CE-25000-23-25-000-1997-43578-01(2900-03)-2004

DIFERENCIAS SALARIALES Y PRESTACIONALES - No reconocimiento porque el desempeño por parte del actor de unas tareas de control fiscal ínsitas a la entidad no puede mudar la característica del empleo para el cual fue designado / EMPLEO - Concepto / SISTEMA SALARIAL DE LOS SERVIDORES PUBLICOS - Cada empleo tiene una determinada asignación salarial El asunto a dilucidar se centra en establecer la legalidad de la actuación de la demandada, al negar el pago de las diferenciales salariales y prestacionales que según estima el demandante se le adeudan por haber desempeñado el cargo de Auditor, a pesar de haber sido nombrado como Profesional Universitario. Da cuenta el expediente que el demandante fue designado para conformar el Grupo de Auditoría y nombrado como Coordinador de dicho grupo. Según el demandante las funciones que desempeñó durante los años de 1994 a 1996 fueron las de Auditor y por ello le deben las diferencias salariales y prestacionales pertinentes, pretensión que no puede tener vocación de prosperidad. Varias son las razones que llevan a la Sala a esa convicción. De una parte, no hay empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento. En el caso de los Jefes de División y Sección de Auditoría, como da cuenta el manual de funciones aprobado mediante Resolución No. 002 del 25 de enero de 1993, sus labores difieren sustancialmente de las de Profesional Universitario. Y si bien es cierto que a los Profesionales Universitarios les fue asignado las funciones de participación en el diseño, organización, coordinación, ejecución y control de planes, proyectos o actividades administrativas de un grupo de trabajo, el

desempeño de tales labores no puede mudar la característica del empleo para el cual fueron designados. El hecho de colaborar en la ejecución de las tareas de control fiscal ínsitas a la entidad fiscal, no puede convertirlos en Auditores ni en Jefes de la División o Sección a la cual están asignados. Ahora bien, las demás pruebas documentales firmadas por el demandante, que según estima prueban el cumplimiento de funciones como Auditor, sólo demuestran el giro normal de la gestión que le fue encomendada, la cual encuadra perfectamente dentro del manual de funciones de la entidad y dentro de la potestad del Contralor General del Departamento de conformar grupos internos de trabajo para desarrollar de manera racional y ordenada la labor de la entidad. En este orden, mal puede censurarse la actuación de la demandada al negarse a pagar los emolumentos reclamados, habida cuenta de que el salario de un servidor público está fijado de acuerdo a la escala salarial correspondiente al cargo en el cual fue designado, que en este caso no fue otro que el de Profesional Universitario.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 25000-23-25-000-1997-43578-01(2900-03)

Actor: CARLOS ARTURO MEZA CARVAJALINO Demandado: CONTRALORIA DE CUNDINAMARCA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes

contra la sentencia del 16 de mayo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub Sección “C”, dentro del proceso promovido por CARLOS ARTURO MEZA CARVAJALINO contra la Contraloría General del Departamento de Cundinamarca. ANTECEDENTES 1.- La parte demandante, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaura demanda contra la Contraloría de Cundinamarca, para que se declare la nulidad de la resolución No. 0908 del 29 de octubre de 1996, expedida por el señor Contralor del Departamento de Cundinamarca, mediante la cual le negó el pago de la diferencia de sueldo y de prestaciones sociales entre el cargo de auditor y el de Profesional Universitario I. A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la demandada al pago de tales diferencias, desde el mes de enero del año de 1994 hasta el mes de febrero de 1996. Alega que la Contraloría tenía un sistema de planta global consistente en un banco de cargos para toda la entidad, que el Contralor General del Departamento podía distribuir y ubicar en las distintas dependencias de la estructura orgánica de la entidad, de acuerdo con las necesidades del servicio; que de conformidad con la Ordenanza 39 de 1992, que en ese entonces regulaba la estructura orgánica de la entidad, las funciones de control fiscal eran desempeñadas por la Unidad de Control Fiscal, la cual contaba, entre otras dependencias, con la Sección de Revisión de Cuentas. Relata que con el objeto de hacer realmente flexible la mencionada

planta global de personal, el parágrafo del artículo 25 de la precitada Ordenanza, facultó al Contralor Departamental para crear mediante Resolución y por razones administrativas, grupos de trabajo en las distintas dependencias de la entidad, sin que esto implicara alteración de la estructura básica de la entidad, ni de su planta de personal. Señala que las funciones de los grupos de trabajo eran fijadas por el Contralor mediante resolución y los jefes de las respectivas División y Unidad eran normalmente los encargados para determinar cuáles de los funcionarios de la dependencia integrarían dicho grupo, y para designar al Coordinador, quien era el responsable de dirigir y asegurar los resultados de la gestión encomendada. Manifiesta que fue asignado como Coordinador de uno de los 32 grupos que venían funcionando para vigilar la gestión fiscal; que fue asignado al Hospital La Samaritana. Señala que luego de la reestructuración de la entidad, por virtud de la Ordenanza 020 de 1993, se creó el cargo de Auditor como de libre nombramiento y remoción, equivalente al Jefe de Sección; que a pesar de que reunía los requisitos exigidos para desempeñar el cargo de Auditor Grado 15, como que poseía título universitario de Economista, no fue nombrado en tal cargo, que no obstante desempeñó funciones propias de dicho empleo. Relata que ante la falta de designación como Auditor, presentó renuncia del cargo, por la abierta desigualdad laboral en que fue colocado por la administración. 2.- La entidad demandada contestó en la oportunidad procesal la demanda, oponiéndose a las pretensiones. Manifiesta que la Contraloría General

de Cundinamarca obró conforme a derecho al negar las pretensiones solicitadas por el demandante. Señala que luego de un estudio minucioso la entidad llega a la conclusión de que el solicitante nunca cumplió funciones previstas para el cargo de Auditor ni de Jefe de Sección, por cuanto todo su desempeño en la entidad cumplió con las funciones de Profesional Universitario, cargo para el cual había sido nombrado y posesionado en legal forma; que si bien es cierto durante el tiempo que laboró en la entidad se le asignaron labores de Coordinador de Grupo, tales funciones eran propias de las asignadas a los Profesionales Universitarios. LA SENTENCIA El Tribunal accedió parcialmente a las súplicas impetradas. Manifestó que el expediente da cuenta que todo el segundo semestre de 1994 fue dedicado por el actor al trabajo de Auditoría en el Hospital de la Samaritana, como coordinador del mismo, ejerciendo en realidad las mismas funciones de un Auditor, razón por la cual en derecho y en equidad le correspondía haber recibido durante ese segundo semestre de 1994 el mismo salario y las mismas prestaciones proporcionales que recibió un Auditor Grado 15. Expresó que no aparecen otras documentales de informes diferentes que demuestren sin duda alguna haber actuado el demandante en ejercicio de claras funciones como Auditor así no haya estado nombrado en dicho cargo, entre el mes de enero de 1994 y febrero de 1996, salvo lo correspondiente al segundo semestre de 1994. Reseñó además el Tribunal que no es cierto que la renuncia la hubiera presentado el demandante por la desigualdad salarial, pues el expediente da cuenta que su dimisión fue irrevocable y obedeció a los nuevos retos que,

según dijo, debía asumir. Manifestó el a quo que es claro además que el demandante ocupó el cargo de Profesional Universitario I grado 12 como empleado inscrito en carrera administrativa tal como consta en su hoja de vida; que el cargo de Auditor, según la Ordenanza 020 de 1993 era de libre nombramiento y remoción y por lo tanto no tenía que ser designado como tal, como lo pretende en la demanda, pues dependía de la facultad discrecional de nombramiento y remoción del Contralor, designar a las personas que considerara aptas para desempeñar el empleo; que no obstante en el plenario obra constancia de que efectivamente en el segundo semestre de 1994 cumplió tareas propias de Auditor y por ello, al tenor del artículo 53 de la Constitución Política que prescribe que a trabajo igual, salario igual, se impone el reconocimiento de dichos emolumentos. LA APELACION Las partes apelaron en la oportunidad el fallo del Tribunal. La inconformidad del demandante se basa en el hecho de la negativa del Tribunal para reconocerle el pago correspondiente a los demás años que solicitó. Alega que si el Tribunal hubiera analizado la totalidad de la prueba en su conjunto, la decisión no habría sido el reconocimiento parcial de lo pretendido. Por su parte, en orden a que sea revocada la sentencia del Tribunal y se nieguen las pretensiones de la demanda, la entidad manifiesta que el actor nunca se desempeñó como Auditor; que el hecho de firmar un informe con el nombre de “Coordinador” no indica que esté cumpliendo tales funciones. Expresa que el Contralor de Cundinamarca con el fin de agilizar y

maximizar el desarrollo operativo y funcional de las Auditorias Integrales de las entidades a auditar, profiere la resolución No. 967 del 15 de julio de 1993, expedida con todos los visos de legalidad, creando unos grupos de trabajo cuyos integrantes y el respectivo Coordinador serían determinados por los Jefes de Sección junto con el Jefe de División, especificando que el Coordinador debía ser Profesional Universitario, cuyas funciones de grupo de trabajo, además de las contempladas en la resolución reglamentaria 002 de 1993, serían las de desarrollar los planes y programas de trabajo establecidos por la Sección de Revisión de Cuentas. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación, solicita se confirme la sentencia apelada, ya que en el expediente quedó demostrado que en el segundo semestre de 1994 el peticionario trabajó como Auditor así su empleo fuera el de Profesional, por lo cual, según estima, el acto administrativo incurrió en la causal de nulidad de violación de norma superior en la que debía fundarse. CONSIDERACIONES El asunto a dilucidar se centra en establecer la legalidad de la actuación de la demandada, al negar el pago de las diferenciales salariales y prestacionales que según estima el demandante se le adeudan por haber desempeñado el cargo de Auditor, a pesar de haber sido nombrado como Profesional Universitario. Para resolver el asunto sometido a estudio, se analizan las siguientes aspectos relevantes: INFORMACIÓN PRELIMINAR Prescribe el artículo 122 de la Constitución Política:

“No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público. Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabitado para el desempeño de funciones públicas.” De conformidad con el artículo 2 del decreto 2400 de 1968, “se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural”. Así mismo, al tenor del artículo 7 ídem, “los empleados tienen derecho a percibir puntualmente la remuneración que para el respectivo empleo fije la ley.” La potestad para definir los salarios en la Contraloría General de Cundinamarca, de conformidad con el artículo 300 de la Carta Política está atribuida a las asambleas departamentales. No obstante, como lo señala el parágrafo del artículo 12 de la ley 4ª de 1992, precepto marco del régimen salarial y prestacional,

el Gobierno señalará el límite máximo salarial de los servidores del orden territorial, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. Ahora bien, en el Derecho Administrativo Laboral Colombiano, los empleos están clasificados dentro de un sistema racional y ordenado de administración de personal, cuya estructura comprende la denominación de cargos, el grado, el salario correspondiente a éstos, según las responsabilidades, funciones, requisitos y número de horas laboradas que se exija a cada uno de ellos. Significa lo anterior, que el sistema salarial de los servidores públicos está integrado por los anteriores elementos, por lo que no pueden existir categorías salariales diferentes a las que correspondan a determinado grado. Por eso, en la administración pública, a un determinado grado y cargo le corresponde una determinada asignación salarial, independientemente del funcionario que desempeñe tal labor. CASO CONCRETO Da cuenta el expediente que el demandante a la fecha de retiro de la entidad, desempeñaba el cargo de Profesional Universitario I Grado 12 de la Contraloría General de la República. (folios 88 y 104 cdno. No. 5). Como obra en la historia laboral, el demandante fue designado para laborar en la División de Control Fiscal Administración Departamental, bajo las órdenes del Jefe de la División. Según Resolución No. 0958 del 12 de julio de 1993 el Contralor General del Departamento, conformó en la División de Juicios Fiscales, grupos de trabajo compuestos por un número no menor de 2 funcionarios ni mayores de 4, integrados por Profesionales I o II o Técnicos Fiscales. Se dispuso así mismo en la precitada resolución, que cada grupo de trabajo tendría un coordinador.

Igualmente se señaló textualmente en los artículos segundo y tercero, lo siguiente: “Artículo segundo: Será función de los grupos de trabajo que por la presente resolución se conforman, además de las consagradas en la resolución Reglamentaria No. 002 de 1993, la de tramitar los juicios fiscales que se les asignen, en armonía con las disposiciones y normas que ilustran la materia, verificando el adecuado trámite de los expedientes, respetando los términos, elaborando los proyectos de autos que sean menester, reportando oportunamente la información sistematizada y en general de todas aquellas diligencias necesarias para el cumplimiento estricto del procedimiento del juicio fiscal.

Parágrafo: El Coordinador de grupo será responsable de dirigir, asegurar los resultados y proyectar los autos que requiera el juicio fiscal.”. “Artículo tercero: Cuando las circunstancias o naturaleza del asunto no ameriten cosa diferente, los coordinadores deberán rendir informes de gestión a los jefes de División y Unidad en forma periódica.”.

Da cuenta el expediente que el demandante fue designado para conformar el Grupo de Auditoría y nombrado como Coordinador de dicho grupo. Según el demandante las funciones que desempeñó durante los años de 1994 a 1996 fueron las de Auditor y por ello le deben las diferencias salariales y prestacionales pertinentes, pretensión que no puede tener vocación de prosperidad. Varias son las razones que llevan a la Sala a esa convicción. De una parte, tal como se reseñó al inicio del capítulo anterior, no hay empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento. En el caso

de los Jefes de División y Sección de Auditoría, como da cuenta el manual de funciones aprobado mediante Resolución No. 002 del 25 de enero de 1993 (folio 62 cdno. No. 5), sus labores difieren sustancialmente de las de Profesional Universitario. Y si bien es cierto que a los Profesionales Universitarios les fue asignado las funciones de participación en el diseño, organización, coordinación, ejecución y control de planes, proyectos o actividades administrativas de un grupo de trabajo, el desempeño de tales labores no puede mudar la característica del empleo para el cual fueron designados. El hecho de colaborar en la ejecución de las tareas de control fiscal ínsitas a la entidad fiscal, no puede convertirlos en Auditores ni en Jefes de la División o Sección a la cual están asignados. La conformación de los grupos de auditoría, que por cierto encaja perfectamente dentro de la estructura de una planta flexible, fue realizada, en el caso objeto de examen, conjuntamente con los Jefes de División y el Jefe de la Unidad Control Fiscal. Así se desprende del memorando que obra a folio 736 del cuaderno principal, en el cual el Jefe de la Unidad de Control Fiscal le imparte instrucciones a la Dra. Nelly Yolanda Moya Angel, Auditora de la Comisión Hospital de la Samaritana y le comunica que “la responsabilidad a su cargo es velar por la correcta utilización de los formatos ideados, función que de ninguna manera se debe delegar, a fin de obtener el objetivo propuesto.”. Resulta mas diciente el informe de Auditoría del segundo semestre de 1995 que obra a folios 238 a 246, pues tal documento fue firmado por la Auditora

Olga Mireya Morales Torres y el demandante como Coordinador de la Auditoría, entre otros, por lo que se infiere que dicho Grupo de Trabajo estaba bajo las órdenes de la Auditora, siendo responsable dicha funcionaria de la gestión adelantada por el grupo que se conformó para el control fiscal del Hospital la Samaritana. Igual razonamiento se puede hacer del informe que obra a folio 248 quien además lleva el visto bueno del Jefe de Revisión de Cuentas Administración Departamental, como superior responsable del estudio realizado. Constituye pues un juicio equivocado el que hizo el Tribunal sobre el precitado informe, ya que en él claramente se observa que la gestión de control fiscal adelantada al Hospital La Samaritana estaba bajo la responsabilidad del jefe de División Revisión Cuentas, superior jerárquico del demandante. El hecho de que los funcionarios que conformaron la comisión hicieran algunas glosas y redactaran el informe no puede cambiar la calidad en la cual estaban actuando los integrantes de la misma. No puede desconocerse que la labor de los auditores se extiende a todo el proceso de auditoría y están íntimamente ligadas con las funciones señaladas en la resolución reglamentaria No. 001 del 31 de enero de 1994, como son, entre otras, las de responder por las susodichas labores de auditaje y control. Es de anotar, además, que las labores de los Coordinadores, como lo señala el Jefe de la Unidad de Control Fiscal (folio 717), están específicamente dirigidas y supervisadas por parte del Jefe de División correspondiente. Ahora bien, las demás pruebas documentales firmadas por el demandante, que según estima prueban el cumplimiento de funciones como Auditor,

sólo demuestran el giro normal de la gestión que le fue encomendada, la cual encuadra perfectamente dentro del manual de funciones de la entidad y dentro de la potestad del Contralor General del Departamento de conformar grupos internos de trabajo para desarrollar de manera racional y ordenada la labor de la entidad. En este orden, mal puede censurarse la actuación de la demandada al negarse a pagar los emolumentos reclamados, habida cuenta de que el salario de un servidor público está fijado de acuerdo a la escala salarial correspondiente al cargo en el cual fue designado, que en este caso no fue otro que el de Profesional Universitario. Las anteriores consideraciones imponen revocar la sentencia del Tribunal y, en su lugar, despachar desfavorablemente las súplicas impetradas, ya que el acto censurado no está viciado de la nulidad alegada. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVOCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” el 16 de mayo de 2003, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso instaurado por la parte actora. En su lugar, se resuelve: NIEGANSE las pretensiones de la demanda. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada, aprobada y ordenada su

publicación por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc