CE-25000-23-25-000-2000-0553-01(ACU)-2001

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Al Fondo Nacional de Ahorro le es aplicable la ley 546 de 1999 / RELIQUIDACION DE CREDITOS HIPOTECARIOS - A deudores del Fondo Nacional de Ahorro / FONDO NACIONAL DE AHORROReliquidación de créditos hipotecarios El Fondo Nacional de Ahorro tiene como objeto principal contribuir a la solución del problema de vivienda de los afiliados y a proporcionarles una mejor calidad de vida. Ahora bien, la finalidad de la ley 546 de 1999 no es otra que hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda digna a través de la creación de un sistema especializado para su financiación. Por tanto, atendiendo a los propósitos del Fondo Nacional de Ahorro, en su condición de entidad de derecho público, su función está encaminada a otorgar créditos a sus afiliados en condiciones favorables, de manera tal que las disposiciones consignada en la ley en mención, simplemente constituyen mecanismos adicionales tendientes a garantizar el efectivo acceso de un mayor número de personas a una vivienda en condiciones de equidad y transparencia. En este contexto, la ley 546 de 1999 sí es aplicable al Fondo Nacional de Ahorro, por cuanto su función primordial es la de garantizar el derecho constitucional a la vivienda digna. Si bien es cierto que el Fondo Nacional de Ahorro dio oportuna contestación a todos los derechos de petición enviados por el demandante, también aparece demostrado en ellos que la entidad se mostró renuente a dar cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 40 y 42 de la ley 546 de 1999. De manera tal, que al momento de instauración de la presente

acción, ni la deuda había sido reliquidada, ni el proceso ejecutivo adelantado en contra del actor había sido detenido, omisión ésta que se encuentra en franca oposición con lo dispuesto por la ley en mención. En tales condiciones, la acción de cumplimiento impetrada está llamada a prosperar, puesto que el Fondo Nacional de Ahorro incumplió una obligación impuesta por una ley, se demostró su renuencia y no existe otro mecanismo de defensa judicial que pueda ser intentado frente a la omisión de esa entidad, motivos éstos que determinan que se revoque la providencia impugnada y se ordene el cumplimiento del deber omitido por la entidad demandada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C. cinco (5) de febrero de dos mil uno (2001).

Radicación número: 25000-23-25-000-2000-0553-01( ACU)

Actor: JORGE HERNANDO NIÑO APONTE

Demandado: DIRECTOR DEL FONDO NACIONAL DE AHORRO y GLEN

HENDERSON ARIAS DURAN Referencia: ACCION DE CUMPLIMIENTO Conoce la Sala de la impugnación formulada por la parte actora contra la providencia del 30 de noviembre de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual se dispuso: “1°. NEGAR la Acción (sic) de Cumplimiento (sic) ejercitada por el señor JORGE HERNANDO NIÑO APONTE Identificado (sic) como

ya se consignó en esta providencia, por las razones expuestas en la parte motiva. “2°. Por la Secretaría de la Sección procédase la (sic) notificación a las partes en la forma establecida en el artículo 22 de la Ley 393/97 incluyendo al señor DEFENSOR DEL PUEBLO, informándoles que contra la presente providencia procede el RECURSO DE IMPUGNACIÓN (art. 26 Ley 393/97). “3° Ejecutoriada la presente providencia, por la secretaría de la Sección procédase al Archivo correspondiente.”. (fl. 115 – mayúsculas y negrillas del texto). I.- ANTECEDENTES 1.- La petición de cumplimiento. Mediante escrito presentado el 23 de octubre de 2000 (fls. 1 a 5), el señor Jorge Hernando Niño Aponte, instauró acción de cumplimiento contra el Fondo Nacional de Ahorro y contra el Doctor Glen Henderson Arias Durán, con el fin de que se les exija dar cumplimiento a los artículos 40 y 42 de la ley 546 de 1999, por la cual se dictaron normas en materia de vivienda. 2.- Los hechos. En síntesis, el actor expone los siguientes: 2.1 El Fondo Nacional de Ahorro le otorgó un préstamo con garantía hipotecaria el 16 de marzo de 1984, por el monto de $1.122.000.oo, suma que fue invertida en su totalidad en la compra de una vivienda. 2.2 El actor entró en mora en el pago de las cuotas debidas, motivo por el cual su caso fue remitido a cobro judicial el 30 de mayo de 1993, donde el asunto fue asignado al Dr. Glen Henderson Arias.

2.3 El Dr. Glen Henderson Arias, actuando en representación del Fondo Nacional de Ahorro, procedió a instaurar proceso ejecutivo en contra del actor. 2.4 Correspondió al Juzgado 30 Civil del Circuito de Bogotá conocer del asunto en mención. 2.5 El 23 de diciembre de 1999, fue expedida la ley 546 de 1999 que regula, entre otros asuntos, el relacionado con la financiación y costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda. 2.6 La disposición en comento fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-955 de 2000. 2.7 El 29 de febrero de 2000, en aplicación de lo preceptuado por la ley 546 de 1999, el señor Niño Aponte presentó ante el Fondo Nacional de Ahorro los documentos necesarios para acogerse al refinanciamiento extraordinario que dicha entidad estaba otorgando a los deudores morosos. 2.8 Hasta la fecha de presentación de esta demanda, la entidad se ha mostrado renuente a satisfacer la petición del actor. 2.9 En aplicación de lo dispuesto en el parágrafo 3° del artículo 42 de la ley 546, el 29 de febrero de 2000 el actor solicitó, a través de apoderado judicial, la suspensión del proceso ante el Juzgado 30 Civil del Circuito de Bogotá, el cual se negó a acceder a tal pretensión. 3.- Actuación de la parte demandada. 3.1 Actuación del Fondo Nacional de Ahorro La entidad demandada acudió al proceso oponiéndose a las pretensiones, con apoyo en la siguiente argumentación: - La ley 546 de 1999 es aplicable, de acuerdo a lo estipulado en el

artículo 40 de la misma, a obligaciones vigentes que hubieren sido contratadas con establecimientos de crédito. - Señala que el Fondo Nacional de Ahorro es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, organizada como establecimiento de crédito de naturaleza especial; por tanto, no ostenta la calidad de establecimiento de crédito que exige la norma y, en consecuencia, la ley marco de vivienda no le es aplicable. - Indica que la acción de cumplimiento es de carácter residual y subsidiario, porque sólo procede ante la ausencia de otro mecanismo de defensa judicial. - Estima que el actor ha tenido todas las oportunidades para interponer los recursos del Código de Procedimiento Civil, luego no puede utilizar la acción de cumplimiento para revivir términos o sanear su omisión. - Además, señala que el señor Niño Aponte pretende, a través de dicha acción, que se realice un gasto, lo cual está expresamente prohibido por el parágrafo del artículo 9 de la ley 393 de 1997. - Por último, afirma que el demandante no probó que efectivamente la autoridad en mención se hubiera ratificado en su incumplimiento, es decir, que la acción por él instaurada no cuenta con el requisito de procedibilidad exigido en el segundo inciso del artículo 8° de la ley 393 de 1997 (fls. 89 a 95). 3.2 Actuación del Dr. Glen Henderson Arias Durán. Frente a la acción, se pronunció de la siguiente manera: Señala que se desempeña como abogado externo del Fondo Nacional de Ahorros, motivo por el cual sus deberes y obligaciones se ciñen a lo establecido en las cláusulas del contrato de prestación de servicios.

Afirma que su labor consiste, exclusivamente, en lograr el recaudo de una obligación que adeuda el demandante a través de los mecanismos del proceso ejecutivo, de manera tal que no tiene conocimiento acerca de la solicitud de refinanciación presentada por el actor. Estima que como persona natural sometida a las decisiones del Fondo Nacional de Ahorro y ajena al asunto que se discute, no puede ser considerado responsable del resultado del estudio de refinanciación y, por consiguiente, no es posible exigírsele el cumplimiento de un acto al que no está obligado (fl. 103). 4.- La providencia impugnada. Mediante fallo del 30 de noviembre de 2000 (fls. 111 a 115), el a quo denegó las pretensiones de la acción de cumplimiento impetrada por el señor Jorge Hernando Niño Aponte, por considerar que el Fondo Nacional de Ahorro no ostenta la calidad de establecimiento de crédito, requisito necesario para que pueda aplicarse la ley 546 de 1999. Estimó igualmente, que “han existido y aún existen medios judiciales para lograr solución a los intereses del accionante” (fl. 114); por último, señala que el demandante no cumplió con el requisito de demostración de renuencia establecido en el artículo 8° de la ley 393 de 1997. 5.- La impugnación. Inconforme con la decisión del a quo, el actor la impugnó (fls. 116 a 122), reiterando los argumentos expuestos en la demanda.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA: La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y reglamentada por la ley 393 de 1997, tiene como finalidad

proporcionar a toda persona la oportunidad de exigir a las autoridades públicas y a los particulares, cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, cumplan el mandato de la ley o un acto administrativo, a fin de que el contenido de éste o aquélla tenga concreción en la realidad y no quede sujeto a la voluntad de la autoridad pública encargada de su ejecución. Para la procedencia de la acción impetrada, ha reiterado la Sala, son requisitos indispensables los siguientes: - Que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos. Este requisito implica que el actor identifique la norma cuyo cumplimiento pretende, de manera que posibilite al juez la tarea de estudiar si es factible que sea objeto de la acción de cumplimiento. - Que la administración haya incumplido el mandato legal o administrativo del caso. - Que la administración se encuentre renuente a cumplir y tal renuencia sea probada por el demandante. - Que el afectado no tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo en el caso en que de no proceder el juez de amparo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. En el subjudice el actor considera que el Fondo Nacional de Ahorro y el abogado Glen Henderson Arias Durán no han dado cumplimiento a la ley 546 de 1999, razón por la cual pretende, a través de la acción instaurada, que se les ordene dar aplicación a la misma.

1. La obligación cuyo cumplimiento se solicita.

De conformidad con lo dispuesto en la ley 393 de 1997, es necesario que haya una obligación incumplida, la cual debe ser concreta y perentoria. En el caso en comento, del texto del escrito introductorio se desprende que las normas que se consideran incumplidas son los artículos 40 y 42 de la ley 546 de 1999, que preceptúan: “..Inversión social para vivienda. Con el fin de contribuir a hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda, el Estado invertirá las sumas previstas en los artículos siguientes para abonar a las obligaciones vigentes que hubieren sido contratadas con establecimientos de crédito, destinadas a la financiación de vivienda individual a largo plazo y para contribuir a la formación del ahorro que permita formar la cuota inicial de los deudores que hayan entregado en dación en pago sus viviendas, en los términos previstos en el artículo 46.”. “........................................................................................................ .... “Abono a los créditos que se encuentren en mora. Los deudores hipotecarios que estuvieren en mora al 31 de diciembre de 1999, podrán beneficiarse de los abonos previstos en el artículo 40, siempre que el deudor manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la ley. “Cumplido lo anterior, la entidad financiera procederá a condonar los intereses de mora y a reestructura el crédito si fuere necesario. A su turno, el Gobierno Nacional procederá a abonar a

dichas obligaciones el monto total de la diferencia que arroje la reliquidación de la deuda, efectuada de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 41 anterior, mediante la entrega al respectivo establecimiento de crédito de los títulos a que se refiere el parágrafo 4 del mismo artículo 41.”. En consecuencia, necesario es establecer en primer lugar si los demandados se encuentran o no en el deber de aplicar la ley 546 de 1999. La entidad demandada afirma que no se encuentra sujeta a las disposiciones de la ley en materia de vivienda, por cuanto ésta sólo es aplicable a los establecimientos de crédito. Argumenta que de acuerdo con lo establecido por la ley 432 de 1998, reglamentada por el decreto 1453 de 1998, el Fondo Nacional de Ahorro es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito de naturaleza especial, vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente y que, como tal, no se halla dentro del marco de aplicación de la ley 546 de 1999. De la interpretación literal de la ley, se desprende que la entidad demandada está organizada como establecimiento de crédito de naturaleza especial. No obstante, atendiendo lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 27 del Código Civil, la Sala considera oportuno analizar el fin perseguido por el legislador tanto al momento de reglamentar lo relativo al Fondo Nacional de Ahorro, como en la promulgación de la ley 546 de 1999, en orden a establecer si la ley invocada resulta aplicable respecto de la entidad accionada.

El Congreso al presentar el proyecto de ley que luego se traduciría en la ley 432 de 1998, realizó la siguiente exposición de motivos: “Debe resaltarse que el proyecto ratifica y fortalece en cabeza del Fondo Nacional de Ahorro una misión socialmente ambiciosa, que va mucho más allá de ser un simple administrador de cesantías, cual es la de llegar a ser la entidad que facilite el mayor número de viviendas en beneficio de los sectores económicamente más vulnerables; y esto sólo es posible si se considera a la cesantía como la prestación social que tiene como propósito fundamental acumular un ahorro para la adquisición de vivienda” (Gaceta del Congreso, 23 de mayo de 1997, año VI, N° 155, pág. 7). De lo anterior, se puede concluir que el Fondo Nacional de Ahorro tiene como objeto principal contribuir a la solución del problema de vivienda de los afiliados y a proporcionarles una mejor calidad de vida. Ahora bien, la finalidad de la ley 546 de 1999 no es otra que hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda digna a través de la creación de un sistema especializado para su financiación. Por tanto, atendiendo a los propósitos del Fondo Nacional de Ahorro, en su condición de entidad de derecho público, su función está encaminada a otorgar créditos a sus afiliados en condiciones favorables, de manera tal que las disposiciones consignada en la ley en mención, simplemente constituyen mecanismos adicionales tendientes a garantizar el efectivo acceso de un mayor número de personas a una vivienda en condiciones de equidad y transparencia. En este contexto, la ley 546 de 1999 sí es aplicable al Fondo

Nacional de Ahorro, por cuanto su función primordial es la de garantizar el derecho constitucional a la vivienda digna.

2. Constitución de la renuencia.

Respecto del cumplimiento de este requisito de procedibilidad, al folio 9 del expediente obra un oficio fechado el 16 de febrero de 2000, suscrito por el Jefe del Grupo Control Cobro Judicial del Fondo Nacional de Ahorro, en respuesta a la solicitud elevada por el actor, por medio del cual, le remite el concepto emitido por la Oficina Jurídica de esa entidad, relativo a la aplicación de la ley 546 de 1999. En dicho documento se establece que la entidad demandada es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, que no se encuentra cobijada por la normatividad en mención, la cual está dirigida exclusivamente a los establecimientos de crédito. De conformidad con lo expresado, considera la Sala que se encuentra demostrada dentro del proceso la renuencia del Fondo Nacional de Ahorro a cumplir las disposiciones de la ley 546 de 1999.

3. El caso en concreto El Fondo Nacional de Ahorro expone dentro de sus argumentos, que el demandante cuenta con otras acciones judiciales para obtener la satisfacción de sus pretensiones. Sobre el punto, la Sala pone de presente, que de acuerdo con lo precisado por la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 7 de mayo de 1998, mediante la cual se declaró la inexequibilidad de la expresión “la norma”, contenida en el inciso 2° del artículo 8° de la ley 393 de 1997, que para asegurar la efectiva aplicación de las normas con fuerza material de ley generales o impersonales, o de actos administrativos de carácter general, sólo se cuenta con

un instrumento judicial, la acción de cumplimiento regulada en la ley antes mencionada; en tanto que para obtener el cumplimiento de actos administrativos de carácter particular o concreto, las personas sí cuentan con otros instrumentos judiciales, caso en el cual, la acción de cumplimiento resulta improcedente, excepto aquellos eventos en los que de no proceder el juez, se siga un perjuicio grave e inminente. Al respecto, esa Corporación manifestó: “Como es bien sabido, la finalidad de la acción de cumplimiento es buscar un mecanismo o instrumento procesal idóneo para asegurar la realización material de las leyes y actos administrativos. De este modo se logra la vigencia y el respeto del ordenamiento jurídico, en cuanto la ejecución de las leyes y actos administrativos, permite realizar los diferentes cometidos estatales confiados a las autoridades, y proteger y hacer efectivos los derechos de las personas. “Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de normas generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de protección creado por el Constituyente –la acción de cumplimientoes el único mecanismo directo idóneo, razón por la cual no le es permitido al legislador crear mecanismos subsidiarios o paralelos para asegurar dicho cumplimiento. “Iguales consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes. “Dada la generalidad de las leyes y actos administrativos, esto es, en cuanto están referidos a una serie indeterminada de personas,

situaciones o cosas, no puede pensarse en que exista un afectado concreto por sus disposiciones. De ahí que toda persona, natural o jurídica, movida por la satisfacción de los intereses públicos o sociales, esto es, el respeto por la vigencia y realización del derecho objetivo, esté habilitada para promover su cumplimiento, mas aún si se tiene en cuenta que en estos casos el Constituyente creó la acción consagrada en el artículo 87 de la Carta Política, como instrumento procesal principal para hacer efectivo el cumplimiento de leyes y actos administrativos, pues el ordenamiento jurídico no contemplaba instrumentos procesales directos destinados a lograr este propósito. (...)”. Por consiguiente, en el presente asunto es clara la procedencia de la acción instaurada, dado que con ella se persigue el cumplimiento de normas legales, como son los artículos 40 y 42 de la ley antes citada. En efecto, a través de ella se pretende que se de cumplimiento a lo establecido en la ley 546 de 1999, es decir, que se haga una reliquidación de la deuda adquirida por el actor con el Fondo Nacional de Ahorro y que en aplicación de lo dispuesto por la misma ley, se suspenda el proceso ejecutivo iniciado en su contra. Con el fin de obtener la aplicación de dicha normatividad, el actor se dirigió a la entidad en varias oportunidades, recibiendo siempre por parte de ésta respuestas negativas a su solicitud. En ese contexto, si bien es cierto que el Fondo Nacional de Ahorro dio oportuna contestación a todos los derechos de petición enviados por el demandante, también aparece demostrado en ellos que la entidad se mostró

renuente a dar cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 40 y 42 de la ley 546 de 1999. De manera tal, que al momento de instauración de la presente acción, ni la deuda había sido reliquidada, ni el proceso ejecutivo adelantado en contra del actor había sido detenido, omisión ésta que se encuentra en franca oposición con lo dispuesto por la ley en mención. En tales condiciones, la acción de cumplimiento impetrada está llamada a prosperar, puesto que el Fondo Nacional de Ahorro incumplió una obligación impuesta por una ley, se demostró su renuencia y no existe otro mecanismo de defensa judicial que pueda ser intentado frente a la omisión de esa entidad, motivos éstos que determinan que se revoque la providencia impugnada y se ordene el cumplimiento del deber omitido por la entidad demandada. 4 Doctor Glen Henderson Arias Durán. El abogado Arias Durán, se encuentra vinculado a la entidad accionada como “abogado externo”, esto es, que sus funciones se circunscriben a las establecidas en las cláusulas del contrato de prestación de servicios, dentro de las cuales no se encuentra realizar estudios, ni adoptar decisiones de refinanciación de los créditos hipotecarios. Por consiguiente, resulta imposible que se le exija el cumplimiento de una norma que no se encuentra en condiciones de aplicar dada su especial situación. De otro lado, la sanción por la omisión del Dr. Glen Henderson Arias al no solicitar la suspensión del proceso ejecutivo, medida ésta que había sido ordenada por la entidad demandada (fl.12), escapa al objeto de la presente acción. En primer lugar, porque dicha actuación ocurrió en virtud de un derecho de petición ejercido por el actor con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley

que se pretende hacer cumplir; y de otra, por la condición del demandado de contratista del Fondo Nacional de Ahorro. En este orden de ideas, corresponde a esa entidad juzgar su comportamiento, o en su defecto, es el actor que dice verse afectado por tal situación, quien debe elevar la queja ante la autoridad competente. Por lo indicado, la Sala denegará las pretensiones con respecto al abogado Glen Henderson Arias. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Revócase el fallo impugnado, esto es, el proferido por La Sección Segunda Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de noviembre de 2000. 2°. Ordénase al Fondo Nacional de Ahorro, que en el término de diez (10) días hábiles, contados a partir de la fecha de notificación de esta providencia, proceda a reliquidar el crédito del señor Jorge Hernando Niño Aponte, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 40 y 42 de la ley 546 de 1999, y tramitar ante el juzgado 30 Civil del Circuito de Bogotá la suspensión del proceso ejecutivo adelantado en contra del actor. 3°. Deniéganse las pretensiones con respecto al abogado Glen Henderson Arias. 4°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Presidente de Sala

JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General