CE-25000-23-25-000-1999-1550-01(2508-01)-2003

PENSION DE JUBILACION - No reconocimiento porque las normas invocadas exigían la condición de miembro activo del Inpec para la época de su vigencia / INPEC - Régimen pensional. Negada porque el actor se encontraba retirado de la institución cuando entraron a regir las disposiciones invocadas / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Inaplicación / INTERPRETACION DE LA LEY - Concepto El actor considera que a pesar de haberse retirado de la entidad antes de proferirse el Decreto 407/94, adquirió el derecho a obtener la pensión de jubilación bajo los lineamientos consagrados en las disposiciones antes transcritas, ya que para la época de su retiro de la entidad había completado veinte (20) años de servicios computados con los que prestó en la Policía Nacional y el Ministerio de Defensa, tal como lo autoriza la norma mencionada. No se percibe en este caso un conflicto de aplicación de la ley en el tiempo, como lo expresa el apelante, pues el precepto normativo contiene una hipótesis específica en virtud de la cual se puede acceder a la pensión de jubilación bajo los lineamientos de la Ley 32/86, esto es, acreditando la condición de pertenecer al Cuerpo de Custodia del Inpec y encontrarse vinculado al organismo al momento de entrar a regir el decreto extraordinario 407/94. De ello se infiere que el efecto jurídico de la norma no está concebido desde el momento en que se haya adquirido el derecho a la pensión de jubilación, sino hasta cuando se complete el tiempo de servicio equivalente a los veinte (20) años, incluyendo el servicio prestado a la Fuerza Pública, para quienes

aún conservan la expectativa cierta del derecho prestacional. De este modo, en el sub-lite la fuente material inmediata es el Decreto Ley 407 de 1994, cuyo tenor literal es suficiente por sí mismo, no admite ninguna vía de interpretación para acomodar las situaciones generadas con anterioridad a la fecha de su entrada en vigencia, pues la voluntad expresa del legislador extraordinario está orientada a beneficiar las condiciones para obtener el derecho a la pensión de jubilación de los servidores que pertenezcan al Cuerpo de Custodia y Vigilancia del Inpec que se encuentren vinculados a la entidad. Es una norma de textura cerrada que impide elaborar juicios deductivos para desentrañar una voluntad no expresada por la autoridad pública. En síntesis, no existe duda en la aplicación de la fuente formal (Decreto Ley 407 de 1994), y por tanto no hay lugar a la prevalencia del principio constitucional de resolver las controversias laborales conforme a la situación más favorable al trabajador, como lo plantea el recurrente. De acuerdo con lo expuesto la Sala concluye que no se ha desvirtuado la presunción de legalidad que ampara el acto acusado, debiéndose confirmar el fallo apelado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil tres (2003).

Radicación número: 25000-23-25-000-1999-1550-01(2508-01)

Actor: JOSE ISAIAS ESPINOSA

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 19 de enero de 2001, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sala de Descongestión para fallo, que denegó las súplicas de la demanda. ANTECEDENTES JOSE ISAIAS ESPINOSA, mediante apoderado especial en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó ante el Tribunal declarar que se configuró el silencio administrativo negativo frente a un recurso interpuesto y la nulidad de la Resolución N° 024308 del 17 de septiembre de 1998 (folios 2 a 5), proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante la cual niega el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. A título de restablecimiento del derecho pide que se condene a Cajanal al pago de la prestación reclamada, a partir del 12 de marzo de 1993, fecha en la cual adquirió el status de pensionado luego de haber completado veinte (20) años de servicios vinculado a la fuerza pública y al Inpec, conforme a las disposiciones especiales que regulan su situación jurídica. Al desarrollar los fundamentos fácticos de la demanda, el actor señala que prestó sus servicios al Estado, primero como soldado de la República entre los años de 1970 a 1971 dependiente del Ministerio de Defensa Nacional; posteriormente se vinculó como Agente de la Policía Nacional de 1973 a 1978 y, por último, se desempeñó en el cargo de Cabo de Prisiones Código 5170 Grado 05 del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC-, desde el año de 1978

hasta 1993 cuando se retiró en forma voluntaria de la institución. Expresa que mediante memorial de fecha 26 de marzo de 1998 solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, por considerar que reunía los requisitos exigidos en la Ley 32 de 1986, según la cual los funcionarios de Vigilancia y Custodia del INPEC que acreditaran (20) años de servicios sin importar la edad tendrían derecho a la prestación, y de conformidad con el Decreto 407 de 1994, en cuanto permitió contabilizar el tiempo servido en los organismos de la Fuerza Pública para efectos pensionales. Sin embargo, Cajanal resolvió negar la petición del actor, señalando en el acto acusado que tales disposiciones únicamente eran aplicables al personal que se encontrara vinculado al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria al momento de proferirse el Decreto 407/94 y, como el demandante se retiró antes de esta fecha, perdió la oportunidad de acceder al derecho reclamado. Dicha decisión fue impugnada mediante recurso de apelación, frente al cual la administración guardó silencio por un lapso superior al de los (2) meses, dando lugar a la configuración del silencio administrativo negativo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró probado el silencio administrativo negativo en relación con el recurso interpuesto contra el acto acusado, y denegó las súplicas de la demanda (folios 171-186). Para definir el asunto controvertido el a-quo empieza por analizar el

alcance de la Ley 32 de 1989, estableciendo que el derecho a percibir la pensión de jubilación depende fundamentalmente de dos supuestos normativos consistentes en demostrar, por un lado, veinte (20) años continuos o discontinuos de servicios y, por otro, que dicho tiempo haya sido causado como miembro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional. Como el actor no acreditó el primero de los requisitos, es decir el tiempo de servicio ya que tan solo alcanzó a laborar en la entidad 14 años, 6 meses y 26 días, concluye el Tribunal declarando que el actor no tenía derecho al reconocimiento y pago de la prestación reclamada. Por otra parte, en cuanto a la pretensión del demandante de que se aplique a su caso el Decreto Nº 407 de 1994, según el cual los miembros del Cuerpo de Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria que hubieran prestado sus servicios en la fuerza pública continuarían bajo el régimen de la Ley 32 de 1986, señala el Tribunal que al tenor de lo dispuesto en el artículo 168 del decreto, dicha regla solamente favorece a quienes se encuentren vinculados a la institución en el momento de entrar a regir la norma, exigencia que el actor no cumplía ya que su retiro se produjo en forma voluntaria en el año de 1993. De este modo, para el a-quo resulta evidente que el conjunto de normas aludidas por el demandante como violadas, regularon en forma autónoma e independiente a un grupo específico de trabajadores del Inpec, de los cuales él no hacía parte por encontrarse desvinculado de la entidad razón por la cual es improcedente pretender, por la vía de interpretación analógica, extender un tiempo

de servicio no causado así como tampoco revestir a un ex –funcionario de las calidades de servidor público cuando en realidad su vínculo se encuentra extinguido. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apelante considera que el fallo del Tribunal desconoció el derecho adquirido por el actor, pues si bien al momento de entrar a regir el Decreto 407 de 1994 se encontraba desvinculado del Instituto, también es cierto que su situación pensional se vio favorecida por las nuevas disposiciones en cuanto se permitió computar el tiempo servido a la fuerza pública para acceder a dicha prestación sin más requisitos que haber completado un término de veinte años sin importar la edad. Argumenta el recurrente que habiendo adquirido el derecho en las condiciones establecidas en la nueva normatividad, pues al momento de su retiro había completado los (20) años de servicios, la administración quedó en la obligación de resolver las reclamaciones laborales bajo la orientación del principio de favorabilidad de rango constitucional con desarrollo legal en las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, y por esta razón debe accederse a la petición de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. Su planteamiento gira en torno a la aplicación de la ley en el tiempo que produce consecuencias jurídicas sobre situaciones no resueltas, sin que ello implique la adecuación retroactiva del ordenamiento legal, sino que se trata de una aplicación retrospectiva de la ley que ha sido avalada por la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, en el sentido de indicar que “en tratándose de pensiones la ley posterior al momento del retiro prevalece sobre la anterior, en cuanto sea más favorable, dado el carácter de

orden público que ostenta y la hace aplicable a situaciones aún no consumadas, pero en vía de solución”. Bajo estas circunstancias no hay razón jurídica para exigir que el funcionario estuviera vinculado a la entidad, como manda el artículo 168 del Decreto 407/94, porque en el presente caso debe prevalecer el derecho adquirido por el demandante quien ya había cumplido los veinte años de servicios computando el tiempo en la fuerza pública con el del Inpec lo cual le da derecho a que se aplique lo dispuesto en las normas anteriores de la Ley 32 de 1986, según lo ordena el mismo decreto antes mencionado. Entonces, el demandante tiene la facultad constitucional de acogerse a la ley que más lo beneficie, aún cuando ésta sea posterior, en atención al principio de favorabilidad que debe interpretarse como un rompimiento excepcional de la irretroactividad de la ley. Admitido el recurso de apelación (folio 208) y sin que exista causal que invalide lo actuado, se procede a emitir pronunciamiento de fondo previas las siguientes CONSIDERACIONES Se busca definir en la presente causa si el demandante, en su condición de ex-funcionario del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC-, tiene derecho a reclamar el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación bajo las condiciones establecidas en el Decreto 407 de 1994 y la Ley 32 de 1986. El texto de las normas invocadas por el recurrente como fundamento jurídico del derecho reclamado, es del siguiente tenor: Artículo 96 de la Ley 32 de 1986: “Pensión de Jubilación. Los miembros del cuerpo de custodia

y vigilancia penitenciaria nacional, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional, sin tener en cuenta su edad”. Por su parte el Decreto Ley Nº 407 de 1994, expedido por el Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 172 de la Ley 65 de 1993, disponiendo lo siguiente: “Artículo 168. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, que a la fecha de la vigencia del presente decreto se encuentren prestando sus servicios al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de

1986. El tiempo de servicio prestado en la fuerza pública se tendrá en cuenta para estos efectos (. . .)”.

El actor considera que a pesar de haberse retirado de la entidad antes de proferirse el Decreto 407/94, adquirió el derecho a obtener la pensión de jubilación bajo los lineamientos consagrados en las disposiciones antes transcritas, ya que para la época de su retiro de la entidad había completado veinte (20) años de servicios computados con los que prestó en la Policía Nacional y el Ministerio de Defensa, tal como lo autoriza la norma mencionada. Al respecto la Sala comparte el criterio expuesto en el fallo impugnado, según el cual solamente son destinatarios de las reglas contenidas en el Decreto 407/94 “Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y

Carcelaria Nacional que a la fecha de la vigencia del presente decreto se encuentren prestando sus servicios al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, (. . .)”, es decir que no alcanza a abarcar las situaciones particulares de quienes se hayan retirado de la institución. No se percibe en este caso un conflicto de aplicación de la ley en el tiempo, como lo expresa el apelante, pues el precepto normativo contiene una hipótesis específica en virtud de la cual se puede acceder a la pensión de jubilación bajo los lineamientos de la Ley 32/86, esto es, acreditando la condición de pertenecer al Cuerpo de Custodia del Inpec y encontrarse vinculado al organismo al momento de entrar a regir el decreto extraordinario 407/94. De ello se infiere que el efecto jurídico de la norma no está concebido desde el momento en que se haya adquirido el derecho a la pensión de jubilación, sino hasta cuando se complete el tiempo de servicio equivalente a los veinte (20) años, incluyendo el servicio prestado a la Fuerza Pública, para quienes aún conservan la expectativa cierta del derecho prestacional. Carecen de fundamento jurídico los argumentos de la apelación, en cuanto se pide definir el derecho pensional del actor con base en los principios de favorabilidad y de los derechos adquiridos, puesto que se trata de fuentes mediatas que cumplen un papel integrador del ordenamiento jurídico en caso de que exista duda sobre la aplicación de una norma jurídica a un caso concreto, o bien cuando el derecho del particular se vea amenazado por la coexistencia de disposiciones legales que regulen en forma simultánea aspectos específicos de

una misma materia. De tal manera que cuando la fuente formal del derecho resulta insuficiente para elaborar un criterio de solución, la autoridad judicial debe asumir la función interpretativa para resolver las situaciones jurídicas mediante la transformación de los principios generales del derecho en preceptos formalmente válidos, con el único propósito de atender adecuadamente las exigencias de la justicia; pero si la fuente material describe en forma clara y precisa la manera cómo se deben resolver las situaciones sometidas al imperio del ordenamiento jurídico, el juzgador queda relevado del deber de integrar el derecho pues ello conllevaría la sustitución de la voluntad del legislador. Es decir, pretender interpretar la ley en función de las necesidades del momento en que debe realizarse, conduce a sustituir la voluntad del legislador haciendo prevalecer las convicciones del intérprete y falseando propósitos no expresados en la misma ley, lo cual contraría la estabilidad de la seguridad jurídica dejándola sometida a los constantes cambios de los textos legales. De este modo, en el sub-lite la fuente material inmediata es el Decreto Ley 407 de 1994, cuyo tenor literal es suficiente por sí mismo, no admite ninguna vía de interpretación para acomodar las situaciones generadas con anterioridad a la fecha de su entrada en vigencia, pues la voluntad expresa del legislador extraordinario está orientada a beneficiar las condiciones para obtener el derecho a la pensión de jubilación de los servidores que pertenezcan al Cuerpo de Custodia y Vigilancia del Inpec que se encuentren vinculados a la entidad. Es una norma de textura cerrada que impide elaborar juicios deductivos para desentrañar una voluntad no expresada por la autoridad pública.

No se vislumbra allí que el legislador extraordinario se hubiera apoyado en una fórmula general y abstracta regulando tan solo ciertos casos concretos sino que, por el contrario, es evidente que la disposición esta dirigida a un grupo específico de servidores públicos sujetos a dos condiciones igualmente específicas: por un lado, pertenecer al Cuerpo de Vigilancia y Custodia y, por otro, estar vinculados a la institución al momento de entrar a regir la disposición con fuerza legislativa. En síntesis, no existe duda en la aplicación de la fuente formal (Decreto Ley 407 de 1994), y por tanto no hay lugar a la prevalencia del principio constitucional de resolver las controversias laborales conforme a la situación más favorable al trabajador, como lo plantea el recurrente. Bajo el mismo razonamiento debe señalarse que la jurisprudencia de esta Sala citada por el apelante en apoyo de sus argumentos (Sentencia de noviembre 2 de 2000, Expediente N° 1168/99 Consejero Ponente Dr. Alberto Arango Mantilla; Sentencia del 20 de septiembre den 1996 expediente N° 7687, Consejero Ponente Dr. Carlos Orjuela Góngora), no guarda relación con la situación fáctica de este proceso, teniendo en cuenta que en aquellos casos sí operó la integración del ordenamiento jurídico por vía de interpretación de la situación más favorable, puesto que los trabajadores del Inpec pertenecientes al Cuerpo de Custodia y Vigilancia adquirieron el derecho a pensionarse demostrando únicamente haber prestado sus servicios a la entidad por un lapso de veinte años continuos o discontinuos sin importar la edad, según la Ley 32 de 1986, inaplicando los

requisitos sobre la edad consagrados en el Decreto 1848 de 1968. Mientras que en el asunto bajo examen la fuente normativa que es el Decreto Extraordinario N° 407 de 1994, expidió el régimen de personal de la entidad, disponiendo en su artículo 168 la posibilidad de acceder a la pensión de jubilación, acreditando pertenecer al Cuerpo de Custodia y Vigilancia del Inpec y, estar prestando sus servicios al Instituto para la fecha en que se profirió la norma. Es decir, el precepto normativo es claro y expreso en señalar como destinatarios de dicho ordenamiento, a los miembros activos de la entidad. De acuerdo con lo expuesto la Sala concluye que no se ha desvirtuado la presunción de legalidad que ampara el acto acusado, debiéndose confirmar el fallo apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.

F A L L A : CONFIRMASE la sentencia apelada proferida el diecinueve (19) de enero de dos mil uno (2001) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sala de Descongestión para Fallo, dentro del proceso promovido por el señor JOSE ISAIAS ESPINOSA, contra La Caja Nacional de Previsión Social –

CAJANAL-.

Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la

fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc