CE-25000-23-25-000-1999-2844-01(3476-02)-2004

SANCION DISCIPLINARIA - Procedencia porque la falta fue debidamente calificada a título de culpa, y, además fue probado el incumplimiento de los deberes del disciplinado al no presentar un alegado de conclusión dentro de un proceso / FALTA DISCIPLINARIA - Calificación / MANDATARIO JUDICIAL - Deberes El asunto se contrae a establecer si los actos demandados fueron proferidos con violación al debido proceso, al no indicar el ente sancionador en qué grado de responsabilidad (dolo o culpa) incurrió la demandante con la actuación por la cual fue censurada, como dijo el Tribunal, o si, por el contrario, como alega la entidad apelante, la sanción que fue impuesta estuvo bien dosificada. De las transcripciones de la Resolución 087 de 1998 proferida por el Personero Delegado para la Vigilancia Administrativa I que sancionó a la demandante, modificada por el Personero Distrital y del auto de cargos son suficientes, por sí solas, para apartarse del enfoque que le imprimió el a quo al análisis de la situación, pues de manera alguna la entidad demandada omitió, como era su deber, calificar en el auto de cargos, en cumplimiento del requisito formal que consagra el numeral 7 del artículo 92 del Código Disciplinario Único, la determinación provisional de la naturaleza de la falta que se atribuye al servidor público, en el entendido que le dio la Corte Constitucional a la precitada norma, mediante sentencia de exequibilidad C-892 del 10 de noviembre de 1999. En efecto, del texto del auto de cargos sólo puede inferirse que el reproche que se le hizo a la demandante fue a título de

culpa, pues el juicio fue de reprobación por no haber presentado un alegato dentro de la etapa procesal pertinente, siendo su deber hacerlo. De manera alguna la entidad hizo análisis alguno sobre el proceso volitivo de su actuar que hubiera desencadenado en una actuación dolosa. Simplemente, como se colige fácilmente de toda la actuación, la demandante fue censurada por haber omitido los deberes de cuidado, diligencia y prudencia en el proceso que le fue encomendado, lo cual constituye una conducta culposa. Tampoco fue omitida la calificación del elemento subjetivo de la conducta en las providencias de primera y segunda instancia. Como se observa palmariamente en ellas, se establecieron los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta, llegando a la conclusión en la resolución que desató el recurso de apelación, a dosificar la sanción, dado el grado de culpabilidad. Existió pues evaluación subjetiva de la conducta de la encartada al realizar la calificación de la falta, según lo previsto en el artículo 150 del Código Disciplinario Único, por lo que no puede tener vocación de prosperidad el cargo de violación del debido proceso. Para la Sala no puede ser relevante para valorar la conducta de la encartada la disquisición filosófica sobre la imperiosa necesidad o no de que en un proceso se presenten alegatos de conclusión, pues lo claro en el caso es que para la entidad tal defensa es importante y está dentro del marco de los deberes de los profesionales que asumen su representación en las distintas sedes judiciales. Ello basta para resolver la conducta de la implicada, habida cuenta que a la entidad le asiste todo

el derecho para pretender que sus juicios en los cuales actúa como demandada, deben contar con todas las herramientas que la ley procesal otorga para su defensa, hecho que vio menguado en el proceso No. 23631. Y no hay prueba en el expediente, ni así se dijo en la contestación de cargos, de que la entidad hubiera emitido orden contraria para dejar a la libre elección de sus mandatarias la actuación en un determinado momento procesal. No hay que olvidar que en el ejercicio de funciones públicas, las órdenes, siempre y cuando sean legales, deben ser acatadas por los funcionarios a los cuales va dirigida. Así, cuando se desatiende tal mandato, por la omisión del empleado respecto de la manera como entiende la entidad la salvaguarda de sus intereses, se está incurso en una falta, ya que tal actuación encuadra dentro del incumplimiento de deberes al tenor de lo dispuesto en los artículos 40 y 41 del Código Disciplinario Único. Por ello resulta razonable en aras del interés de la institución y en razón a la naturaleza de la función disciplinaria, que el nominador en ejercicio de tal potestad sancione al funcionario que encuentre que omita el cumplimiento de su deber, por desacatamiento a sus órdenes. Ahora bien, no puede argumentarse que el hecho de que la sentencia hubiera sido favorable a los intereses de la entidad, eximía de tal deber. Pero además, si se analiza la figura del mandatario judicial, que participa de las cláusulas del contrato de mandato, éste ha de ceñirse rigurosamente a los términos de su representación, so pena de no estar interpretando fielmente la voluntad del mandato; por ello se consagra como una de

las obligaciones principales del mandatario, la de atenerse a las instrucciones del mandante. En el caso objeto de examen, resulta entendible la sanción impuesta a la funcionaria al omitir los deberes que su encargo le imponían. Lo anterior impone mantener la legalidad de los actos acusados, como quiera que la conducta por la que se impuso la sanción quedó debidamente demostrada y tipifica una falta contra los deberes propios del cargo de Abogada de la División de Asuntos Judiciales, mandataria de la entidad demandada. Se revocará entonces la sentencia recurrida que accedió a las súplicas de la demanda. En su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., , veintisiete (27) de mayo de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 25000-23-25-000-1999-2844-01(3476-02)

Actor: CLAUDIA PATRICIA GARCIA VARGAS Demandado: BOGOTA, DISTRITO ESPECIAL – PERSONERIA DISTRITAL Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 17 de agosto de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –- Sección SegundaSala de descongestiónen el proceso iniciado por CLAUDIA PATRICIA GARCIA VARGAS

contra el DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTAPERSONERÍA DISTRITAL.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. y por conducto de apoderado judicial, la señora Claudia Patricia García Vargas, solicitó al Tribunal declarar la nulidad de los siguientes actos: - Resolución 087 del 16 de junio de 1.998 proferida dentro del proceso disciplinario No. 931/95 adelantado en su contra, mediante la cual el Personero Delegado para la Vigilancia Administrativa le impuso “Sanción Disciplinaria consistente en multa equivalente a cinco (5) días de salario que percibía para la época de los hechos (marzo a junio de 1995). - Resolución PSI No. 882 de octubre 14 de 1998 mediante la cual el Personero de Bogotá modificó la sanción inicialmente impuesta disponiendo en su lugar un correctivo disciplinario de “amonestación escrita con copia a la hoja de vida”.- -.La Resolución No.051 de enero 20 de 1.999 por medio de la cual la Secretaría General de la Alcaldía de Bogotá la sancionó con amonestación escrita con copia a la hoja de vida. Señala que con la sola anulación de los actos demandados queda restablecido su derecho. Relata que labora en la Dirección de Asuntos Judiciales de la Alcaldía Mayor de Bogotá desde marzo de 1992, encargada de los procesos contencioso laborales y desde esa época ha tenido bajo su responsabilidad un gran número de negocios; que la función en dicha dependencia consiste en la atención y defensa de los intereses del Distrito Capital en todas las demandas

contenciosas presentadas ante los Tribunales y Consejo de Estado en que sea demandado o demandante el Distrito. Manifiesta que el día 3 de marzo de 1.995 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión dentro del proceso No. 23631 actor Armando Montaña; que por no haber descorrido dicho traslado se le inició el proceso disciplinario que culminó con la decisión de amonestación en la hoja de vida. Afirma que el proceso 23631, por el cual fue censurada tuvo decisión favorable a los intereses del Distrito Capital, por lo tanto, como dice en la demanda, no se causó ningún perjuicio económico al erario público. Expresa que si la contestación de la demanda está debidamente fundamentada, no es imprescindible la presentación de los alegatos de conclusión. Alega que las pruebas aportadas en su oportunidad no fueron tenidas en cuenta, ni valoradas con equidad ni bajo los parámetros de una sana crítica; que se impuso una sanción desproporcionada; que, además, se desconoció el debido proceso, ya que para que se configure una falta disciplinaria se requiere, de una parte, la tipificación de la conducta como falta, y, de otra, la demostración de la culpabilidad en que hubiere incurrido el funcionario al realizar la conducta. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró “oficiosamente” la nulidad de los actos impugnados. Consideró que las normas procesales y sustantivas que fueron invocadas en el trámite procesal eran aquellas que regulaban la especial condición de los servidores públicos del Distrito Capital. Sin embargo, señaló, que se

observa que en el decurso de la actuación disciplinaria seguida contra la demandante se presentaron irregularidades que violan de manera flagrante el debido proceso, a saber: violación del artículo14 del Código Único Disciplinario, en concordancia con el artículo 92 ibídem, por cuanto de la lectura del pliego de cargos 146 de noviembre 20 de 1.996 formulado a la investigada, aparece que la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa I de Bogotá, omitió señalar el grado de culpabilidad con que actuó la servidora, es decir, si obró con dolo o con culpa al momento de incurrir en la omisión que se le imputaba. Agregó el Tribunal que los actos acusados no determinaron el elemento subjetivo de la responsabilidad, no obstante que dichas irregularidades no fueron invocadas en la demanda como causales de nulidad de los actos demandados, que, sin embargo, el Tribunal profiere un “pronunciamiento oficioso”, fundamentado en la sentencia C-179 de abril 7 de 1.999 de la H. Corte Constitucional que declaró la exequibilidad condicionada del numeral 4º del artículo 137 del C.C.A. LA APELACION La entidad demandada inconforme con el fallo del Tribunal, lo apela en la oportunidad procesal. Manifiesta que la sentencia de primera instancia decretó de oficio la nulidad de los actos administrativos impugnados, fallando ultrapetita, es decir, más allá de lo pedido, desatendiendo en este sentido las directrices jurisprudenciales en materia administrativa al concederse más de lo pedido. Insiste en el hecho de que la conducta de la demandante fue descuidada,

al no haber presentado alegatos de conclusión dentro del proceso radicado bajo el número 23631, en su condición de apoderada del Distrito. Argumenta que el proceso rituado en contra de la actora fue adelantado con el lleno de todos los requisitos legales; que la etapa de alegatos es la última oportunidad que se tiene para llevar los elementos de convicción al fallador con el fin de que en forma clara determine la prosperidad o no de las pretensiones; luego no es cierto que tal etapa no sea importante, como lo pretende hacer ver la actora. ALEGATOS DE LA PARTE DEMANDANTE Señala la parte actora que el artículo 14 de la Ley 200 de 1995, proscribe toda forma de responsabilidad objetiva. Indica que la Personería Distrital, en ninguno de sus escritos, determinó el elemento subjetivo de su responsabilidad; que simplemente la entidad hace una afirmación en el sentido de que se incurrió en omisión, sin distinguir si la falta que se imputa se cometió a título de dolo o culpa, dando lugar a que se configure la nulidad de los actos demandados. En punto a la presunta extralimitación de funciones en que incurre el fallador, señala que dicha tesis del recurrente contradice lo expuesto por la H. Corte Constitucional al declarar la exequibilidad condicionada del numeral 4º del artículo 137 del C.C.A. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES El asunto se contrae a establecer si los actos demandados fueron proferidos con violación al debido proceso, al no indicar el ente sancionador en

qué grado de responsabilidad (dolo o culpa) incurrió la demandante con la actuación por la cual fue censurada, como dijo el Tribunal, o si, por el contrario, como alega la entidad apelante, la sanción que fue impuesta estuvo bien dosificada. Antes de examinar el fondo de la controversia, es preciso señalar que resulta errado la afirmación del Tribunal de encontrar conculcado el derecho al debido proceso, por haber omitido la entidad demandada la calificación de la falta, tanto en el auto de cargos como en las providencias sancionatorias, por las siguientes razones: Si se lee con detenimiento los actos demandados en este litis, sólo se puede colegir que éstos sí indicaron, en forma clara, la naturaleza de la falta que se le endilgó a la demandante. En efecto, como da cuenta la Resolución No. 087 del 16 de junio de 1998 proferida por el Personero Delegado para la Vigilancia Administrativa I (folios 1 a 12) que sancionó a la demandante en primera instancia, calificó la falta a título de culpa. Reza apartes de dicho acto: “Siendo así como habiéndose calificado la falta como grave, anota este despacho que atendiendo la omisión presentada si bien es reprochable para este despacho ya que denota el descuido del profesional sobre el diligenciamiento de un proceso, evaluado el material probatorio debe manifestar este Despacho que dicha omisión no reviste la calificación dada ya que los elementos sobre los cuales versaría la decisión del juez se encontraban dentro del proceso a más de lo anterior se manifestó que el fallo fue favorable al Distrito, y atendiendo la naturaleza de la falta cometida a título de

culpa generada negligencia se califica la conducta finalmente como leve al tenor de los dispuesto en el artículo 169 numeral 3 del Decreto 991 de 1974.“. (Destaca la Sala). Dicha sanción fue modificada por el señor Personero Distrital al desatar el recurso de apelación interpuesto por la disciplinada. Dice apartes de esta resolución. “...Es antijurídica porque la conducta omisiva vulnera la juridicidad descrita, el interés tutelado por el ordenamiento jurídico y es culpable porque fue el resultado de su no actuar en la etapa respectiva, estando obligada a hacerlo habiendo aceptado el haber omitido la presentación de sus alegatos con el argumento simple de que al contestar la demanda por parte de la anterior apoderada era suficiente para defender al Distrito; sin que se esté cuestionando un resultado dañoso (que no siempre se requiere para que exista falta disciplinaria) sino la omisión en presentar los alegatos de conclusión que constituye la actividad material exteriorizada con la conducta omisiva... Situación diferente y necesaria para resolver, es que la implicada tenía a su cargo cierto numero de procesos ... que el resultado del proceso le fue favorable y que no registra antecedentes disciplinarios, haciendo que este despacho modifique la dosimetría de la sanción y determine que por todas esas circunstancias, la omisión solo merece la mínima sanción como es la amonestación escrita.”. (destaca la Sala). En el auto de cargos que obra a folio 131 se señaló claramente: “DETERMINACIÓN PROVISIONAL DE LA NATURALEZA DE LA FALTA De la conducta desplegada por la investigada doctora Claudia

Patricia García Vargas identificada con cédula de ciudadanía No. 51.769.704, en su condición de Profesional Especializada Grado 19 – Abogada de la División de Asuntos Judiciales de la Oficina Jurídica de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, para marzo a junio de 1995, época de ocurrencia de los hechos, pudo haber quedado incursa en falta grave de conformidad con lo dispuesto en el decreto 991 de 1974 artículo 171 numerales 4 y 10, en concordancia con la ley 200 de 1995 Título III Capítulo 1º DE

LAS SANCIONES SEGÚN LA FALTA Y OTRAS MEDIDAS.”.

(Destaca la Sala). Las transcripciones anteriores son suficientes, por sí solas, para apartarse del enfoque que le imprimió el a quo al análisis de la situación, pues de manera alguna la entidad demandada omitió, como era su deber, calificar en el auto de cargos, en cumplimiento del requisito formal que consagra el numeral 7 del artículo 92 del Código Disciplinario Único, la determinación provisional de la naturaleza de la falta que se atribuye al servidor público, en el entendido que le dio la Corte Constitucional a la precitada norma, mediante sentencia de exequibilidad C-892 del 10 de noviembre de 1999. En efecto, del texto del auto de cargos sólo puede inferirse que el reproche que se le hizo a la demandante fue a título de culpa, pues el juicio fue de reprobación por no haber presentado un alegato dentro de la etapa procesal pertinente, siendo su deber hacerlo. De manera alguna la entidad hizo análisis alguno sobre el proceso volitivo de su actuar que hubiera desencadenado en una actuación dolosa. Simplemente, como se colige fácilmente de toda la actuación, la demandante fue censurada por haber omitido los deberes de cuidado, diligencia y prudencia en el proceso que le fue encomendado, lo cual constituye una conducta culposa. Tampoco fue omitida la calificación del elemento subjetivo de la conducta en las providencias de primera y segunda instancia. Como se observa palmariamente en ellas, se establecieron los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta, llegando a la conclusión en la resolución que desató el recurso de apelación, a dosificar la sanción, dado el grado de culpabilidad. Existió pues evaluación subjetiva de la conducta de la encartada al realizar la calificación de la falta, según lo previsto en el artículo 150 del Código Disciplinario Único, por lo que no puede tener vocación de prosperidad el cargo de violación del debido proceso. Es de resaltar además que no era necesario que el Tribunal en el fallo fundamentara la decisión prevalido del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, entendido dentro del alcance de exequibilidad condicionada que dictaminó la Corte Constitucional mediante sentencia C179 de 1999, pues de las voces de la demanda se podía identificar que la violación al debido proceso, que sí alegó la parte actora, estaba enfocada, entre otras razones, a la falta del elemento de culpabilidad, por lo que no era necesario, se repite, acudir a la declaratoria oficiosa de nulidad, pues si la demanda se hubiera interpretado con amplitud, el razonamiento hubiera tenido cabida dentro de los términos de inconformidad que en ella se planteó. DE LA CALIFICACION DE LA FALTA A la actora se le endilgó el cargo concreto, en su condición de abogada responsable de representar a la entidad en algunos procesos que se adelantaban en la jurisdicción contenciosa, de no presentar los alegatos de conclusión en el expediente No. 23631. Actor: Armando Montaña. Examinado el acervo probatorio, no hay duda que dichos alegatos no fueron descorridos por la demandante. Así lo aceptó la disciplinada en los descargos, omisión de la cual se defiende argumentando la innecesariedad de tales escritos, contrario a lo sostenido por la entidad que encuentra en la etapa de los alegatos un momento procesal de defensa y una oportunidad importante para suministrarle al juez la apreciación de las pruebas allegadas. En esa medida encontró la administración que la demandante había omitido con su actuación los deberes que el cargo le imponía. Para la Sala no puede ser relevante para valorar la conducta de la encartada la disquisición filosófica sobre la imperiosa necesidad o no de que en un proceso se presenten alegatos de conclusión, pues lo claro en el caso es que para la entidad tal defensa es importante y está dentro del marco de los deberes de los profesionales que asumen su representación en las distintas sedes judiciales. Ello basta para resolver la conducta de la implicada, habida cuenta que a la entidad le asiste todo el derecho para pretender que sus juicios en los cuales actúa como

demandada, deben contar con todas las herramientas que la ley procesal otorga para su defensa, hecho que vio menguado en el proceso No. 23631. Predicar entonces que no existe falta en la actuación de la disciplinada al no presentar un alegato dentro de un proceso, así el proceso hubiere concluido con decisión favorable, es un desacierto, desde el punto de vista de la filosofía que inspira el buen servicio de la institución, pues no se puede llegar al absurdo de considerar que cuando las actuaciones administrativas son celosas en salvaguardar los intereses generales estén obrando en contra de los fines que se les ha encomendado. No hay que olvidar que en el sub judice era la entidad demandada la citada a juicio, que era la llamada a defenderse. Pretender que asumiera otra conducta, so pretexto de que esta resulta innecesario, es cercenarle de plano un derecho de defensa que la misma ley le confiere. Y no hay prueba en el expediente, ni así se dijo en la contestación de cargos, de que la entidad hubiera emitido orden contraria para dejar a la libre elección de sus mandatarias la actuación en un determinado momento procesal. No hay que olvidar que en el ejercicio de funciones públicas, las órdenes, siempre y cuando sean legales, deben ser acatadas por los funcionarios a los cuales va dirigida. Así, cuando se desatiende tal mandato, por la omisión del empleado respecto de la manera como entiende la entidad la salvaguarda de sus intereses, se está incurso en una falta, ya que tal actuación encuadra dentro del incumplimiento de deberes al tenor de lo dispuesto en los artículos 40 y 41 del Código Disciplinario Único.

Por ello resulta razonable en aras del interés de la institución y en razón a la naturaleza de la función disciplinaria, que el nominador en ejercicio de tal potestad sancione al funcionario que encuentre que omita el cumplimiento de su deber, por desacatamiento a sus órdenes. Ahora bien, no puede argumentarse que el hecho de que la sentencia hubiera sido favorable a los intereses de la entidad, eximía de tal deber. El universo jurídico no se mueve dentro de las ciencias exactas, donde se prevé en las instancias judiciales los resultados de las pretensiones de los demandantes ni de los demandados, ya que no se trata de un orden sistemático, sino por el contrario, problemático y bien puede constituir la falencia de defenderse en un determinado momento procesal, una decisión contraria a la pretendida. Pero además, si se analiza la figura del mandatario judicial, que participa de las cláusulas del contrato de mandato, éste ha de ceñirse rigurosamente a los términos de su representación, so pena de no estar interpretando fielmente la voluntad del mandato; por ello se consagra como una de las obligaciones principales del mandatario, la de atenerse a las instrucciones del mandante. En el caso objeto de examen, resulta entendible la sanción impuesta a la funcionaria al omitir los deberes que su encargo le imponían. De manera tal que la exculpación que pretende la demandante no la exonera de la responsabilidad que se le atribuye, así se acepte el resultado favorable de la sentencia que se profirió en el expediente 23631, pues la conducta, tipifica, sin

lugar a dudas, una falta que fue calificada con la mínima sanción, luego de valorar su conducta y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrolló la actuación. Ningún reparo puede hacer la Sala a la dosificación de la sanción, la cual, se repite, fue reformada en segunda instancia a su favor. Lo anterior impone mantener la legalidad de los actos acusados, como quiera que la conducta por la que se impuso la sanción quedó debidamente demostrada y tipifica una falta contra los deberes propios del cargo de Abogada de la División de Asuntos Judiciales, mandataria de la entidad demandada. Se revocará entonces la sentencia recurrida que accedió a las súplicas de la demanda. En su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA : REVOCASE la sentencia proferida el 17 de agosto de 2001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sala de descongestión para fallodentro del proceso promovido por Claudia Patricia García Vargas contra el Distrito y la Personería de Bogotá.

En su lugar: NIEGANSE las súplicas de la demanda.

Reconócese a la Dra. ALBA LUCIA RODRÍGUEZ GONZALEZ como apoderada de la Personería Distrital de Bogotá, en los términos y para los efectos del poder conferido visible al folio 312 del expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Esta providencia fue aprobada por la Sala en sesión de la fecha y ordenada su publicación.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

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NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM VIRACHA SANDOVAL Secretaria Ad – hoc