CE-25000-23-25-000-2000-0378-01(0770-01)-2001

RECHAZO DE DEMANDA - Auto que rechaza por caducidad de la acción es procedente / CADUCIDAD DE LA ACCION - Procedencia / INTERLOCUTORIOS / PRESTACIONES PERIODICAS - Cuando se aplica la norma exceptiva Se trata de establecer si en el sub lite operó o no el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. La actuación administrativa acusada. Se pretende la nulidad de los siguientes: El auto No. 103886 del 20 de mayo de 1998 proferido por la Subdirectora General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social por el cual se le negó la solicitud de revisión de la reliquidación de pensión de jubilación; El auto No. 105501 del 3 de julio de 1998, de la misma autoridad, que declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el anterior y; Y el auto No. 00023 del 25 de febrero de 1999, que declaró improcedente el recurso de queja “contra el Auto 108710 mencionado”. Inicialmente se precisa que si se pretende que la Jurisdicción entre a conocer de una controversia administrativa en la cual fue negada la petición de un presunto derecho, rechazada la apelación y declarado improcedente el recurso de queja, es necesario que en primer lugar la demanda se presente dentro del término de caducidad contado a partir del conocimiento válido del último acto, en segundo término que se cumpla el requisito del agotamiento de la vía gubernativa, vale decir, que el rechazo de la apelación (cuando proceda) no se ajuste a derecho. En el sub-lite, de inicio se observa que como el último acto había sido conocido

por el interesado en marzo 3 de 1999 y así, es posible concluir que el término de caducidad de los cuatro meses había precluído cuando se presentó la demanda en enero 14 de 2000, porque había operado la caducidad de la acción. No obstante, el interesado alega una situación especial en cuanto a caducidad que debe ser dilucidada y que versa sobre la impugnación de actos relacionados con prestaciones periódicas. La caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de impugnación de actos administrativos en general “... caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.” Ahora, la caducidad de la acción relacionada con actos de reconocimiento de prestaciones periódicas ha sido regulada en el C.C.A. y ahora, aparece modificado y adicionado por la Ley 446 de 1998. En el caso sub-examine se observa que el acto “definitivo” (conforme a la definición del art. 50 in fine del C.C. A.) Acusado comprende una decisión negativa por cuanto negó la reliquidación pensional reclamada por el interesado, por lo cual no le es aplicable la excepción del término de caducidad del art. 136-3 del C.C.A. En efecto, la situación actual no corresponde al supuesto de hecho previsto en el art. 136-3 del C.C.A. teniendo en cuenta el contenido negativo del acto acusado, porque dicha excepción (respecto de la regla de acusación de los actos administrativos en el término de los cuatro

meses) se refiere a la acusación de actos que “reconozcan” prestaciones periódicas, que se supone se demandan en la parte negativa expresa o tácita que puedan contener. En nuestro caso, como el acto es desconocedor de la reclamación relacionada con un derecho prestacional periódico la impugnación en sede judicial tenía un término de caducidad que no se observó. Por lo que cabe concluir que la acción intentada extemporáneamente estaba caducada. No obstante, se anota que el interesado, conforme a lo ya expresado, puede volver a acudir ante la Administración y reclamar su presunto derecho y en caso de decisión negativa, una vez agotada la vía gubernativa, si persiste el sentido de la resolución, podrá oportunamente poner su caso en conocimiento ante esta Jurisdicción. En conclusión, en el sub-lite operó la caducidad de la acción porque no era aplicable la excepción al término de caducidad que se reclamó dada la situación advertida. NOTA DE RELATORIA: La Sala, en asunto relacionado con esta materia, profirió el auto del 7 de septiembre de 2000, Exp. 2823-99, con ponencia del mismo Magistrado que sustancia el actual caso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: TARSICIO CACERES TORO.

Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001).

Radicación número: 25000-23-25-000-2000-0378-01(0770-01)

Actor: GUSTAVO TOVAR RODRIGUEZ Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la P.

Actora, contra el auto de 10 de noviembre de 2000, proferido por la Subsección B de la Sección 2ª del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el expediente No. 0378, a través del cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción.

A N T E C E D E N T E S : LA DEMANDA.- La P. Actora, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda donde reclama la nulidad de los siguientes actos: Auto No. 103886 del 20 de mayo de 1998 proferido por la Subdirectora General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social por el cual se le negó la solicitud de revisión de la reliquidación de pensión de jubilación, Autos números 105501 del 3 de julio de 1998 que declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el anterior y 00023 del 25 de febrero de 1999, que declaró improcedente el recurso de queja contra el precitado auto 108710.

Como restablecimiento de su derecho solicita que se le ordene a la demandada a reliquidar la pensión con base en todos los factores salariales devengados por el Actor durante el último semestre en que prestó sus servicios, de conformidad con la certificación No. 877 del 12 de mayo de 1992, declaración que deberá surtir efectos desde el 1º de octubre de 1991. Igualmente que pague los

incrementos anuales correspondientes y reconozca los intereses de mora causados por el injusto retardo en el pago del valor real de su pensión, o, en su defecto, los intereses en las condiciones establecidas en el inc. final del art. 177 del C.C.A. RECHAZO DE LA DEMANDA. El Tribunal rechazó la demanda por caducidad de la acción. Tuvo en cuenta que el Auto No. 000023 del 25 de febrero de 1999, mediante el cual la Dirección General de la entidad demandada, declaró improcedente el recurso de queja interpuesto por la Actora contra el auto No. 105501 del 3 de julio de 1998, fue notificado personalmente al interesado a través del oficio 008030 del 3 de marzo de 1999 y que la demanda se presentó el 14 de enero de 2000, es decir, pasados los 4 meses de que trata el artículo 136 del C.C.A para el ejercicio oportuno de la acción. LA APELACION Y SU TRAMITE. La recurrente en procura de obtener la revocatoria del auto precitado, manifiesta en síntesis que, lo que está reclamando es una prestación periódica, la cual puede demandarse en cualquier tiempo, tal y como lo prevé el inc. 3º del artículo 136 del C.C.A LA SEGUNDA INSTANCIA. Respecto del AUTO ya determinado que declaró la caducidad de la acción proferido por el a-quo, se admitió y tramitó el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Y, ahora, ha llegado el momento de decidir el recurso, lo cual se hace con las siguientes

C O N S I D E R A C I O N E S :

Se trata de establecer si en el sub lite operó o no el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. 1º.- La actuación administrativa acusada. Se pretende la nulidad de los siguientes : El auto No. 103886 del 20 de mayo de 1998 proferido por la Subdirectora General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social por el cual se le negó la solicitud de revisión de la reliquidación de pensión de jubilación ; El auto No. 105501 del 3 de julio de 1998, de la misma autoridad, que declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el anterior y ; Y el auto No. 00023 del 25 de febrero de 1999, que declaró improcedente el recurso de queja “contra el Auto 108710 mencionado”. 2º.- Los presupuestos para la viabilidad del enjuiciamiento judicial. Inicialmente se precisa que si se pretende que la Jurisdicción entre a conocer de una controversia administrativa en la cual fue NEGADA LA PETICION DE UN PRESUNTO DERECHO, RECHAZADA LA APELACION Y DECLARADO IMPROCEDENTE EL RECURSO DE QUEJA, es necesario que en primer lugar la demanda se presente dentro del término de caducidad contado a partir del conocimiento válido del último acto, en segundo término que se cumpla el requisito del agotamiento de la vía gubernativa, vale decir, que el rechazo de la apelación (cuando proceda) no se ajuste a derecho. Entonces, verificado inicialmente el primer requisito es posible admitir la demanda, aun cuando en ese momento exista duda sobre el cumplimiento del segundo o sea el agotamiento de la vía gubernativa, situación

que se debe determinar claramente en la sentencia. Ahora bien, en esta actuación si no se demuestra que la Administración obra contra legem (al rechazar la apelación y declarar la improcedencia del recurso de queja) procede declarar probada de oficio o a petición de partesegún el casola falta de agotamiento de la vía gubernativa e inhibirse de conocer de las pretensiones de la demanda; pero, si por el contrario, se demuestra que la Administración obró irregularmente procederá la nulidad de los actos pertinentes (rechazo de la apelación e improcedencia del recurso de queja) para luego continuar con el enjuiciamiento del acto fundamental que es el que niega el presunto derecho pedido. En el sub-lite, de inicio se observa que como el último acto había sido conocido por el interesado en marzo 3 de 1999 y así, es posible concluir que el término de caducidad de los cuatro meses había precluído cuando se presentó la demanda en enero 14 de 2000, porque había operado la caducidad de la acción. No obstante, el interesado alega una situación especial en cuanto a caducidad que debe ser dilucidada y que versa sobre la impugnación de actos relacionados con prestaciones periódicas. 3º.- Cuál es la caducidad de los actos administrativos relacionados con una prestación periódica. ? La Parte Actora -en la apelaciónsostiene que como en este caso está reclamando una prestación periódica en cuyo evento puede presentarse la demanda en cualquier tiempo conforme al art. 136-3 del C.C.A. Por tanto, es necesario precisar esta situación. La CADUCIDAD de la acción de nulidad y restablecimiento del

derecho respecto de impugnación de actos administrativos en general “... caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.” Ahora, la caducidad de la acción relacionada con actos de reconocimiento de prestaciones periódicas ha sido regulada en el C.C.A. y ahora, aparece modificado y adicionado por la Ley 446 de 1998 que en lo pertinente dispuso : “ Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fé.” Se anota que el anterior mandato es de carácter exceptivo por cuanto la regla general consagrada en el código es que la impugnación de los actos administrativos particulares tiene un término de caducidad de cuatro meses. Esta Sala, en asunto relacionado con esta materia, profirió el auto del 7 de septiembre de 2000, en el Exp. No 2823-99, con ponencia del mismo Magistrado que sustancia el actual caso, donde se precisaron algunos aspectos atinentes de la disposición antes transcrita, señaló : “ Nótese que respecto de éstos actos la ley 446/98 introdujo una adición a la normatividad anterior al expresar en concreto quienes los pueden demandar, vale decir, la Administración o los interesados. Anteriormente, aunque la norma no señalaba quien podía demandar esta clase de actos, era entendible que lo hacía la Administración debido a que luego señalaba que no se podía recuperar prestaciones pagadas de buena fé, por lo que era lógico que la pretensión formulada en esas

demandas era la de la nulidad parcial o total del acto reconocedor de la prestación periódica. Pero, ahora, la ley 446/98 determinó expresamente que la demanda de esa clase de actos puede ser intentada por la Administración o por los interesados, dejando la prohibición de recuperar las prestaciones pagadas de buena fé. En esas condiciones, cabe colegir que cuando la Administración demanda la nulidad de estos actos y logra su cometido, no es posible recuperar las prestaciones pagadas de buena fé. Y de otro lado, los interesados, se entiende en la prestación periódica, quedaron autorizados para demandar el acto reconocedor del derecho de esa naturaleza. Pero, qué pueden demandar ?. No es lógico que demanden el acto que les reconoció la prestación periódica para buscar quedar sin pensión o que se les disminuya por diversas situaciones. Es dable entender que pueden demandar el acto “reconocedor” de la prestación periódica en aspectos que le fueron negativos, v. gr. Que expresa o tácitamente no le incluyeron una determinada retribución como factor en la liquidación pensional. Entonces, si la ley, en la parte modificada ya citada, no discriminó ni limitó en que caso o casos no procede la excepción consagrada respecto de la regla de caducidad (que autoriza demandar en cualquier tiempo esa clase de actos administrativos, mientras la regla principal determina que es en cuatro meses) se puede concluir que tanto la Administración como los interesados pueden demandar los actos administrativos reconocedores de prestaciones periódicas en cualquier tiempo, ya sea sobre el contenido positivo o negativo de la decisión administrativa.”.

En el caso sub-examine se observa que el acto “definitivo” (conforme a la definición del art. 50 in fine del C.C. A.) acusado comprende una DECISION NEGATIVA por cuanto NEGO LA RELIQUIDACION PENSIONAL reclamada por el interesado, por lo cual no le es aplicable la excepción del término de caducidad del art. 136-3 del C.C.A. En efecto, la situación actual no corresponde al supuesto de hecho previsto en el art. 136-3 del C.C.A. teniendo en cuenta el contenido negativo del acto acusado, porque dicha excepción (respecto de la regla de acusación de los actos administrativos en el término de los cuatro meses) se refiere a la ACUSACION DE ACTOS QUE “RECONOZCAN” PRESTACIONES PERIODICAS, que se supone se demandan en la parte negativa expresa o tácita que puedan contener. De otro lado, es cierto que cuando se reclama una RELIQUIDACION PENSIONAL es porque anteriormente se ha producido un ACTO RECONOCEDOR DE LA PRESTACION PERIODICA pero, no es menos cierto que, cuando el interesado no demanda en nulidad dicho acto SINO OTRO DIFERENTE Y DE CARACTER NEGATIVO la norma exceptiva citada no es aplicable, porque no corresponde a la situación reglada, dado que la ley procesal pertinente en forma clara y concreta así lo expresó restrictivamente cuando dijo : “Sin embargo, los actos que RECONOZCAN PRESTACIONES PERIODICAS podrán demandarse en cualquier tiempo . . .. “ Lo anterior puede tener ocurrencia cuando el interesado decide presentar, por ejemplo, una PETICION DE INCLUSION DE FACTORES O RELIQUIDACION O

REAJUSTE PENSIONAL, según el caso, en cuyo evento la Administración ya no está decidiendo sobre el reconocimiento de la prestación periódica (porque ya está reconocida) sino únicamente sobre lo reclamado ; en ese evento, si la Administración NIEGA LA PETICION no es posible admitir que ese acto es RECONOCEDOR DE UNA PRESTACION PERIODICA para que se le pueda aplicar la excepción a la regla de caducidad que contempla el art. 136 del C.C.A. Y se destaca que pueden existir muchos actos relacionados con prestaciones periódicas pero cuya expedición sea “posterior” al reconocimiento del derecho inicial; en ese sentido se pueden encontrar actos, entre otros, relativos a reajustes pensionales que sólo tienen ocurrencia después del reconocimiento del derecho. En un evento de esta naturaleza, por consiguiente, el interesado debe demandar EL ACTO “DESCONOCEDOR” DE SU PRESUNTO DERECHO PRESTACIONAL PERIODICO, en el aspecto reclamado, en el término normal de caducidad de los actos administrativos determinado en la ley . Pero, si por cualquier motivo no agotó la vía gubernativa o no demandó o se demandó extemporáneamente, ello no significa que ya no tiene oportunidad, porque la Jurisdicción teniendo en cuenta la imprescriptibilidad del derecho pensional ha admitido que las reclamaciones de DERECHOS PRESTACIONALES PERIODICOS pueden ser presentadas en cualquier tiempo ante la Administración, aunque están sujetas en sus efectos parciales a la prescripción trienal (u otra establecida en la ley) retroactiva a partir de la fecha de la presentación de la petición en debida forma. Adicionalmente, si se admitiera que un ACTO “DESCONOCEDOR” DE

PRESTACIONES PERIODICAS pudiera ser demandado en cualquier tiempo se generaría para la Administración una situación de indefinición de las situaciones particulares e inestabilidad; pero, se precisa, el Legislador no autorizó la acusación de esta clase de actos por fuera de término de caducidad. Ahora, en nuestro caso, como el acto es DESCONOCEDOR de la reclamación relacionada con un derecho prestacional periódico la impugnación en sede judicial tenía un término de caducidad que no se observó. por lo que cabe concluir que la acción intentada extemporáneamente estaba caducada. No obstante, se anota que el interesado, conforme a lo ya expresado, puede volver a acudir ante la Administración y reclamar su presunto derecho y en caso de decisión negativa, una vez agotada la vía gubernativa, si persiste el sentido de la resolución, podrá oportunamente poner su caso en conocimiento ante esta Jurisdicción. En conclusión, en el sub-lite operó la caducidad de la acción porque no era aplicable la excepción al término de caducidad que se reclamó dada la situación advertida. Por lo anterior, se confirmará la decisión apelada. En mérito de lo expuesto, R E S U E L V E : CONFIRMASE el auto del 10 de noviembre de 2000, proferido por la Subsección “B” de la Sección 2ª del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el expediente No. 0378, que rechazó la demanda por caducidad de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha precitada.

ALBERTO ARANGO MANTILLA TARSICIO CACERES TORO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Salvo Voto

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

SECRETARIA.