CE-25000-23-25-000-1997-3361-01(2728-00)-2001

PENSION DE JUBILACION - Pago tardío de mesadas pensionales es improcedente / MESADAS PENSIONALES / INTERESES MORATORIOS / REGIMEN DE TRANSICION / FECHA DE RECONOCIMIENTO Y PAGO - En el sub litis debe ser la del vencimiento del plazo para responder o resolver Entrando al fondo del asunto, el problema jurídico a resolver se contrae a establecer si el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de intereses moratorios, conforme a lo dispuesto por el artículo 141 de la ley 100 de 1993, respecto de las mesadas pensionales reconocidas a partir del 19 de julio de 1995 (fecha en que causó su status pensional) pero pagadas el día 14 de febrero de

1996. Revisadas las normas que amparan el derecho reclamado y las pruebas obrantes en el expediente la Sala considera que le asiste razón al demandante porque no puede aceptarse que la administración tenga la facultad de pagar tardíamente las pensiones sin que se genere interés moratorio alguno, en detrimento de los ingresos de los pensionados por efectos de la devaluación y de otras figuras económicas que acarrean pérdida del poder adquisitivo. El hecho de que un pensionado sea beneficiario del régimen de transición no le impide beneficiarse de los derechos consagrados en su favor por el nuevo régimen pensional. En conclusión, el demandante tiene derecho al pago de los intereses reconocidos por el artículo 141 de la ley 100 de 1993, bien sea como reparación del daño, para lo que la norma resulta aplicable, o porque el hecho de ser beneficiario de régimen de transición no impide la aplicación a su favor. Para la

Sala, si bien la regla general es que las obligaciones se causan a partir del título que las genera, - que sería la expedición del acto administrativo que la contiene-, tal preceptiva no resulta razonable para el caso en examen, porque, en aplicación del principio constitucional de la primacía de la realidad frente a las formas, bastaría que la entidad demandada se demorara en la expedición del acto para así evadir el pago de los intereses moratorios. Por ende, al tratarse de prestaciones periódicas en la cuales el demandante debe pedir de forma expresa su reconocimiento, sin perjuicio de que la administración inicie de oficio las actuaciones tendientes al reconocimiento pensional, la Sala considera razonable como plazo para contar la mora el establecido por la ley para responder la petición en interés particular como lo es el término del artículo 6° del C.C.A., es decir, quince (15) días después de presentada la petición. Para el caso concreto, se tiene que el demandante presentó la petición el día 21 de julio de 1995, luego el plazo que la administración tenía para responderla venció el día 14 de agosto de 1995, por ende, los intereses de mora se causan a partir del día 15 de agosto de 1995. Así las cosas, el fallo recurrido se revocará parcialmente ordenando el reconocimiento de los intereses, no a partir de la fecha en que fue reconocido el derecho sino desde el vencimiento del plazo para responder o resolver. NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia de la Corte Constitucional de 16 de agosto de 1995, Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández; C-444 del 18 de septiembre de 1997, sobre la constitucionalidad del artículo 1° (parcial) de la ley 332 de 1996,

Magistrado Ponente: Dr. Jorge Arango Mejía y sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera de fecha 28 de septiembre de 2000, Consejero Ponente Dr. Alier

E. Hernández Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., ocho (8) de marzo de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-25-000-1997-3361-01(2728-00)

Actor: ALVARO BUITRAGO

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA Referencia: AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 6 de abril de 2000, a través de la cual se accedió parcialmente a las suplicas de la demanda formulada por ALVARO BUITRAGO encaminada a obtener la declaratoria del silencio administrativo negativo del Incora frente a las peticiones elevadas por él, y la nulidad de los oficios No 10621 del 12 de julio de 1996 y 14851 del 26 de septiembre de 1996 expedidos por la Secretaría General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “Incora”.

LA DEMANDA Prentendió el actor la declaratoria del silencio administrativo negativo sobre las peticiones elevadas por él ante la entidad demandada en relación con el pago de los intereses moratorios a que tiene derecho según el artículo 141 de la ley 100

de 1993 y la nulidad de los oficios 10621 del 12 de julio de 1996 y 14851 del 26 de septiembre de 1996, expedidos por la Secretaría General del Incora, mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados sobre cada una de las mesadas pensionales dejadas de cancelar oportunamente. Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar al Instituto Colombiano De La Reforma AgrariaINCORA - , liquidarle y cancelarle el valor de los intereses moratorios causados sobre cada una de las mesadas pensionales dejadas de pagar oportunamente, desde la fecha del reconocimiento de la pensión hasta el 14 de febrero de 1996 y desde esta fecha hasta que efectivamente se paguen, en forma indexada según el IPC determinados por el DANE y dar cumplimiento a la sentencia con arreglo al artículo 176 del C.C.A. Como hechos que sustentan las anteriores pretensiones expuso los siguientes: El 21 de julio de 1995 ALVARO BUITRAGO solicitó al Subgerente Administrativo del INCORA ordenar el reconocimiento, liquidación y pago de la pensión vitalicia de vejez a que tenia derecho, por cumplir los requisitos y por haber sido suprimido su cargo de Profesional Especializado 12, asesor Jurídico de la nueva planta de personal en la Regional de Norte de Santander. El 20 de noviembre de 1995 solicitó al Gerente General del INCORA darle solución a su situación pues aún no se le había reconocido la pensión de jubilación, así mismo requirió la cancelación de los intereses moratorios causados conforme al artículo 142 de la ley 100 de 1993.

Mediante resolución No 00029 de 23 de enero de 1996, el INCORA le reconoció la pensión de jubilación pero no los intereses moratorios que se causaron desde el momento de la solicitud inicial hasta el de su reconocimiento y pago. El 11 de marzo de 1996 renovó ante el gerente General del Incora, su petición de liquidación y pago de los intereses moratorios causados proporcionalmente sobre el valor de cada una de las mesadas dejadas de cancelar oportunamente. Mediante oficio No 10621 del 12 de julio de 1996 el INCORA en respuesta a la solicitud no accedió a la liquidación y pago de intereses moratorios. Aclaró que por expresa disposición del artículo 36 de la ley 100 de 1993 no le es aplicable el artículo 141 de la misma, pues la mora en el pago de mesadas pensionales se reconoce para las pensiones que se conceden bajo el imperio de la ley 100 y no de regímenes anteriores, como es su caso, regido por la ley 33 de 1985. El recurso de reposición interpuesto se resolvió mediante oficio No 14851 del 26 de septiembre que confirmó la decisión anterior. NORMAS VIOLADAS Artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 29, 83, 84, 85, 87, 90 de la Constitución Nacional; artículo 141 de la ley 100 de 1993. LA SENTENCIA El a quo accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Luego de desestimar las excepciones propuestas por la entidad demandada y de analizar los hechos y las normatividad aplicable concluyó que el reconocimiento

pensional hecho por el INCORA al demandante se fundamentó en el régimen de transición y, por ende, el derecho del pensionado a recibir intereses de mora, ante el no pago oportuno de las mesadas se rige por lo normado en la ley 100 de 1993, así que resulta aplicable en favor del demandante el derecho consagrado en el artículo 141 de dicha ley. Aún más, si se llegaren a presentar dudas sobre la interpretación del articulo 141, el asunto se resuelve en aplicación del principio de favorabilidad consagrado en artículo 53 de la Constitución Política, a favor del empleado pues al trabajador se le debe aplicar la situación más favorable en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho. Como el actor solicitó su pensión de jubilación desde el 21 de julio de 1995 y el pago efectivo de la primera mesada se efectuó el 14 de febrero de 1996, la entidad demandada incurrió en mora en el pago de las mesadas desde el 19 de julio de 1995 hasta el 14 de febrero de 1996, por lo que debe reconocerle y pagarle los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la ley 100 de 1993. En este orden de ideas los actos administrativos contenidos en los oficios demandados son violatorios del artículo 141 de la ley 100 de 1993 por falta de aplicación y de contera quebranta los artículos 48 y 53 de la Constitución. Por lo tanto infirmada la presunción de legalidad que amparaba a los actos enjuiciados, se impone su anulación y la orden del correspondiente restablecimiento del derecho.

EL RECURSO La entidad demanda apeló la anterior decisión. Argumentó que el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia al actor se le hizo en el mes de enero de 1996 quedando incluido en la nómina de pensionados el mismo mes, con pago retroactivo desde el 19 de julio de 1995, fecha desde la cual se produjo su retiro del servicio oficial. El reconocimiento de la pensión se realizó con base en la ley 33 de 1985, dentro del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, por cuanto para el 1º de enero de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad y 15 años de servicio. Ello significa que no le es aplicable el artículo 141 de la ley 100 de 1993, por cuanto este prevé la mora en el pago de las mesadas pensionales reconocidas bajo el amparo de la ley 100 y no de regímenes anteriores. La Resolución No 0029 expedida el 23 de enero de 1996 le fue notificada al demandante el 13 de febrero de 1996, pero el primer pago se efectuó en el mes de enero de 1996, incluyendo en dicha suma el retroactivo desde el 19 de julio de 1995, más la mesada adicional de diciembre de 1995 y el incremento de la mesada pensional del año de 1996 con el I.P.S. equivalente al 21. 63%. Además, desde el 23 de enero de 1996, fecha del reconocimiento de la pensión, hasta el 30 del mismo mes y año, solo transcurrieron siete (7) días calendario. Para proceder al pago de las mesadas pensionales se requería del acto

administrativo que efectuara el reconocimiento y ordenara la cancelación, previo el trámite administrativo respectivo. La resolución se expidió el 29 de enero 23 de 1996, en el mismo mes en que se efectuó el reconocimiento se procedió al pago, y por tanto no se causaron intereses moratorios. CONSIDERACIONES Sea lo primero definir que, como lo señaló el a quo, la demanda fue presentada dentro del término de caducidad porque el actor solicitó la anulación de los actos administrativos por los cuales no se accedió al reconocimiento y pago de los intereses moratorios, decisión autónoma e independiente de la resolución No. 029 de 1996, que le reconoció su pensión de jubilación. Una cosa es el reconocimiento de un derecho prestacional y otra distinta los incrementos o réditos que deban indemnizarse a consecuencia de su no pago oportuno. Las pretensiones en el presente asunto apuntan al segundo aspecto de manera que no le asiste razón al recurrente cuando afirma que se “pretende abrir el debate jurisdiccional sobre acciones contencioso administrativas, que ya se encuentran caducadas”. Entrando al fondo del asunto, el problema jurídico a resolver se contrae a establecer si el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de intereses moratorios, conforme a lo dispuesto por el artículo 141 de la ley 100 de 1993, respecto de las mesadas pensionales reconocidas a partir del 19 de julio de 1995 (fecha en que causó su status pensional) pero pagadas el día 14 de febrero de 1996. Revisadas las normas que amparan el derecho reclamado y las pruebas obrantes en el expediente la Sala considera que le asiste razón al demandante porque no

puede aceptarse que la administración tenga la facultad de pagar tardiamente las pensiones sin que se genere interés moratorio alguno, en detrimento de los ingresos de los pensionados por efectos de la devaluación y de otras figuras económicas que acarrean pérdida del poder adquisitivo. El artículo 141 de la ley 100 de 1993, simplemente recogió la doctrina reinante en esta materia y sobre la cual la Corte Constitucional y esta Corporación ya se habían pronunciado, de manera que no se trata de la aplicación del régimen de transición de la ley citada como lo indica el demandante. En efecto, la Corte Constitucional en sentencia de 16 de agosto de 1995, con ponencia del Magistrado JOSE GREGORIO HERNANDEZ, sostuvo: “La Corte estima, sin embargo, que siendo cierta la afirmación de que las entidades de seguridad social están obligadas a indemnizar a los pensionados por la cancelación tardía de las mesadas que les adeudan, pues, al tenor del artículo 53 de la Carta, "el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales", el logro de esta meta no depende de la inconstitucionalidad de la norma acusada, por la sencilla razón de que ésta tiene por objeto específico la regulación de relaciones contractuales en cuanto al pago de sumas de dinero, pero en modo alguno el régimen aplicable a los réditos que pueda ocasionar la demora estatal en cumplir las obligaciones pensionales. El actor ha planteado una inconstitucionalidad de la norma demandada en cuanto se la relaciona y se la aplica al pago de las pensiones legalesen sus diferentes modalidadesdebidas por causa o con ocasión de relaciones laborales. Aunque la Corte, por las razones dichas, no acepta la aludida referencia como razón suficiente para deducir que el precepto bajo examen se oponga a la Constitución Política, debe señalar, sin lugar a equívocos, que el artículo 1617 del Código Civil no es aplicable, ni siquiera por analogía, para definir cuál es el monto de los intereses moratorios que están obligadas a pagar las entidades responsables del cubrimiento de pensiones en materia laboral cuando no las cancelan oportunamente a sus beneficiarios. Los pensionados, que al fin y al cabo gozan de especial protección en cuanto su situación jurídica tiene por base el trabajo (artículo 25 C.P.), son titulares de un derecho de rango constitucional (artículo 53 C.P.) a recibir puntualmente las mesadas que les corresponden y a que el valor de éstas se actualice periódicamente según el ritmo del aumento en el costo de la vida, teniendo en cuenta que todo pago efectuado en Colombia, al menos en las circunstancias actuales, debe adaptarse a las exigencias propias de una economía inflacionaria. Ello es consustancial al Estado Social de Derecho, que se ha instituído como característica sobresaliente de la organización política y como objetivo prioritario del orden jurídico fundado en la Constitución, por lo cual no cabe duda de la responsabilidad en que incurren los funcionarios y entidades que desatienden tan perentorios mandatos. No puede concebirse, entonces, a la luz de los actuales principios y preceptos superiores, la posibilidad de que las pensiones pagadas de manera tardía no generen interés moratorio alguno, con el natural

deterioro de los ingresos de los pensionados en términos reales, o que el interés aplicable en tales eventos pueda ser tan irrisorio como el contemplado en el artículo demandado, que, se repite, únicamente rige, de manera subsidiaria, relaciones de carácter civil entre particulares. Además, ninguna razón justificaría que los pensionados, casi en su mayoría personas de la tercera edad cuyo único ingreso es generalmente la pensión, tuvieran que soportar, sin ser adecuadamente resarcidos, los perjuicios causados por la mora y adicionalmente la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el incumplimiento de las entidades correspondientes. Desde luego, las obligaciones de pagar oportunamente las pensiones y de asumir, en caso de no hacerlo, unos intereses de mora que consulten la real situación de la economía se derivan directamente de la Constitución y deben cumplirse automáticamente por los entes responsables, sin necesidad de requerimiento judicial, aunque hay lugar a obtener el pago coercitivamente si se da la renuencia del obligado. En tales eventos, la jurisdicción correspondiente habrá de tener en cuenta, a falta de norma exactamente aplicable, la doctrina constitucional, plasmada en la presente y en otras providencias de esta Corte, que fija el alcance del artículo 53 de la Carta Política en la parte concerniente a pensiones legales, en concordancia con el 25 Ibídem, que contempla protección especial para el trabajo. Esa doctrina constitucional deberá cumplir, en cada proceso concreto, la función prevista por el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, declarado

exequible por la Corte (Cfr. Sala Plena. Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995. M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz).” En el mismo sentido la Sección Tercera de esta Corporación en fallo del 28 de septiembre de 2000, Consejero Ponente Dr. ALIER E. HERNADEZ RAMIREZ, advirtió que “la administración no goza del privilegio de incumplir sin sanción”. En otras palabras, bien sea bajo el amparo de la ley 100 de 1993 o por aplicación de los principios constitucionales propios del Estado Social de Derecho, la mora en el pago de las mesadas pensionales acarrea el pago los perjuicios causados por la mora dada la pérdida del poder adquisitivo de la moneda derivada del incumplimiento de las entidades correspondientes. Por ello, para la Sala, la previsión del artículo 141 de la ley 100 de 1993 resulta plenamente aplicable al asunto pues es manifestación de los fines protectores de los pensionados y, además, previene a la administración para que en el futuro no incurra en retardo al pagar las pensiones. El hecho de que un pensionado sea beneficiario del régimen de transición no le impide beneficiarse de los derechos consagrados en su favor por el nuevo régimen pensional. Sobre este aspecto la Corte Constitucional, en sentencia C444 del 18 de septiembre de 1997, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 1° (parcial) de la ley 332 de 1996, Magistrado Ponente: Dr. JORGE ARANGO MEJIA, dijo: “... La ley posterior sí puede mejorar las condiciones económicas del pensionado; lo que no puede hacer, por contrariar preceptos

constitucionales, es desmejorar los derechos ya reconocidos. Mientras no exista un derecho adquirido, la ley puede modificar las condiciones para la adquisición de la pensión, los montos, requisitos, etc. Dentro de este contexto, es claro que los pensionados y quienes aún no han obtenido su derecho pensional, no se encuentran en la misma situación....” En conclusión, el demandante tiene derecho al pago de los intereses reconocidos por el artículo 141 de la ley 100 de 1993, bien sea como reparación del daño, para lo que la norma resulta aplicable, o porque el hecho de ser beneficiario de régimen de transición no impide la aplicación a su favor. Finalmente, conforme al recurso de apelación debe dilucidarse la fecha que debe tenerse en cuenta para efectos de establecer la mora en el pago de las pensiones. La jurisprudencia de la Corte Constitucional, en sentencia No. T-531 manifestó al respecto: “- Es procedente la ejecución de la Nación y demás entidades públicas cuando se trata de acreencias laborales o de otra naturaleza, en los términos del art. 177 del C.C.A., bien sea que el título lo constituya una sentencia o un acto administrativo. - La ejecución puede comprender no sólo el capital sino intereses moratorios, conforme a la citada disposición, exigibles a partir de la ejecutoria de la sentencia o del correspondiente acto administrativo, según se desprende no sólo de los pronunciamientos de la Corte referenciados anteriormente, sino de la sentencia C-188/991 en la cual se declararon inexequibles las expresiones "durante los seis meses siguientes a su ejecutoria" y "después de este término" del inciso último del art. 177 del C.C.A.

• El pago de intereses moratorios, en los casos de ejecución por la vía laboral de entidades públicas se rige, en consecuencia, por el art. 177 del C.C.A. y no por el art. 1617 del Código Civil, pues como señaló la Corte, en parte alguna esta disposición se refiere al pago de intereses moratorios en el caso del no pago oportuno de pensiones. Tampoco agrega la Sala, esta norma se refiere a los intereses moratorios que deban pagarse cuando se deban salarios u otras prestaciones sociales.

La Corte al elaborar la doctrina constitucional relativa a la protección del salario y de las prestaciones sociales, ha considerado que para que éstos conserven su valor real, deben reconocerse intereses moratorios a la tasa del mercado; ésta corresponde a la prevista en el art. 177 del C.C.A. 1 M.P. José Gregorio Hernández Galindo - La doctrina constitucional de la Corte fundada esencialmente en los arts. 25 y 53 de la Constitución, en cuanto busca proteger y asegurar el valor real de los salarios y prestaciones sociales, es de obligatoria observancia por los jueces en los términos de la sentencia C-083/952.” Para la Sala, si bien la regla general es que las obligaciones se causan a partir del título que las genera, - que sería la expedición del acto administrativo que la contiene-, tal preceptiva no resulta razonable para el caso en examen, porque, en aplicación del principio constitucional de la primacía de la realidad frente a las formas, bastaría que la entidad demandada se demorara en la expedición del acto para así evadir el pago de los intereses moratorios.

Por ende, al tratarse de prestaciones periódicas en la cuales el demandante debe pedir de forma expresa su reconocimiento, sin perjuicio de que la administración inicie de oficio las actuaciones tendientes al reconocimiento pensional, la Sala considera razonable como plazo para contar la mora el establecido por la ley para responder la petición en interés particular como lo es el término del artículo 6° del C.C.A., es decir, quince (15) días después de presentada la petición3. Para el caso concreto, se tiene que el demandante presentó la petición el día 21 de julio de 1995, luego el plazo que la administración tenía para responderla venció el día 14 de agosto de 1995, por ende, los intereses de mora se causan a partir del día 15 de agosto de 1995. Así las cosas, el fallo recurrido se revocará parcialmente ordenando el reconocimiento de los intereses, no a partir de la fecha en que fue reconocido el derecho sino desde el vencimiento del plazo para responder o resolver. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 2 Ibidem 3 Sobre este aspecto, la Corte Constitucional, sentencia No. T-532 de 24 de noviembre de 1994, en la que dijo “a falta de regulación expresa en esa materia, deben acudir a las normas generales, en este caso, al Código Contencioso Administrativo, que expresamente establece el término en que se deben resolver las peticiones de carácter particular” FALLA Confírmase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca el 6 de abril de 2000, que accedió a las súplicas de la demanda, salvo el numeral 3° debiéndose tener como fecha para inicial para el pago de los intereses moratorios reclamados por el demandante, el día 15 de agosto de 1995, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL

DE ORIGEN. Publíquese en los Anales del Consejo de Estado. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 8 de marzo de 2001.

TARSICIO CACERES TORO JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria