CE-25000-23-25-000-1999-0165-01(2187-00)-2004

MUNICIPIO DE CHIA - Legalidad del decreto del Alcalde por el cual fijó las asignaciones básicas mensuales de los empleados, pues no modificó ni la estructura de la administración ni las escalas de remuneración / ADMINISTRACION MUNICIPAL - Competencias del Concejo y Alcalde Municipal / ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION - Concepto. Competencia del Concejo Municipal El acto demandado –Decreto No. 002 de 5 de enero de 1999– por medio del cual fijó el Alcalde Municipal de Chía las asignaciones básicas mensuales para los empleados de la administración municipal, señaló en su parte considerativa como soporte el artículo 315 numeral 7º de la Carta Política. Ha de precisarse que, en relación con la determinación de las escalas de remuneración, la Carta Política de 1991 al igual que la anterior, distribuyó y deslindó con precisión las atribuciones de los concejos y de los alcaldes; pues mientras que a los primeros les compete determinar las escalas de remuneración de las distintas categorías de los empleos de la administración municipal, a los alcaldes les corresponde, además de determinar la planta de personal de sus dependencias, fijar los emolumentos de este personal, dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por los concejos. No se lee en parte alguna que el acto cuestionado hubiere modificado la estructura de la administración municipal, pues en manera alguna la precisión de los emolumentos que hizo estuvo acompañada de otra decisión adicional; el señalamiento de los grados y los niveles pudo no reproducir estricto sensu los consignados en el Acuerdo 28 de 1996 -artículos sexto y séptimo-, circunstancia sin

vocación alguna para viciar el acto, pues ello por sí mismo no implica invasión del ámbito de la competencia atribuida al Concejo, en la medida en que ninguna alteración implica en la estructura administrativa; se trata más bien que dentro de la organización que determina la Corporación Administrativa, el Alcalde goza de un marco de autonomía que le permite decidir al respecto, pues es válido hacer asimilaciones, de manera tal que pueda ajustar los salarios a las labores y funciones encomendadas y ello en sí mismo no implica variación alguna de las escalas de remuneración, que es competencia del Concejo. En este orden de ideas, la Sala concluye que no fue desvirtuada la presunción de legalidad del acto acusado, razón por la cual procede revocar la sentencia del a quo y, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 25000-23-25-000-1999-0165-01(2187-00)

Actor: OSCAR CARBONELL RODRIGUEZ Demandado: MUNICIPIO DE CHIA - CUNDINAMARCA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 9 de marzo de 2000 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, dentro del proceso promovido por el señor OSCAR CARBONELL RODRÍGUEZ contra EL

Municipio de Chía, que declaró la nulidad del decreto demandado. ANTECEDENTES En nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., el actor solicitó al Tribunal declarar la nulidad del Decreto N° 002 del 5 de enero de 1999, mediante el cual el Alcalde Municipal de Chía fijó las asignaciones básicas mensuales para los empleados de la Administración Municipal. Sostiene que el decreto demandado es abiertamente contrario a la Constitución y a la ley; que no existe concordancia en el objeto de su expedición, ya que en la parte considerativa se hace una interpretación errónea de la facultad constitucional que se le asigna a los alcaldes por medio del numeral 7° del artículo 315 de la Carta Política, pues en el artículo primero del mencionado decreto se fijan las asignaciones básicas mensuales para los empleados de la administración pública de Chía, de acuerdo a la escala que fija y establece en ese mismo artículo; que tal función fue atribuida a los Concejos Municipales, entes que son los competentes para fijar y/o modificar las escalas de remuneración y grados salariales correspondientes a las distintas categorías de empleos, de conformidad con el artículo 30 del Decreto Ley 1569 de 1998; que el acto no fijó los emolumentos para los empleos de la administración municipal del nivel central fundamentado en el Acuerdo Municipal 028 de 1996. Agrega que el alcalde mediante el citado decreto demandado, en su artículo 2° estableció gastos de representación para los empleos del nivel directivo grado 2, sin contar con el soporte legal y presupuestal al efecto, pues

dentro del presupuesto general de rentas y gastos para la vigencia fiscal de 1999 no existe tal rubro, y menos la asignación presupuestal correspondiente. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO SOBRE SU VIOLACIÓN Cita como disposiciones transgredidas los artículos 313 numeral 6° y 345 de la Constitución Política; artículos 92 numeral 3° y 262 del Decreto 1333 de 1986 y el Acuerdo 028 de 1996, artículos 6° y 7°. Señala que es atribución propia y exclusiva de los Concejos Municipales, entre otras, determinar la estructura de la administración y fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos, pero el alcalde mediante el acto demandado usurpó tales competencias modificando los grados y escalas salariales existentes para los empleos de la administración municipal e incluyendo los gastos de representación para el nivel directivo, sin la correspondiente autorización del Concejo Municipal y sin el respectivo rubro y apropiación presupuestal. Agrega que el acuerdo 028 de 1996 estableció además de la denominación de los empleos de la administración, el grado salarial de manera particular, así como las escalas de remuneración y grados salariales por niveles, a pesar de la expedición de un nuevo sistema de nomenclatura, clasificación y codificación de los empleos contenidos en la Ley 443 y el Decreto 1569 de 1998. Por su parte, la entidad demandada precisa que las asignaciones básicas mensuales fueron fijadas mediante el decreto impugnado y la nomenclatura y códigos de conformidad a lo preceptuado en la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1569 de ese mismo año, que establecieron el sistema de nomenclatura

y clasificación de los empleados de las entidades territoriales. Manifiesta que con fundamento en estas normas se expidieron los Decretos Municipales 142 de 1998, por medio del cual se reglamentó el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos del Municipio de Chía y 165 de esa misma anualidad, mediante el cual se incorporaron los funcionarios de la administración municipal al nuevo sistema de nomenclatura y estructura de empleos; que el acuerdo señalado estableció la estructura orgánica de la administración municipal de Chía, pues en su artículo 4° señaló que la nomenclatura y clasificación de los empleos del municipio se regularía por las disposiciones de la ley 443 de 1998 y en especial por lo establecido en el Decreto 1569 de ese mismo año y por las demás normas que los modifiquen. Agrega que el Concejo Municipal perdió la facultad de establecer las plantas de personal, así como la de fijar los salarios, funciones que ahora le corresponden al alcalde, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 197 de la Carta Política. LA SENTENCIA El Tribunal declaró la nulidad del decreto demandado. Concluyó que si bien el alcalde tiene la atribución constitucional de fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, ésta la debe ejercer con arreglo al acuerdo marco que fija las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos; que por consiguiente realizó una facultad que no era de su competencia; que lo mismo ocurrió al establecer los gastos de representación de los empleados del nivel directivo sin la debida autorización del Concejo Municipal, que tiene la facultad de crear o establecer gastos y aprobar el

presupuesto anual de rentas y gastos, infringiendo normas de carácter constitucional, como lo es el numeral 5° del artículo 313 de la Carta, en concordancia con el artículo 345 ibídem. LA APELACIÓN La entidad accionada pide que se revoque el fallo. Resalta que la norma impugnada determinó las asignaciones básicas mensuales de los empleados de la administración local, con fundamento en el artículo 315, numeral 7° de la Carta Política; que la nomenclatura y los códigos fueron fijados de acuerdo a lo señalado en la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1569 de ese mismo año, por medio de los cuales se estableció el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleados de las entidades territoriales. Agrega que en virtud de estas normas se expidió el Decreto Municipal 142 de 1998, que reglamentó el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos del municipio de Chía, lo mismo que el Decreto Municipal 165 de 1998, que incorporó a los funcionarios de la administración municipal al nuevo sistema de nomenclatura y estructura de empleos. Asevera que la actual Constitución señaló como facultades propias del alcalde las de crear, suprimir o fusionar empleos y fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, funciones éstas que antes estaban atribuidas al Concejo Municipal, lo que quiere decir que éste perdió la facultad de establecer las plantas de personal y fijar los salarios, conservando las de determinar la estructura de la administración, las funciones generales de las dependencias, las escalas de remuneración y categorías de cargos, así como las de fijar la planta de

personal de los organismos de control y la del propio Concejo, concluyendo que el alcalde puede fijar los salarios de los empleos de sus dependencias, pero debe ejercer esta atribución de conformidad con el acuerdo marco que fija las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos. Cita en apoyo jurisprudencia del Concejo de Estado, sobre el tema. CONSIDERACIONES El acto demandado –Decreto No. 002 de 5 de enero de 1999– por medio del cual fijó el Alcalde Municipal de Chía las asignaciones básicas mensuales para los empleados de la administración municipal, señaló en su parte considerativa como soporte el artículo 315 numeral 7º de la Carta Política. Así mismo, citó como fundamento el Acuerdo 035 de diciembre 11 de 1998, acto que, según se expresó en el decreto censurado, señaló el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal de 1999, apropiando las partidas necesarias para el rubro de servicios personales para los diferentes empleos. Examinará la Sala la competencia del alcalde en esta materia, para lo cual hará el siguiente recuento normativo: El numeral 7 del artículo 315 de la Constitución Política, prescribe: “Son atribuciones del Alcalde: ( ... ) 7ª).- Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.” Por su parte, el numeral 6º del artículo 313 de la Carta Política, señala:

“Corresponde a los concejos: ( ... ) 6º).- Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.”. Por su parte, el artículo 91 – literal D) – numeral 4) reitera la previsión consagrada en el numeral 7º del artículo 315 Superior antes transcrito. Ha de precisarse que, en relación con la determinación de las escalas de remuneración, la Carta Política de 1991 al igual que la anterior, distribuyó y deslindó con precisión las atribuciones de los concejos y de los alcaldes; pues mientras que a los primeros les compete determinar las escalas de remuneración de las distintas categorías de los empleos de la administración municipal, a los alcaldes les corresponde, además de determinar la planta de personal de sus dependencias, fijar los emolumentos de este personal, dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por los concejos. El Concejo se encarga entonces de señalar cuántas y cuáles son las dependencias que conforman la administración municipal y ello es lo que ha dado en llamarse “estructura de la administración”; así mismo, elaborar el presupuesto de rentas y gastos, asignar lo correspondiente a gastos de personal, incluyendo las partidas globales que a cada una de esas dependencias corresponde. Pero la determinación de la planta de personal de cada una de ellas y la fijación de los emolumentos o salarios de los funcionarios, corresponde a los alcaldes, quienes

desde luego, al llevarlo a cabo, no pueden exceder el monto global fijado para el respectivo rubro en el presupuesto inicialmente aprobado. Dentro del anterior marco ha de examinarse el Decreto 002 de 1999, objeto del presente juicio. El citado acto consignó en su artículo 1º: “Fíjense las asignaciones básicas mensuales para los empleos de la Administración Municipal de Chía, de acuerdo a la siguiente escala de remuneración”. Acto seguido consignó los emolumentos que habrían de corresponder en los niveles directivo, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo, señalando una gradación del 01 al 08, fluctuante de acuerdo a los niveles. No se lee en parte alguna que el acto cuestionado hubiere modificado la estructura de la administración municipal, pues en manera alguna la precisión de los emolumentos que hizo estuvo acompañada de otra decisión adicional; el señalamiento de los grados y los niveles pudo no reproducir estricto sensu los consignados en el Acuerdo 28 de 1996 -artículos sexto y séptimo-, circunstancia sin vocación alguna para viciar el acto, pues ello por sí mismo no implica invasión del ámbito de la competencia atribuida al Concejo, en la medida en que ninguna alteración implica en la estructura administrativa; se trata más bien que dentro de la organización que determina la Corporación Administrativa, el Alcalde goza de un marco de autonomía que le permite decidir al respecto, pues es válido hacer asimilaciones, de manera tal que pueda ajustar los salarios a las labores y funciones encomendadas y ello en sí mismo no implica variación alguna de las escalas de

remuneración, que es competencia del Concejo. Ahora bien, el Decreto 1569 de 1998, “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales que deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998“, señaló en sus artículos 8º a 14 la nomenclatura y clasificación de los empleos, precisando los mismos niveles que consignó el Decreto 002 de 1999; tal disposición ha de aplicarse en armonía con las disposiciones que al efecto consagren los acuerdos municipales, pues se trata de normas reguladoras de la función pública encauzadas a la optimización de la organización y desempeño de la misma. Luego la descripción de los niveles allí contemplados, en los casos en que no coincida en su denominación, es asimilable con los que prevean las corporaciones administrativas, en este caso con los que dispuso el Acuerdo 28 de 1996. No encuentra, por tanto, la Sala que se evidencie vicio alguno de la norma examinada. Adicionalmente dirá que ningún fundamento halla en la aseveración del Tribunal que trae al caso el Decreto 142 de 1998, frente al cual señala que fue declarada su nulidad, pues tal ordenamiento no constituye fundamento ni presupuesto alguno del acto que es objeto de censura. Frente al artículo 2° del Decreto 002 de 1999, que señaló para los empleos del Nivel Directivo de grado salarial 02 gastos de representación equivalentes a 1.5 salarios mínimos mensuales, ha de decirse que se trata de la misma facultad que se ha venido analizando, pues lo que hizo el alcalde fue dividir el

salario, que bien podía determinar, asignándole a una parte del mismo el carácter de gastos de representación, lo que en nada comporta exceso en la facultad. Por otra parte, es preciso anotar que el decreto censurado citó en apoyo el Acuerdo 035 de diciembre 11 de 1998, señalando que por este acto se aprobó el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal de 1999, apropiando las partidas necesarias para el rubro de servicios personales para los diferentes empleos y dependencias. De esta manera no es válido afirmar que los rubros decretados por el alcalde en su decreto no cumplían con el presupuesto de la previa aprobación del Concejo. Además, no aportó el demandante el referido acuerdo ni prueba alguna que desvirtúe la circunstancia consignada en el Decreto 002 de 1999, luego no se halla fundada su aseveración. En este orden de ideas, la Sala concluye que no fue desvirtuada la presunción de legalidad del acto acusado, razón por la cual procede revocar la sentencia del a quo y, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A REVÓCASE la sentencia de nueve (9) de marzo de dos mil (2000), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección “A”, dentro del proceso promovido por OSCAR CARBONELL

RODRÍGUEZ contra el Municipio de Chía. En su lugar,

DENIEGANSE LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA ALBERTO ARANGO MANTILLA

ANA MARGARITA OLAYA FORERO

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-Hoc