disciplinarios contra servidores estatales se juzga el comportamiento de estos frente a normas administrativas de carácter ético destinados a proteger la eficacia, eficiencia y moralidad de la Administración Pública mientras que en los procesos penales, las normas buscan preservar bienes sociales más amplios. Citó la sentencia de la Corte Constitucional C-244 de 1996, y concluyó que las sanciones penales se dirigían a la privación de la libertad física y a la reinserción del delincuente a la vida social, mientras que, las sanciones disciplinarias tenían que ver con el servicio tales como: llamados de atención, suspensión o separación del servicio; de ahí que la sanción disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales que puedan deducirse de los hechos que la originaron. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir previas las siguientes:

CONSIDERACIONES Competencia Sea lo primero indicar que el recurso de revisión respecto del caso sub júdice es procedente pues se trata de un fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en única instancia, conforme al artículo 185 del C.C.A. 1 La competencia para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra una sentencia proferida por un Tribunal Administrativo, es de la Sala del Consejo de Estado que ostenta la facultad para conocer del asunto tratado en la sentencia recurrida. Al respecto, dispone el artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 19992, modificado por el artículo 1º del Acuerdo No. 55 de 20033: “Artículo 13. Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Segunda […]

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo.

3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.”.

Analizado el asunto sometido a consideración a la luz de la disposición normativa en cita, se observa que la sentencia objeto de recurso de revisión fue proferida 1 La Corte Constitucional en sentencia C-520 de 2009, resolvió declarar INEXEQUIBLE la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia”, contenida en el artículo 57 de la

Ley 446 de 1998, por consiguiente, el recurso extraordinario de revisión procede contra “las sentencias ejecutoriadas.”. 2 Por el cual “La Sala plena del Consejo de Estado, en ejercicio de la facultad que le atribuye el artículo 237, numeral 6º, de la Constitución Política y de conformidad con lo aprobado en la sesión de febrero 16 del año en curso; ACUERDA, La Corporación se regirá por el siguiente reglamento: […]” 3 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”. por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca en única instancia y que el tema abordado fue la destitución de un empleado público. Dichos presupuestos permiten concluir, en consonancia con lo establecido en el numeral 2º del aparte transcrito del artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, que la competencia para conocer del presente recurso es de esta Sección, no sólo porque fue interpuesto contra una providencia dictada por un Tribunal Administrativo, sino, además, porque su materia es de carácter laboral no proveniente de un contrato de trabajo. Fondo del asunto Como ya se indicó con la demanda inicial, objeto del recurso extraordinario de revisión, se pidió declarar la nulidad del acto administrativo por medio del cual la Registraduría Nacional del Estado Civil sancionó con destitución al demandante Bernabé Tarazona del cargo de Troquelador 6040 07 que ocupaba en esa entidad, y solicitó el reintegro y pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir y que se diera cumplimiento de la sentencia conforme a las normas legales (Folios 6 a 15, cuaderno principal).

El recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación en contra de las sentencias ejecutoriadas, que le otorga la potestad de invalidar un fallo que ha producido plenos efectos jurídicos, por ello, procura quebrar el principio de la cosa juzgada y por lo mismo, las decisiones sobre este tópico son de carácter excepcional, restrictivo y sometidas a las causales taxativamente previstas por el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo. El anterior rigor, se sustenta en la inmutabilidad que debe prevalecer respecto de las sentencias ejecutoriadas con el fin de hacer realidad los principios de seguridad y certeza jurídica que gobiernan un Estado de Derecho y especialmente la administración de justicia, con el único propósito de mantener la paz y el orden social. Según se ha señalado en líneas anteriores, la parte demandante interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 14 de septiembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda, invocando al efecto la causal octava del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo. El artículo 188 del Estatuto Contencioso, en la causal 8º expresa: “Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. Para una adecuada inteligencia de esta causal debe la Sala apoyarse en las directrices establecidas en el artículo 332 del C. de P.C., que en su primer inciso

establece: “Cosa Juzgada.- La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes[…]”. Es decir, para que pueda predicarse el instituto de la cosa juzgada en un caso específico, debe darse una triple identidad, a saber: en cuanto al objeto de la litis, a la causa petendi y a las partes contendientes. De suerte que en un futuro proceso sería dable alegar la existencia de cosa juzgada, cuando quiera que se esté ante un conato de repetición sustancial y procesal de lo ya debatido y decidido judicialmente. En tal sentido se pronunció la Corte Suprema de Justicia en providencia de la Sala Civil del 24 de abril de 1984, expresando: “Sucede, empero, que como la autoridad de la cosa juzgada no se produce sino en relación con una sentencia determinada, las denominadas identidades procesales constituyen el elemento de contraste para precisar si existe o no; y respecto de esa cuestión concreta se habla de los llamados límites de la cosa juzgada; es decir, que así como la sentencia sólo puede afectar a los sujetos contendientes y generalmente a nadie más que a ellos, así también ha de versar sobre el objeto a que el proceso alude, y ha de pronunciarse únicamente por la causa que se alegó para deducir la pretensión o la excepción. Solamente cuando el proceso futuro es idéntico, en razón de estos tres elementos, la sentencia dictada en el anterior produce cosa juzgada material”.

Pues bien, en el presente caso no se satisfacen plenamente los presupuestos establecidos para la ocurrencia y proclamación de la cosa juzgada, toda vez que en la sentencia de 24 de octubre de 1996, proferida en el expediente No. 13515 por el Juzgado 17 Penal del Circuito, se absolvió al demandante de la comisión del delito que por Falsedad Material de Empleado Oficial en documento Público le fuera imputado (folios 274 a 281 del cuaderno principal); mientras que en el asunto sub judice, el demandante pretende es la anulación de los actos administrativos que lo retiraron del cargo, por la causal de destitución, es decir, las pretensiones no propician la identidad procesal exigida por la ley. Es más, como lo ha expuesto la Corte Suprema de Justicia en providencia de la Sala Civil del 19 de abril de 1988, no es suficiente con aludir a los mismos hechos, sino que, efectivamente, estos propicien idénticas pretensiones, Al respecto señaló: “(...) habrá de examinarse siempre cuál es la pretensión deducida en juicio anterior, para que pueda analizarse si existe o no la cosa juzgada y, además, cuáles los fundamentos de dicha pretensión. Pues bien puede ocurrir que unos mismos hechos sirvan de apoyo, sin embargo, a pretensiones diversas, sobre las cuales bien puede pedirse al Estado pronunciarse por conducto de la rama jurisdiccional, en procesos diferentes”. Como bien se aprecia, en el caso de autos no hay identidad en las pretensiones respecto de lo actuado ante la Jurisdicción Penal, pues, a decir verdad, se está

ante dos asuntos de diferente naturaleza jurídica y procesal, esto es: uno es la acción penal que busca sancionar y reprimir los delitos o hechos punibles y el otro la anulación de los actos administrativos que lo sancionaron con destitución del cargo. Como lo indicó el Tribunal al definir el asunto en única instancia, el que se absuelva al demandante de la comisión del hecho punible no conduce inexorablemente a la anulación de los actos administrativos por los cuales se sancionó en el proceso disciplinario, pues como ya se indicó cada uno tiene una finalidad distinta. Se observa que entre la conducta por la cual se le exoneró penalmente y por la que fue investigado y sancionado disciplinariamente no existe identidad de materia. Es decir que las conductas pudieron originarse en un hecho común (el encontrar fotocedulas falsas en su poder) pero cada disciplina tiene una conducta disímil e irreductible como objeto de investigación; se repite, en el proceso penal se investigó una conducta criminal y en el segundo, una conducta reprochable derivada del ejercicio del cargo público. Por lo antes dicho las glosas planteadas con arraigo en la causal 8º de revisión habrán de rechazar por improcedentes. Consecuentemente la Sala considera que la sentencia impugnada está llamada a mantenerse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA No prospera el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 14 de septiembre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda, mediante la cual negó las súplicas de la demandada formulada por el señor BERNABÉ TARAZONA contra la Registraduría Nacional del Estado Civil. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue leída y aprobada en la Sala en sesión de la fecha.

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS

MONSALVE

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ