CE-25000-23-25-000-1995-8248-01(3069)-2001

PENSION GRACIA - Reconocimiento a profesor oficial asignado a planteles de primaria o normalista particulares / DOCENTE - Derecho a pensión gracia de profesores oficiales que laboran en instituciones de primaria o normalista privadas Para la Sala no puede admitirse que quedan excluidos de ese beneficio los docentes oficiales que presten o hayan prestado sus servicios en planteles privados o que pertenecen a instituciones privadas, dedicadas a preparar normalistas, por cuanto en una sana hermenéutica del Artículo 1º de la Ley 114 de 1913 no puede aceptarse que el otorgamiento de la pensión gracia a un docente sobre cuya vinculación no hay duda alguna de que es estatal, dependa de que labore en una escuela primaria o normalista oficial. Ello, por cuanto el contexto de todo el articulado de esa ley permite colegir que sus expresiones -“Los maestros de escuela primaria oficiales”- y “profesores de las escuelas normales”, debe entenderse que se refieren a personas que prestan sus servicios como docentes oficiales en el nivel de primaria y en dichas escuelas -las normales-, se hacen acreedoras a ese beneficio, justamente por las especiales características y connotaciones que tiene el transmitir conocimientos a infantes y la preparación de personal que ha de dedicarse a tales tareas, pues si la intención del legislador hubiera sido la de excluir del mismo privilegio a los profesores oficiales que laboraran en centros educativos de primaria o normalista particulares, entre los hechos a demostrar estaría la constancia de que el plantel donde laboraban tenía el carácter de público. Una redacción diferente de la norma en ese momento, hubiera rebasado las eventualidades que para esas

calendas podían presentarse, en tanto que para las épocas subsiguientes y actuales, teniendo en cuenta la evolución que han tenido en el tiempo los aspectos relativos a la educación oficial y privada, la misma expresión, con un alcance como el que la parte demandada pretende se le dé, se tornaría desueta, porque en la actualidad existen muchas formas de cooperación entre las distintas instituciones educativas públicas y privadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-25-000-1995-8248-01(3069)

Actor: VICTOR MANUEL PARRADO PARDO Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL Conoce La Sala del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 17 de julio de 1998 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, desestimatoria de las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el Artículo 85 del C.C.A., el señor VICTOR MANUEL PARRADO PARDO solicitó al Tribunal declarar la nulidad de las Resoluciones Nos. 5018, 36060 y 938 del 8 de marzo y 8 de septiembre de 1993 las dos primeras y del 31 de marzo de 1995 la última, mediante las cuales la

Caja Nacional de Previsión Social le negó el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho pidió que se condene a la Cajanal a reconocerle y pagarle, debidamente indexada en su valor, la aludida pensión en cuantía de $104.293,43 con efectividad a partir del 6 de octubre de 1990. Relata el actor que trabajó como docente oficial desde el 17 de febrero de 1960 hasta el 4 de diciembre de 1990, vinculado a la modalidad normalista, ya que fue nombrado para prestar sus servicios, primero en la Normal de Varones de Fómeque y luego en la Unidad Educativa Agustín Gutiérrez de esa localidad, plantel educativo de carácter privado, en cumplimiento de un convenio suscrito entre éste y el Departamento de Cundinamarca, según el cual dicha unidad aportaba sus instalaciones y el departamento nombraba y pagaba los profesores; que el 6 de diciembre de 1990 cumplió 50 años de edad y ya había trabajado por más de 20 años como profesor de escuela normal o bachillerato pedagógico, luego adquirió el status de pensionado a la luz de lo normado en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 y sin embargo, por medio de los actos enjuiciados se le negó el reconocimiento de la pensión de gracia. A folios 26 a 29 aparecen relacionadas las normas que estima transgredidas y el concepto sobre su violación. LA SENTENCIA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda. Afirmó que Cajanal no conoció el Convenio existente ente la Gobernación de Cundinamarca y la Corporación Agrícola “Agustín Gutiérrez” de

Fómeque, en cuya virtud fue nombrado el actor el 11 de febrero de 1960 por dicha Gobernación, lo que quiere decir que era un docente oficial designado y pagado por el Departamento. Por consiguiente, como la administración ignoraba la existencia de ese convenio, el a quo no encontró motivos para declarar la nulidad de los actos enjuiciados. EL RECURSO Al impetrar la revocación del fallo y el despacho favorable de su pretensiones el recurrente asevera que con el formulario de solicitud de reconocimiento de pensión presentó los siguientes documentos: 1.- El registro civil de nacimiento con el que prueba haber cumplido 50 años de edad el día 6 de octubre de 1990, 2.- Tiempo de servicio expedido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en que consta que el peticionario trabajó como profesor de secundaria desde febrero 17 de 1960 hasta diciembre 4 de 1990 y que actualmente figura trabajando en Fómeque (folio 64), 3.- Certificación expedida por el rector de la Unidad Educativa “Agustín Gutiérrez de Fómeque que es del siguiente tenor: “Que, VICTOR MANUEL PARRADO PARDO, identificado con la cédula de ciudadanía número 2.981.824 de Cáqueza ha laborado como profesor de tiempo completo con nombramiento oficial de la Secretaría de Educación de Cundinamarca en la Normal de Varones de Fómeque, con aprobación oficial según resolución 4212 de 1951 emanada del Ministerio de Educación Nacional, desde febrero 17 de 1960 hasta enero 30 de 1974, y en la Unidad Educativa

“Agustín Gutiérrez” de Fómeque, aprobado oficialmente por el Ministerio de Educación Nacional según resolución 2621 del 18 de marzo de 1986 para la sección de bachillerato pedagógico; desde febrero 1° de 1974 hasta la fecha (la fecha de expedición es el 4 de diciembre de 1990)” 4.- Certificado de salarios devengados por el peticionario durante los años 1989 y 1990, expedidos por el Fondo Educativo Regional de Cundinamarca, 5.- Declaración de dos testigos idóneos, 6.- Fotocopia de la cédula de ciudadanía. A folio 70 del expediente aparece certificación en que la Caja Nacional de Previsión Social hace constar que el peticionario no aparece como beneficiario de pensión nacional”. (fl. 218) Dichos documentos, asegura, acreditan que cumplió los requisitos exigidos por las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 para acceder a la pensión que reclama y que el contrato a que hace referencia el a quo no es determinante directo ni indirecto del derecho que le asiste para percibir la aludida prestación. Así las cosas, señala, si ese contrato no definía la naturaleza jurídica de su vinculación -que era de derecho público-, la fundamentación del fallo resulta ilegal, pues es dicha naturaleza la que determina el régimen de sus prestaciones y sin embargo, el fallador de primera instancia le dio a ese convenio el carácter de requisito esencial o especial, sin explicar las razones de su aserto. Sostiene que a través de los documentos aportados con la petición

que formuló de conformidad con las exigencias del Artículo 5º del C.C.A., a los cuales hizo mención, demostró que era un docente oficial con vínculo laboral con el Departamento de Cundinamarca y que para que el contrato aludido fuera exigible como requisito para obtener la pensión según el Artículo 10 ibídem sería indispensable que su requerimiento se hubiera hecho público y en ese evento podría acreditarse su existencia por los medios probatorios señalados en el Artículo 57 del Código de Procedimiento Civil y que como el a quo no fundamentó esa exigencia en ninguna norma legal, la misma queda sin fundamento. CONSIDERACIONES La Ley 114 de 1913 por medio de la cual se estatuyó la pensión gracia, en su Artículo 1º dispone: “Los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”. El Artículo 6º de la Ley 116 de 1928 mediante el cual se hizo extensiva dicha pensión a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, reza: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección”.

En estas disposiciones se basó el demandante para requerir el reconocimiento a su favor de la pensión gracia y al efecto allegó la certificación obrante a folio 64 expedida por la Sección KARDEX de la Secretaría de Educación departamental de Cundinamarca, conforme a la cual laboró como profesor de secundaria desde el 17 de febrero de 1960 hasta el 4 de diciembre de 1990 (fl. 64), así como la constancia expedida el 3 de mayo de 1991, obrante a fl 68 originaria del Rector de la Unidad Educativa Agustín Gutiérrez de Fómeque, en la que se dice que laboró “como profesor de tiempo completo con nombramiento oficial de la Secretaría de Educación de Cundinamarca en la Normal de Varones de Fómeque, con aprobación oficial según resolución 4212 de 1951 emanada del MEN, desde II-17-60 hasta I-30-74 y en la Unidad Educativa “Agustín Gutiérrez” de Fómeque, aprobado oficialmente por el MEN según resolución 2620 del 18 de marzo de 1986 para la sección del Bachillerato Pedagógico; desde II-1-74 hasta la fecha”. (fl. 68) Obsérvese que en el documento primeramente mencionado se afirma simplemente que el lapso comprendido entre el 17 de febrero de 1960 y el 4 de diciembre de 1990, el demandante laboró como profesor de secundaria; en cambio en el segundo se precisa que desde la fecha inicialmente citada fue profesor de tiempo completo, con nombramiento de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en la Normal de Varones de Fómeque y luego en la Unidad Educativa “Agustín Gutierrez” de ese municipio, en el Bachillerato Pedagógico,

modalidad de adelantar simultáneamente estudios de bachillerato y de pedagogía o normalista. Ciertamente en autos aparece acreditado que el plantel últimamente mencionado no es oficial sino de carácter privado, hecho que podría dar lugar a que, tomando el sentido de las normas transcritas de una manera literal, vale decir, sin analizar el verdadero alcance de su tenor, se llegaría a la conclusión de que por no ser oficial el establecimiento donde laboró desde el 1º de febrero de 1974, sino privado, pese a que en él se imparte educación normalista, el actor carece del derecho a acceder a la pensión gracia. Sin embargo, tal interpretación resulta inexacta si se tiene en cuenta que la razón de ser de la expedición de esas normas fue la de otorgar a los docentes de las escuelas primarias y luego a los profesores de los establecimientos en donde se impartía educación normalista, una fuente de ingreso adicional a aquél que percibían en razón de laborar o haber laborado en escuelas primarias o normales del orden territorial -municipal o departamental y luego distrital-, habida consideración de que, en forma general, tales ingresos se caracterizaban por su excesiva exigüidad. Y no puede admitirse que quedan excluidos de ese beneficio los docentes oficiales que presten o hayan prestado sus servicios en planteles privados o que pertenecen a instituciones privadas, dedicadas a preparar normalistas, por cuanto en una sana hermenéutica del Artículo 1º de la Ley 114 de 1913 no puede aceptarse que el otorgamiento de la pensión gracia a un docente sobre cuya vinculación no hay duda alguna de que es estatal, dependa

de que labore en una escuela primaria o normalista oficial. Ello, por cuanto el contexto de todo el articulado de esa ley permite colegir que sus expresiones -“Los maestros de escuela primaria oficiales”- y “profesores de las escuelas normales”, debe entenderse que se refieren a personas que prestan sus servicios como docentes oficiales en el nivel de primaria y en dichas escuelas -las normales-, se hacen acreedoras a ese beneficio, justamente por las especiales características y connotaciones que tiene el transmitir conocimientos a infantes y la preparación de personal que ha de dedicarse a tales tareas, pues si la intención del legislador hubiera sido la de excluir del mismo privilegio a los profesores oficiales que laboraran en centros educativos de primaria o normalista particulares, entre los hechos a demostrar estaría la constancia de que el plantel donde laboraban tenía el carácter de público. Sería un requisito más a demostrar, que apuntaría a la naturaleza jurídica del establecimiento donde se imparte la educación y como se ve, el Artículo 4° de la Ley 114 de 1913 que establece los hechos por comprobarse por parte de quién aspire a obtener la pensión gracia, no incluye entre ellos la demostración de que el plantel donde se labora sea estatal. Se explica la consignación de las aludidas expresiones que en apariencia dejan por fuera a los docentes de primaria y normalista que no presten sus servicios a entidades oficiales, en virtud de que para esa época, por lo general, las instituciones privadas de educación eran escasas, pues la mayor parte de las veces la educación primaria y normalista corría a cargo del Estado;

de ahí que el legislador le parecieran suficientes tales expresiones para hacer referencia a los docentes oficiales en general. Sin embargo, su verdadero alcance se establece cuando esas normas se analizan frente a lo preceptuado en el Artículo 4° de la citada ley, en ese momento se comprende su cabal sentido. En efecto, al no determinarse en esta norma la obligación de demostrar el requisito citado, se descartó que la labor a tener en cuenta a fin de reconocer la pensión gracia fuera exclusivamente la desarrollada por los docentes estatales de primaria y normalista en establecimientos oficiales. Sólo si en el Artículo 4° de la Ley 114 de 1913 se hubiera consagrado ese requisito, se podría admitir que únicamente accederían a la pensión gracia los docentes oficiales que laboraran en planteles también de carácter estatal, y que no tendrían ese derecho los profesores oficiales que desarrollaran la misma actividad en instituciones que no tuvieran el carácter de públicas, esto es, de índole privada. Se insiste en que el beneficio de la pensión gracia se otorgó en atención al servicio que prestaban los profesores oficiales a esos niveles de la educación -primaria o normalistadada la especificidad de sus tareas. De otra parte, si para la época en que se expidieron las leyes citadas -segunda década del siglo pasadoen la cual no existía seguramente la colaboración de las entidades territoriales del país a las instituciones de educación privada, aportes que generalmente se materializan en la asignación a docentes de carácter oficial la obligación de prestar su concurso en planteles privados, como

actualmente se estila, habría lugar a atribuirle a la expresión “escuela primaria oficial” una connotación restringida, consistente en que la única modalidad posible para que un educador estatal obtuviera el beneficio de la pensión gracia, sería la de que prestara sus servicios como tal en instituciones oficiales. Una redacción diferente de la norma en ese momento, hubiera rebasado las eventualidades que para esas calendas podían presentarse, en tanto que para las épocas subsiguientes y actuales, teniendo en cuenta la evolución que han tenido en el tiempo los aspectos relativos a la educación oficial y privada, la misma expresión, con un alcance como el que la parte demandada pretende se le de, se tornaría desueta, porque en la actualidad existen muchas formas de cooperación entre las distintas instituciones educativas públicas y privadas. Negar a un docente oficial una prerrogativa que el legislador le ha otorgado por prestar sus servicios en unos determinados niveles de la educación o porque desarrolla las tareas pertinentes en una escuela primaria o normalista que no es oficial, equivaldría a negarle ese derecho a pesar de ser un docente de tal índole -estatal-, basado en un hecho ajeno a su propia actividad y voluntad, labor que a raíz de su baja y limitada remuneración, es la causa eficiente de tal reconocimiento. Y esto, porque su asignación por la administración en un establecimiento privado para que desarrolle sus labores, nada cambia la naturaleza de las mismas ni la de su vinculación, ya que las tareas que ejecutaría en una escuela o establecimiento oficial, son idénticas a las que adelantaría en un

plantel de carácter privado. Vale decir, se estaría desconociendo que las actividades docentes que se ejecutan en una y otra institución educativa son idénticas y que su paga también a cargo del Estado adolece del carácter deficitario de la remuneración de los otros docentes oficiales que laboran en planteles estatales, siendo que ésta, así como las tareas que desarrollan son exactamente iguales, como acontece en el sub lite, según se desprende del numeral 1º de la cláusula Tercera del contrato celebrado entre el Departamento de Cundinamarca y la Corporación Granja Agrícola de Fómeque, cuya finalidad, entre otras, fue la de capacitar personal para el ejercicio del profesorado en las escuelas y centros de este tipo de enseñanza, cláusula la mencionada mediante la cual el Departamento de Cundinamarca se compromete: “A nombrar hasta diez (10) profesores según el número de educandos y a pagar los sueldos de los mismos y sus prestaciones sociales, de acuerdo con las disposiciones que rijan en el Departamento para su personal docente, número de profesores que podrá elevarse hasta el doble, si el Consejo Administrativo de Cundinamarca lo autorizare”. (fl. 146) Si la labor y la remuneración de esos docentes -los oficiales-, independientemente del plantel donde presten sus servicios son idénticas,-igual salario y exacta finalidad de sus tareas: instruir a infantes a nivel primario y preparar jóvenes para labores normalistas-, no se ve la razón para que pueda predicarse que los profesores oficiales que ejecutan su trabajo docente en centros de educación privada queden excluidos de la pensión gracia.

De otro lado, no puede admitirse que debido a que el contrato citado no se adjuntó a la documentación aportada por el demandante con el escrito contentivo de la petición de reconocimiento de dicha pensión, no es dable efectuar el reconocimiento de la misma, por cuanto las conclusiones a que en esta providencia se llega surgen no sólo de ese documento, sino de la totalidad de aquéllos que se aportaron con esa solicitud. No existe razón entonces para negarle al demandante el reconocimiento de la pensión de jubilación con base en argumentaciones carentes de respaldo normativo. De acuerdo con lo anterior se accederá a las súplicas de la demanda, previa revocación de la sentencia recurrida. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVOCASE la sentencia proferida el 17 de julio de 1998 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en el proceso promovido por VICTOR MANUEL PARRADO PARDO, contra la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL, desestimatoria de las pretensiones de la demanda.

En su lugar se dispone: 1.- DECLARASE la nulidad de las Resoluciones Nos. 5018, 36060 y 938 del 8 de marzo y 8 de septiembre de 1993 las dos primeras, y del 31 de marzo de 1995 la última, mediante las cuales la Caja Nacional de Previsión Social denegó al señor VICTOR MANUEL PARRADO PARDO el reconocimiento de la pensión gracia.

2.- ORDENASE a la Caja Nacional de Previsión Social reconocer y pagar al señor VICTOR MANUEL PARRADO PARDO, desde el 6 de octubre de 1990, la pensión gracia con los reajustes de ley y debidamente indexada en su valor, de acuerdo con lo previsto el Artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la siguiente fórmula: R = RH índice final índice inicial Según la cual el valor presente de la condena (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el actor desde la fecha a partir de la cual debió hacerse el reconocimiento y pago de la pensión, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial vigente a la fecha en que se debió hacer el pago. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para cada mesada pensional empezando por la primera mesada pensional que se dejó de devengar y para los demás emolumentos (primas) teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. Una vez ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue estudiada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión celebrada el día catorce (14) de junio de dos mil uno (2001).

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA

FORERO

AUSENTE

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc