CE-25000-23-25-000-1997-4668-01(3098-00)-2002

DOCENTE / PROMOCION A DOCENTE DE TIEMPO COMPLETO / INEPTITUD

SUSTANTIVA - Improcedencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / UNIVERSIDAD DISTRITAL En el proceso se reclama en primer lugar, la declaración de la existencia del silencio administrativo negativo frente a la reclamación de carácter laboral de diciembre 20 de 1996 y segundo lugar, la nulidad de dicho acto presunto negativo. El A-quo se declaró inhibido por encontrar probada la excepción de insuficiencia de poder. Compete ahora decidir el recurso de apelación respecto a la sentencia impugnada. En el caso sub-examine, acorde a la normas transcritas, se tiene que frente a una petición presentada ante la administración sin que exista un pronunciamiento expreso, transcurrido el término de 3 meses a partir de dicha solicitud, por mandato de ley ocurre el silencio administrativo y se permite entender que la respuesta es negativa (acto presunto) a los intereses del peticionario, esto con el fin que no tenga que permanecer indefenso frente a la actitud omisiva de la entidad, sino por lo contrario pueda recurrir en vía gubernativa y/o ejercer las acciones pertinentes frente al Acto Administrativo Negativo que se origina de esta ficción legal, según lo establecen los Arts. 40 y 60 del C.C.A. En el presente caso la petición se presentó el 20 de diciembre de 1996 por lo que la ocurrencia del silencio administrativo tuvo lugar el 20 de marzo de 1997. No aparece interpuesto recurso alguno por el interesado y se observa que contra este acto sólo procedía el recurso de reposición que no es obligatorio para efectos de agotamiento de la vía

gubernativa. Cuando en julio 17 de 1997 se presentó la demanda alegando el silencio administrativo de la petición, conforme a derecho bien podía hacer ese planteamiento y las reclamaciones del caso. Por lo tanto, esta Sala no comparte el criterio sentado por el a-quo que sirvió para que éste declarara la ineptitud sustantiva de la demanda (por no darse el silencio administrativo y no acusar el acto expreso dictado) y procederá a revocar tal decisión y pasar al estudio de fondo del caso. En el presente caso se pretende la declaración de la ocurrencia del silencio administrativo negativo frente a la reclamación de promoción de la docente Ana Cecilia Umaña Hernández como profesora de medio tiempo a profesora de tiempo completo a la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas” y la nulidad del Acto Presunto Negativo, para dar paso al restablecimiento del derecho reclamado. El presunto derecho reclamado consiste en la promoción de profesor de tiempo parcial a profesor de tiempo completo en la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”. En el sub-lite se observa que el acto acusado se debe confrontar con la normatividad quebrantada que se invocó en la demanda y que está en las disposiciones de los Acuerdos Nos. 23 de dic. 21 de 1993 –Estatuto General de la Universidad distritaly 026 de dic. 23 de 1993 –Estatuto de Profesores de la Universidad Distritaly la Res. No. 026 de mayo 18 de 1994 del Consejo Superior de la citada Universidad que reglamenta el cambio de dedicación de los profesores

de medio tiempo a tiempo completo. Por lo anterior, se pone de presente que se desconoció por la P. Actora la obligación de demostrar la existencia de actos o normas jurídicas de carácter regional por quien tenga interés de fundamentar sus derechos en ellos, según el Art 141 del C.C.A. La sola existencia de la Resolución mencionada no es suficiente para la resolución del caso porque le falta su causa normativa. Debido a la situación procesal advertida y en aplicación de la ley pertinente no es factible confrontar el Acto Administrativo Presunto con los Actos Administrativos generales de orden local que supuestamente se vulneraron con la negativa de la administración para promocionar a la demandante de docente de tiempo parcial a tiempo completo. En esas condiciones, no logró el objetivo anulatorio perseguido en la demanda y por ello se impone la denegación de las pretensiones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: TARSICIO CACERES TORO

Bogotá D. C., once (11) de julio de dos mil uno 2002

Radicación número: 25000-23-25-000-1997-4668-01(3098-00)

Actor: ANA CECILIA UMAÑA HERNANDEZ

Demandado: UNIVERIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS

Controv. PROMOCION A DOCENTE DE TIEMPO COMPLETO AUTORIDADES MUNICIPALES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la P. Actora contra la sentencia de 5 de mayo del 2000 proferida el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección “A” en el expediente No. 9744668, mediante la cual se declaró la ineptitud sustantiva de la demanda.

A N T E C E D E N T E S :

LA PRIMERA INSTANCIA Y SU TRAMITE LA DEMANDA. La señora ANA CECILIA UMAÑA HERNANDEZ, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C. C. A., el 17 de julio de 1997 presentó demanda contra la Universidad Distrital “ Francisco José de Caldas” donde solicitó en primer lugar, la declaración de la existencia del silencio administrativo negativo frente a la reclamación de carácter laboral de diciembre 20 de 1996 y segundo lugar, la nulidad de dicho acto presunto negativo. Como restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la Universidad Distrital “ Francisco José de Caldas” la promoción del demandante como docente de tiempo completo, y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde octubre de 1994 hasta le fecha en que se haga efectivo el pago, sumas que deben ser reconocidas debidamente indexadas, acorde a lo preceptuado en los Arts 177 y 178 del C.C.A. Hechos. Se mencionan a fls 21 a 24 Exp. Normas violadas y concepto de violación. Como tales señala los artículos 1,4,13,25, 26, 53, 54, 90,121,122, 123, y 125 de la C. P ; 65, 70, 75 de la

Ley 30 de 1992, Acuerdo N 023 de diciembre 21 de 1993; Acuerdo 26 de diciembre 23 de 1993; Resolución No 026 de mayo 18 de 1994; Código Contencioso Administrativo. Argumentó : Que el Acuerdo No 026 de diciembre 23 de 1993, Estatuto del Profesor de la demandada, estableció en el Art transitorio 7 que : “ Durante los tres ( 3) años siguientes a la entrada en vigencia del presente estatuto, los profesores vinculados actualmente en la modalidad de profesores de tiempo parcial a la Universidad puede cambiar de dedicación a tiempo completo. El cambio de dedicación es reglamentado por el Consejo Superior Universitario, antes del 30 de marzo de 1994, sobre la base de la calificación de méritos, la producción académica y de la evaluación integral y permanente definida en el presente estatuto “ Que de lo anterior se traduce, que el Estatuto del Profesor consagró un régimen especial, única y exclusivamente aplicable a los profesores de tiempo parcial para optar para la dedicación de tiempo completo, sin que de manera alguna estuviesen sujetos a concurso público de méritos que la ley estableció para vincular a profesores ajenos a los de carrera de la Universidad. Que en cumplimiento del régimen especial anterior, el Consejo Superior Universitario expidió la Resolución No 026/93 reglamentando el cambio de dedicación de los profesores de medio tiempo a tiempo completo, ratificando como único criterio. La calificación de méritos, la producción académica y la evaluación integral y permanente, a fin de estimular a los mejores docentes de tiempo completo de consiguiente, las convocatorias efectuadas para cubrir vacantes de tiempo completo

bajo la denominación de concurso público de méritos y con perfiles totalmente ajenos a los que acreditan los profesores de tiempo parcial, sin que medie justificación alguna, son violatorios de la ley y de la normatividad prevista por el Consejo Universitario. Adicionalmente la convocatoria de julio 14 de 1996 estableció una traba adicional , como la de exigir que . “ todos los aspirantes a los anteriores concursos deben tener una edad no mayor a los cuarenta años”. ( fls 24 a 33 Exp) . LA CONTESTACION DE LA DEMANDA. La Entidad Demandada contestó la demanda en la que solicita la práctica de algunas pruebas, para demostrar la no existencia del derecho invocado. ( fl 66) LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El A-quo declaró la ineptitud sustantiva de la demanda. Consideró: Que en el subjudice no se ha configurado el silencio administrativo alegado, toda vez que la administración dio respuesta a la solicitud de promoción de medio tiempo a tiempo completo que presentó la demandante el 20 de diciembre de 1996, mediante escrito de junio 17 de 1997 expedido por el Presidente del Consejo Superior Universitario, el cual fue conocido por el apoderado del demandante según firma y sello visibles a fl 47, con anterioridad al 10 de diciembre de 1997, fecha en que se entablo la relación jurídica procesal. Que la jurisdicción contenciosa administrativa es rogada, razón por la cual el juez sólo puede pronunciarse sobre las pretensiones incoadas en la demanda y como en el caso sub-judice ella gira en torno a la existencia del acto ficto negativo, en relación con la petición del 20 de diciembre de 199,6 y no sobre el

expreso que profirió la administración en oficio de junio 17 de 1997, se ha incurrido en inepta demanda. LA APELACION DE LA SENTENCIA. La demandante interpuso la apelación contra el anterior fallo. Argumentó: Que el día 20 de diciembre de 1996, se agotó la vía gubernativa de reclamo ante la Universidad Distrital “ Francisco José de Caldas” para obtener el reconocimiento de los derechos laborales del mandante. Que transcurridos 3 meses desde esa fecha, sin que la administración se hubiera pronunciado se configuró el silencio administrativo, según el art 40 del C.C.A., con la ocurrencia de éste hecho , se produce un Acto Administrativo Presunto Negativo. Que ese Acto Administrativo Presunto Negativo es demandable ante la jurisdicción contenciosa administrativa dentro del término legal de 4 meses, contados a partir del momento en que se produce. Lo anterior quiere decir que el mandante tenía plazo hasta el 20 de julio de 1997 para acudir ante la jurisdicción en acción de nulidad y restablecimiento. Que con la presentación de la demanda, el día 17 de julio de 1997, se actuaba dentro del término para demandar el Acto Administrativo Presunto, acorde a lo señalado en el Art 136 del C.C.A. Que la interpretación del Tribunal es apartada de la ley, toda vez que si no interpone la acción de nulidad y restablecimiento dentro de los 4 meses siguientes a la configuración del Acto Administrativo Presunto Negativo pierde la oportunidad de acceder a la administración de justicia, además porque no se establecería para la administración un plazo de 3 meses para que se configure el silencio

administrativo. Cita jurisprudencia de esta Corporación en la que en un caso similar se revocó el fallo de primera instancia y se decidió sobre el fondo del asunto. Que se acceda a las pretensiones de la demanda de acuerdo al principio de favorabilidad y en consideración a que las pruebas aportadas acreditan el derecho que le asiste al demandante. Que la idoneidad de la demandante para el cambio de tiempo parcial a tiempo completo, es la designación que se le hace mediante Resolución No 306 de junio 22 de 1999. Que en gracia de discusión que la respuesta de la petición presentada se hubiese efectuado el 17 de junio, no obra en el expediente la fecha de notificación de la misma, ni la parte demandada se ocupo de la misma porque bien sabe que fue entregada cuando la demanda se encontraba en tramite. LA SEGUNDA INSTANCIA. Se admitió y tramitó la apelación de la P. Actora contra la sentencia de primera instancia que declaró la ineptitud sustantiva de la demanda. Y, ahora, ha llegado el momento de dictar sentencia, la cual se profiere con las siguientes C O N S I D E R A C I O N E S : En el proceso se reclama en primer lugar, la declaración de la existencia del silencio administrativo negativo frente a la reclamación de carácter laboral de diciembre 20 de 1996 y segundo lugar, la nulidad de dicho acto presunto negativo. El A-quo se declaró inhibido por encontrar probada la excepción de insuficiencia de poder. Compete ahora decidir el recurso de apelación respecto a la sentencia impugnada. Para resolver se analizan los siguientes aspectos relevantes :

1º) Del Silencio Administrativo Negativo y el acto presunto de petición En el sub-lite aparece que el Actor el 20 de diciembre de 1996 presentó una petición ante el Consejo y Rector de la Universidad Distrital. En el proceso se invocó un SILENCIO ADMINISTRATIVO y la nulidad del ACTO PRESUNTO, mientras que se encuentra que el Consejo Superior de la Universidad demanda resolvió la petición en acto de junio 17 de 1997; este acto fue “remitido” al Apoderado de la Parte Actora según consta en sello de la oficina del mismo, pero sin fecha trascendente. ( fl 47 Cdno Ppal), De otro lado, la P. Actora en julio 17 de 1997 presentó la demanda, donde invocó el silencio administrativo y reclamó la nulidad del acto presunto, a pesar que ya se había expedido el acto que resolvió la petición con fecha junio 17 de 1997. Corresponde, entonces, precisar si para la fecha de presentación de la demanda había o no ocurrido realmente el silencio administrativo alegado en la demanda.

El régimen pertinente manda : El Código Contencioso Administrativo al referirse a la ocurrencia del silencio administrativo DE PETICION, preceptúa: “Art 40. Silencio Negativo. Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusara del deber de decidir

sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos en vía gubernativa, con fundamentó en él, contra el acto presunto.” La misma disposición, en relación con la firmeza de actos, vía gubernativa y competencia temporal para decidir en LOS RECURSOS, manda: “Art 60 Silencio Administrativo. Transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas. La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1º., no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción contenciosa administrativa.” Art. 63 El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1o y 2o del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja. “ El Procesal contencioso administrativo, al regular la actuación administrativa determinó los fenómenos atinentes a la PETICION, las decisiones expresa y presunta - esta última debido al silencio administrativo-, así como la DECISION PRESUNTA en caso de recursos y la posibilidad de acudir ante la Jurisdicción. Ahora bien, cuando la decisión administrativa (expresa o presunta) fruto de una petición en sede gubernativa sólo es susceptible de impugnar por medio del recurso de reposición, conforme al art. 63 del C. C. A., puede quedar en firme con agotamiento presunto de la vía gubernativa si no se interpone este recurso, debido a que no es obligatorio. En esas condiciones, si frente a una petición se da el silencio administrativo negativo por mandato legal (art. 40 C. C. A.) y no se interpone contra este acto recurso alguno –reposición, no obligatoriala Administración tiene el deber de resolver en forma “expresa” tal petición mientras el interesado no haya hecho uso de los recursos en vía gubernativa contra el acto presunto. Pero bien puede ocurrir que contra el acto sólo proceda el recurso de reposición, que no es obligatorio y el interesado decida no proponerlo; en ese caso, haciendo la integración normativa pertinente, cabe concluir que la Administración no pierde competencia para resolver esa petición “... mientras no se haya acudido ante la jurisdicción contenciosa administrativa.” como prevé el inc. 3º del art. 60 del C.C. A.; lo anteriormente señalado es consecuencia de la situación fáctica que puede ocurrir y que el Legislador no había contemplado exactamente pero que puede solucionarse con la integración hecha de las dos normas mencionadas. En las condiciones citadas, la Administración goza de competencia para resolver “expresamente” la petición –a pesar del silencio administrativohasta tanto según la ley no haya acudido ante la Jurisdicción, vale decir, no se haya presentado la demanda del caso; no obstante lo señalado en la ley, la Jurisdicción ha entendido en repetidas ocasiones que la limitante a esa competencia debe ser verdaderamente cuando se le NOTIFIQUE EL ADMISORIO DE LA DEMANDA a la autoridad correspondiente, debido a que realmente en ese momento es que tiene conocimiento del conflicto judicial que le genera la pérdida de competencia por la traba de la litis. Además, eso permite precisamente el ejercicio de otro derecho del interesado, cual es el de poder ejercitar la acción pertinente ante la Jurisdicción en defensa de su presunto derecho sustantivo conculcado. El C. C. A. / 84, en cuanto la forma de NOTIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS regula: “ART. 44 Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificaran personalmente al interesado, o a su representante. (…) “ “Art 48. Falta o irregularidad de las notificaciones. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrán por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales” En el caso sub-examine, acorde a la normas transcritas, se tiene que frente a una petición presentada ante la administración sin que exista un pronunciamiento expreso, transcurrido el término de 3 meses a partir de dicha solicitud, por mandato de ley ocurre el SILENCIO ADMINISTRATIVO y se permite entender que la respuesta es negativa (ACTO PRESUNTO) a los intereses del peticionario, esto con el fin que no tenga que permanecer indefenso frente a la actitud omisiva de la entidad, sino por lo contrario pueda recurrir en vía gubernativa y/o ejercer las acciones pertinentes frente al Acto Administrativo Negativo que se origina de esta ficción legal, según lo establecen los Arts 40 y 60 del C.C.A.

En el presente caso la petición se presentó el 20 de diciembre de 1996 por lo que la ocurrencia del silencio administrativo tuvo lugar el 20 de marzo de 1997. No aparece interpuesto recurso alguno por el interesado y se observa que contra este acto sólo procedía el recurso de reposición que no es obligatorio para efectos de agotamiento de la vía gubernativa. Ahora, la autoridad administrativa en junio 17 de 1997 profirió un ACTO EXPRESO resolviendo la petición formulada por la P. Actora. En relación con el ACTO DE JUNIO 17 DE 1997 se tiene que efectivamente no aparece la notificación pertinente que genere el conocimiento necesario del mismo que lo haga oponible, ni por conducta concluyente se puede llegar al convencimiento del conocimiento de dicha decisión. En esas condiciones, es como si el acto no se hubiera proferido porque no produce efectos en derecho. Y así, cuando en JULIO 17 DE 1997 se presentó la demanda alegando el silencio administrativo de la petición, conforme a derecho bien podía hacer ese planteamiento y las reclamaciones del caso. Por lo tanto, esta Sala no comparte el criterio sentado por el a-quo que sirvió para que éste declarara la ineptitud sustantiva de la demanda (por no darse el silencio administrativo y no acusar el acto expreso dictado) y procederá a revocar tal decisión y pasar al estudio de fondo del caso. 2º) Del Fondo del Asunto En el presente caso se pretende la declaración de la ocurrencia del silencio administrativo negativo frente a la reclamación de promoción de la docente ANA CECILIA UMAÑA HERNANDEZ como profesora de medio

tiempo a profesora de tiempo completo a la Universidad Distrital “ Francisco José de Caldas” y la nulidad del Acto Presunto Negativo, para dar paso al restablecimiento del derecho reclamado. El presunto derecho reclamado consiste en la PROMOCION DE PROFESOR DE TIEMPO PARCIAL A PROFESOR DE TIEMPO COMPLETO en la Universidad Distrital “Francisco José de Caldas”. La Legislación del caso es la siguiente : La Ley 30 de 1992, en lo pertinente, preceptúa : “Art 75 Estatuto del Profesor Universitario. El estatuto del profesor universitario expedido por el Consejo Superior Universitario debe contener, entre otros los siguientes aspectos: a) Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro y demás situaciones administrativas” En desarrollo de dichas facultades el Consejo Superior Universitario expidió el Acuerdo 026 de diciembre 23 de 1993, Estatuto del Personal docente de la Universidad Distrital “ Francisco José de Caldas” (no anexado al proceso) del cual hace parte el Art 7 transitorio relativo al cambio de dedicación de tiempo parcial a tiempo completo, según lo transcrito por el demandante : “Art. 7º Durante los tres (3) años siguientes a la entrada en vigencia del presente estatuto, los profesores vinculados actualmente en la modalidad de profesores de tiempo parcial a la Universidad pueden cambiar de dedicación a tiempo completo. El cambio de dedicación es el reglamentado por el Consejo Superior de Universitario, antes del 30 de marzo de 1994, sobre la base de la calificación de méritos, la producción académica y la evaluación integral y permanente definida en el

presente estatuto. Por Resolución No 026 de mayo 18 de 1994 del Consejo Superior de la Universidad Distrital se reglamentó el cambio de dedicación de profesor de medio tiempo a medio completo, con fundamento en el art. 7º transitorio del Acuerdo 026 de 1993 -contentivo del Estatuto del Personal Docentey del Art. 23 del Acuerdo 23 de 1993 Estatuto General del centro universitario. (Fls. 1 ss. Cdno 2) En el sub-lite se observa que el acto acusado se debe confrontar con LA NORMATIVIDAD QUEBRANTADA que se invocó en la demanda y que está en las disposiciones de los Acuerdos Nos. 23 de dic. 21 de 1993 – Estatuto General de la Universidad distritaly 026 de dic. 23 de 1993 –Estatuto de Profesores de la Universidad Distritaly la Res. No. 026 de mayo 18 de 1994 del Consejo Superior de la citada Universidad que reglamenta el cambio de dedicación de los profesores de medio tiempo a tiempo completo. Ahora bien, una situación ajena al proceso impide la confrontación del acto acusado con la normatividad presuntamente quebrantada. En efecto, al proceso sólo se arrimó la Res. No. 026 de mayo 18 de 1994, que tiene como fundamento los Acuerdos Nos. 23 y 26 de dic. 21 y 23 de 1993, respectivamente, los cuales igualmente se señalaron como quebrantados y que son el sustento de competencia de la resolución arrimada. Por lo anterior, se pone de presente que se desconoció por la P. Actora la obligación de demostrar la existencia de actos o normas jurídicas de carácter

regional por quien tenga interés de fundamentar sus derechos en ellos, según el Art 141 del C.C.A. La sola existencia de la Resolución mencionada no es suficiente para la resolución del caso porque le falta su causa normativa. Debido a la situación procesal advertida y en aplicación de la ley pertinente no es factible confrontar el Acto Administrativo Presunto con los Actos Administrativos generales de orden local que supuestamente se vulneraron con la negativa de la administración para promocionar a la demandante de docente de tiempo parcial a tiempo completo. En esas condiciones, no logró el objetivo anulatorio perseguido en la demanda y por ello se impone la denegación de las pretensiones . En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVOCASE la sentencia de 5 de mayo del 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sub-sección “A” en el expediente No. 97-44668, mediante la cual se declaró la ineptitud sustantiva de la demanda, y en su lugar NIEGASE las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha precitada.

TARSICIO CACERES TORO JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

WILLIAM MORENO MORENO

SECRETARIO AD-HOC