CE-25000-23-25-000-1998-1988-01(3730-00)-2001

PENSION GRACIA - Procedencia / COMPATIBILIDAD CON LA PENSION DE INVALIDEZ - Son compatibles tal como sucede con la pensión ordinaria / DOCENTE / PENSION DE INVALIDEZ - Compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación y la pensión gracia / PENSION DE JUBILACIONCompatibilidad con pensión de invalidez o pensión gracia Corresponde a la Sala analizar si, como lo plantea el libelista, existe compatibilidad entre la pensión de invalidez y la pensión gracia de que trata la Ley 114 de 1.913, o si, como afirma la entidad demandada, estas dos pensiones son incompatibles de conformidad con los artículos 77 y 78 del Decreto 1848 de 1.969 y la Ley 91 de 1.989, artículo 15, numeral 2, literal a), que establecen la compatibilidad de la pensión gracia con la pensión ordinaria de jubilación pero no con la pensión de invalidez. En este orden de ideas, a pesar de que el actor laboró también en planteles del orden nacional dependientes de la Secretaría de Educación, cumplió con el requisito de haber laborado 20 años para el Distrito Capital y, por ende, con el requisito de haber prestado servicios en planteles del orden territorial siendo merecedor a la pensión gracia. Así las cosas, la Sala no comparte la preceptiva que manejó el a quo para negar las pretensiones de la demanda con el argumento de que el actor laboró en planteles del orden nacional, porque, se repite, completó 20 años en colegios del orden territorial. Sentados los anteriores presupuestos debe la Sala verificar la compatibilidad entre la pensión gracia reclamada y la pensión de invalidez que devenga el actor. La pensión de

invalidez se reconoce por la pérdida de la capacidad laboral y no se exige para ese efecto, por consiguiente, ni tiempo de servicio determinado ni edad preestablecida ya que su finalidad es proteger al trabajador que ha perdido su capacidad para laborar garantizándole la protección de su derecho a la vida. La pensión gracia fue establecida por el legislador como un reconocimiento a la importante y difícil labor desarrollada por los docentes y como contraprestación por la baja remuneración que recibían. Como requisitos para ser beneficiario se exigió la edad de 50 años de edad y 20 años de servicio docente oficial en escuelas de primaria, que luego se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de Instrucción Pública (artículo 6, ley 116 de 1,928) que acreditaren los mismos requisitos. El régimen pensional de los docentes es especial y si en el mismo no se prohíbe la compatibilidad de la pensión plena u ordinaria con la gracia, como acontece con los demás servidores públicos en virtud de lo normado en el decreto 3135 de l968, no hay razón para concluir que respecto de ellos exista incompatiblidad para percibir la pensión gracia y la de invalidez, cuando por regla general están habilitados para percibir las pensiones ordinaria y de gracia. Es más, atentaría contra la lógica de lo razonable que si el actor no fuera inválido podría acceder a la pensión ordinaria y a la pensión gracia, pero por ser inválido sólo pudiera otorgársele la pensión de invalidez, aunque cumpliera los requisitos para la pensión gracia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil uno (2001).- Radicación número: 25000-23-25-000-1998-1988-01 (3730-00)

Actor: EVARISTO BAQUERO ALVAREZ

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL Referencia: AUTORIDADES NACIONALES.- Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 18 de agosto de 2.000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda incoada por EVARISTO

BAQUERO ALVAREZ contra la Caja Nacional de Previsión Social. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad de la resolución No. 016163 de 10 de diciembre de 1.996, de la Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por el actor; de la Resolución No. 008668 de 23 de mayo de 1.997, originaria de la Subdirección General de la entidad demandada, mediante la cual se desató el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 016163 de 10 de diciembre de 1.996, confirmándola en todas sus partes; y del artículo 1º de la resolución No. 004439 de 19 de diciembre de 1.997, originaria de la Dirección General de CAJANAL, que al decidir el recurso

de apelación interpuesto contra la resolución No. 016163 de 10 de diciembre de 1.996, confirmó en todas sus partes las resoluciones anteriores. Como consecuencia de la declaración de nulidad solicitó condenar a CAJANAL a reconocerle y pagarle la pensión mensual vitalicia de jubilación a partir del 29 de agosto de 1.995, en cuantía de $423.505.01 mensuales, a la que tiene derecho, con los reajustes por concepto de la Ley 71 de 1.988 y los ajustes de valor conforme al índice de precios al consumidor, tal como lo autoriza el artículo 178 del C.C.A. La entidad dará cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A. y, si no lo hace, deberá reconocerle y pagarle intereses comerciales y moratorios durante los primeros 6 meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, e intereses moratorios después del término de 6 meses, conforme al artículo 177 del C.C.A. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: Prestó sus servicios al Distrito Especial de Santafé de Bogotá, como maestro de la Sección de Educación primaria, a partir del 1º de febrero de 1.965; luego fue ascendido como Director de Grupo de tiempo completo, dependiente de la División de Educación Secundaria, a partir del 18 de febrero de 1.971 y hasta la actualidad. Cumplió 20 años de servicio el 30 de marzo de 1.985 y, como nació el 29 de agosto de 1.945, cumplió 50 años el 28 de agosto de 1.995.

Perdió su capacidad laboral, según concepto emitido por la Organización Castillo y Asociados. Por haber cumplido 180 días consecutivos de incapacidad, la Secretaría de Educación del Distrito, mediante la resolución No. 1278 de 31 de mayo de 1.995, lo retiró del servicio a partir del 21 de abril de 1.995. Solicitó a CAJANAL el reconocimiento y pago de su pensión gracia conforme a las leyes 114 de 1.913, 116 de 1.928 y 37 de 1.933, según radicación No. 18442 de 22 de noviembre de 1.995. La entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia con el argumento de que esta es incompatible con la pensión de invalidez, que le fue reconocida por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, según resolución No. 793 de 10 de abril de 1.996. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 25 y 58; C.C., artículos 27, 30 y 31; Ley 4 de 1.966, artículo 4; Ley 114 de 1.913, artículos 1 a 4; Ley 39 de 1.903, artículos 3, 4 y 13; Decreto 435 de 1.971; Decreto 446 de 1.973; Decreto 1221 de 1.975; Ley 4 de 1.976, artículos 1 y 2; C.S.T, artículo 21; Ley 153 de 1.887, artículo 2 y Ley 91 de 1.989, artículo 15, numeral 2, literal a.

LA SENTENCIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda (fls. 76 a 93). Manifestó que como en el ramo docente no existe norma que regule este asunto específico debe acudirse a las normas nacionales que rijan casos similares; aplicó, entonces, el artículo 88 del Decreto 1848 de 1.969 que establece la incompatibilidad entre la pensión de invalidez y la de jubilación, previniendo que en los casos de concurrencia el beneficiario optará por la que más le convenga. Con base en este precepto concluyó que como el actor tiene otra pensión de carácter nacional, la de invalidez, no cumple los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia pues es indiscutible que tiene medios económicos que le garantizan su congrua subsistencia y como disfruta de una pensión de carácter nacional no es posible que concurra otra de la misma índole. De otra parte, la ley no prevé que el tiempo servido en establecimientos nacionales oficiales o privados dé derecho a la pensión gracia y a ello deben sujetarse los actos acusados. EL RECURSO La parte actora interpuso recurso de apelación (fls. 95 a 107). Manifestó su inconformidad diciendo que de acuerdo con lo estipulado en la Ley 114 de 1.913 hay compatibilidad entre la pensión gracia de naturaleza especial y otra pensión de carácter departamental sin especificar si la pensión departamental es pensión plena de jubilación, de invalidez o de retiro por vejez, pensiones todas estas que pertenecen al régimen ordinario.

La mencionada compatibilidad se reiteró en el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1.989, para facilitar, entre otras cosas, que el docente nacionalizado, a quien se le podía indicar que su pensión ordinaria - plena de jubilación, de invalidez o de retiro por vejez, era nacional, pudiera recibir la pensión gracia conjuntamente con la del régimen ordinario. Además la sentencia apelada no sólo resulta injusta sino inconstitucional pues puede ser posible que mientras un docente con la plenitud de su capacidad laboral, salvo las limitaciones ocasionadas por la edad, tenga derecho y pueda acceder al reconocimiento de dos pensiones, la ordinaria de jubilación y la pensión gracia, inclusive ambas pagadas por la Nación, “En cambio, mi mandante, por la pérdida fortuita de su capacidad laboral, es hoy un inválido y el Estado castiga su infortunio haciendo más gravosa su situación y la de su familia, y decide no reconocerle la Pensión Gracia habiendo acreditado todos los requisitos para su reconocimiento, argumentándose para negarla, que está devengando Pensión de Invalidez”. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES De conformidad con lo expuesto, corresponde a la Sala analizar si, como lo plantea el libelista, existe compatibilidad entre la pensión de invalidez y la pensión gracia de que trata la Ley 114 de 1.913, o si, como afirma la entidad demandada, estas dos pensiones son incompatibles de conformidad con los artículos 77 y 78 del Decreto 1848 de 1.969 y la Ley 91 de 1.989, artículo 15, numeral 2, literal a),

que establecen la compatibilidad de la pensión gracia con la pensión ordinaria de jubilación pero no con la pensión de invalidez. Con la certificación expedida por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, (fl. 38, cuaderno de anexo) quedó demostrado que el demandante laboró como docente de primaria desde el 1º de febrero de 1.965 hasta el 21 de abril de 1.995, fecha en la cual fue retirado del servicio por haber completado 180 días de incapacidad. En este orden de ideas, a pesar de que el actor laboró también en planteles del orden nacional (fl. 39, anexo) dependientes de la Secretaría de Educación, cumplió con el requisito de haber laborado 20 años para el Distrito Capital y, por ende, con el requisito de haber prestado servicios en planteles del orden territorial siendo merecedor a la pensión gracia. Así las cosas, la Sala no comparte la preceptiva que manejó el a quo para negar las pretensiones de la demanda con el argumento de que el actor laboró en planteles del orden nacional, porque, se repite, completó 20 años en colegios del orden territorial. Sentados los anteriores presupuestos debe la Sala verificar la compatibilidad entre la pensión gracia reclamada y la pensión de invalidez que devenga el actor. Se encuentra acreditado en autos que mediante resolución No. 1278 de 31 de mayo de 1.995 (fl. 46, anexo) el Secretario de Educación de Santafé de Bogotá resolvió retirar del servicio, a partir del 21 de abril de 1.995, por haber cumplido 180 días de incapacidad, a EVARISTO BAQUERO ALVAREZ, docente jornada de

la tarde del Colegio Nuevo Kennedy. La pensión plena de jubilación surge de la circunstancia de haber cumplido el servidor público, los dos requisitos esenciales para gozar de ella, o sea, el tiempo de servicio y la edad que determine la ley, y se hace efectiva cuando el beneficiario comienza a devengar las mesadas pensionales, previo retiro del servicio. Esta pensión se considera como una compensación del ingreso perdido cuando la persona se retira del servicio activo después de haber laborado varios años y haber cumplido la edad requerida para su disfrute. La jurisprudencia ha sostenido que la jubilación es salario diferido y, desde otro punto de vista, prestación acordada como complemento del salario; en otras palabras, como retribución del trabajo humano. La pensión de vejez fue instituida para facilitarle un modus vivendi de carácter económico a quienes ya no están en condiciones de proporcionárselo por su propia actividad personal; es decir, compensa la disminución de la capacidad de ganancia. La pensión de invalidez se reconoce por la pérdida de la capacidad laboral y no se exige para ese efecto, por consiguiente, ni tiempo de servicio determinado ni edad preestablecida ya que su finalidad es proteger al trabajador que ha perdido su capacidad para laborar garantizándole la protección de su derecho a la vida. La pensión de invalidez tiene su origen en los percances que puede sufrir el trabajador en el ejercicio de sus labores o en las circunstancias de otra naturaleza que, cualquiera fuere su edad, le resten su capacidad de trabajo. Este beneficio le permite al trabajador sufragar sus necesidades a pesar de la merma de su capacidad laboral. Estas dos pensiones tienen un mismo origen que es la relación laboral.

En cambio, la pensión gracia fue establecida por el legislador como un reconocimiento a la importante y difícil labor desarrollada por los docentes y como contraprestación por la baja remuneración que recibían. Como requisitos para ser beneficiario se exigió la edad de 50 años de edad y 20 años de servicio docente oficial en escuelas de primaria, que luego se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de Instrucción Pública (artículo 6, ley 116 de 1,928) que acreditaren los mismos requisitos. Posteriormente, mediante la Ley 37 de 1.933 (artículo 3) se extendió aún más el derecho a la pensión gracia, que llegó a cobijar a los maestros de secundaria que igualmente acreditarán 20 años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria. En este orden de ideas es necesario concluir que la pensión gracia, tal como lo han entendido la jurisprudencia y la doctrina, es una pensión especial que emana de una ley que regula exclusivamente su reconocimiento y pago, y por tal motivo ha sido denominada como “gracia” otorgada por el Estado a los educadores oficiales que cumplieran con los requisitos establecidos en los artículos 1 y 4 de la Ley 114 de 1.913. Sin embargo, la Ley 91 de 1.989, artículo 15, numeral 2, permitió la compatibilidad entre la pensión de jubilación y la pensión gracia al preceptuar: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1.980 que por mandato de las Leyes 114 de 1.913, 116 de 1.928, 37 de 1.933 y demás

normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al decreto 081 de 1.976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. El artículo 31 del decreto 3135 de l968 establece expresamente la incompatibilidad entre la pensión de invalidez y la de retiro por vejez, pero le permite al trabajador optar por la más favorable cuando haya concurrencia de ellas. Empero esta norma no se aplica en el sub-lite porque, como ya se dijo, la discusión es otra, la compatiblidad de la pensión gracia y la de invalidez. Entratándose de la pensión gracia las normas que la gobiernan contemplan una excepción a la regla general de la Constitución Nacional de recibir dos asignaciones del Tesoro Público y permiten percibir dos pensiones a la vez, la gracia y la ordinaria, y aun en el evento de estarlas percibiendo, permite a los beneficiarios recibir un salario en razón a los servicios docentes que pueden continuar prestando hasta la edad de retiro forzoso. Todo lo anterior implica que el régimen pensional de los docentes es especial y si en el mismo no se prohibe la compatibilidad de la pensión plena u ordinaria con la gracia, como acontece con los demás servidores públicos en virtud de lo normado en el decreto 3135 de l968, no hay razón para concluir que

respecto de ellos exista incompatiblidad para percibir la pensión gracia y la de invalidez, cuando por regla general están habilitados para percibir las pensiones. Es más, atentaría contra la lógica de lo razonable que si el actor no fuera inválido podría acceder a la pensión ordinaria y a la pensión gracia, pero por ser inválido sólo pudiera otorgársele la pensión de invalidez, aunque cumpliera los requisitos para la pensión gracia. En el caso de autos como el actor probó tener más de 50 años de edad y veinte años de servicios en establecimientos educativos del orden territorial cumple los requisitos para acceder a la prestación de la pensión gracia. En este orden de ideas queda sin fundamento legal lo alegado por la entidad demandada para negar el reconocimiento de la prestación reclamada y así la presunción legal del acto acusado queda desvirtuada, razón por la cual las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar. En consecuencia el proveído objeto de la alzada deberá ser revocado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A: Revócase la sentencia del 18 de agosto de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda incoada por Evaristo Baquero Alvarez En su lugar se dispone:

1. Declárase la nulidad de la Resolución No. 016163 del 10 de diciembre de l996, proferida por la Subdirección General de Prestaciones económicas de la

Caja Nacional de Previsión, que negó al actor la pensión de jubilación gracia.

2. Declárase la nulidad de las Resoluciones Nos. 008668 del 23 de mayo de l997 y 004439, artículo 1, del mismo año, que decidieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la Resolución No. 016163 del 10 de diciembre de l996.

3. Declárase que el actor tiene derecho a que la entidad demandada le reconozca y pague una pensión vitalicia de jubilación “gracia” a partir del 29 de agosto de 1995.

4. Condénase a Cajanal a pagar a favor del actor una pensión vitalicia de jubilación a partir del 29 de agosto de l995. 5.Ordénase a Cajanal que sobre la pensión inicial reconozca y pague los reajustes por concepto de la Ley 71 de l988.

6. Ordénase a Cajanal a que sobre las sumas de condena reconozca y pague a favor del actor los ajustes de valor, conforme al índice de precios al consumidor o al por mayor, tal como lo autoriza el artículo 178 del C.C.A.

7. Condénase a la entidad demandada a que si no da cumplimiento a la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del C.C.A. reconozca y pague a favor del demandante los intereses comerciales durante los primeros seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria del fallo e intereses moratorios después del término de seis (6) meses conforme el artículo 177 del C.C.A.

8. De igual modo se ordena la actualización de las condenas en los términos del artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la siguiente fórmula:

R= R.H. INDICE FINAL INDICE INICIAL En la que el valor presente ® se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de la pensión gracia de que trata la ley 114 de l913 desde el 29 de agosto de l995 hasta la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el Dane, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas, teniendo en cuenta los aumentos o reajustes producidos o decretados durante dicho período. Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente por cada suma correspondiente a la pensión gracia que dejó de devengar desde el 29 de agosto de 1995, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de causación de cada uno de ellos. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Publíquese en los Anales del Consejo de Estado. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 3 de mayo de 2.001.

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO TARSICIO CACERES TORO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA