CE-25000-23-25-000-2000-6511-01(6112-02)-2004

SALARIO - Niega la actualización del poder adquisitivo del salario devengado por el demandante porque existen normas que soportan la validez del acto acusado, entre ellas los decretos anuales de fijación del régimen salarial / AUMENTO SALARIAL - Validez del salario devengado por el demandante durante los años 1993 a 2000 El acto acusado se limita a asignar la situación jurídica de orden salarial que le corresponde al actor, de conformidad con los decretos que anualmente ha expedido el Gobierno Nacional y dentro del marco de competencia legal que corresponde al Director Administrativo del Senado. Por ello resulta imposible declarar su nulidad sobre la base de una infracción de la Constitución Nacional en presencia de normas que desarrollan el mandato Constitucional cuya validez no fue impugnada. Igualmente, respecto de las acusaciones de infracción del artículo 2º de la ley 4ª de 1992, con igual razonamiento dirá la Sala que el contenido de dicha norma fue desarrollado por los mencionados decretos anuales de fijación del régimen salarial de los empleados públicos, decretos que en consecuencia constituyen los actos pasibles de control de legalidad, cuando se considere que fueron expedidos desconociendo normas de rango legal o Constitucional. No obstante lo anterior, que constituye razón suficiente para confirmar la sentencia del a quo por la cual se confirmó la presunción de legalidad del acto acusado, es conveniente señalar, frente al eventual requerimiento de inaplicación de los decretos anuales que fijan el régimen salarial, -implícito en la apelación-, que en sentencia C-1064 de 2001 la Corte consideró que la protección

del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario tiene unos límites precisos debido a que éste no es un derecho de carácter absoluto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 25000-23-25-000-2000-6511-01(6112-02)

Actor: JORGE ENRIQUE MONSALVE GIRON Demandado: NACION - SENADO DE LA REPUBLICA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 25 de septiembre de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, en el proceso promovido por JORGE ENRIQUE MONSALVE GIRON contra la NACIÓN – SENADO DE LA

REPÚBLICA.

ANTECEDENTES JORGE ENRIQUE MONSALVE GIRON por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instauró demanda contra la NACIÓN – SENADO DE LA REPUBLICA para que se declare la nulidad de acto administrativo de fecha 9 de marzo de 2000 suscrito por el Director General Administrativo del Senado de la República, por el cual se niega la actualización del poder adquisitivo de su salario. Como reestablecimiento del derecho, pide que se ordene que el valor del salario sea actualizado aplicando las diferencias entre los ajustes realmente efectuados y el I.P.C. que corresponda a cada período laborado y se

paguen las diferencias respectivas junto con los intereses de mora y las indexaciones correspondientes. Manifiesta que el Senado de la República ha incrementado el salario por debajo del I.P.C. durante los años en que ha estado vinculado con la entidad y que en el año 2000 omitió reajustar su valor. Considera que tal proceder desconoce por falta de aplicación los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Nacional; por interpretación errónea y aplicación indebida los artículos 1 y 2 de la ley 4ª de 1992; y el artículo 12 del decreto 064 de 1999 y el 10 de la ley 4ª de 1992 por aplicación indebida. A folios 10 y siguientes se observa su concepto de violación. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda. Considera que la entidad acusada no vulneró derechos laborales porque canceló el salario de acuerdo con los valores señalados en los diferentes decretos expedidos anualmente por el Gobierno Nacional. LA APELACIÓN El actor presentó recurso de apelación. Solicita que se revoque la sentencia. Considera que si bien es cierto que la facultad para fijar el salarios de los empleados públicos corresponde al Gobierno Nacional, cuando quiera que dichos decretos desconozcan el contenido del artículo 10 de la ley 4ª de 1992, no producen efecto alguno situación de la cual “..no podría sustraerse el administrador público, so pena de generar situaciones flagrantemente ilegales..” Manifiesta que “..si los decretos definitorios de la escala salarial no violan directamente la ley marco, pero contradicen fundamentalmente la Constitución Política, se encuentra legitimado el administrador público; más aun

obligado a hacer prevalecer la ley de leyes..” Informa que no se demandaron los decretos que fijan el salario cada año, porque dichos decretos resultarían inaplicables en la medida en que desconocen derechos adquiridos al ajuste del I.P.C. de quienes se encontraban vinculados en el momento de su expedición y por ello “..el error no radica en los decretos; sino en su aplicación...” . CONSIDERACIONES Se demanda la nulidad de acto administrativo de fecha 9 de marzo de 2000 suscrito por el Director General Administrativo del Senado de la República, por el cual se niega la actualización del poder adquisitivo del salario devengado por el demandante durante los años 1993 a 2000. En la apelación el actor solicita el control de legalidad del acto por desconocimiento de los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Nacional y el artículo 10º de la ley 4ª de 1992. El debate en esta instancia se orienta entonces a verificar la legalidad del acto acusado frente a los argumentos del actor. Sea lo primero advertir la existencia de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional que sucesivamente, año tras año señalan el valor de la remuneración de los empleados públicos del orden Nacional. Con dichos decretos se concreta el mandato contenido en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política que asigna al Gobierno la potestad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, con sujeción a los objetivos y criterios generales que fijó el Congreso de la República mediante una ley general.

La ley general dictada por el Congreso para el efecto es la ley 4ª de 1992 que en lo pertinente a los empleados del Congreso Nacional señaló lo siguiente: “ARTÍCULO 4o. Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 27° el Gobierno Nacional, -- cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones. Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados.“ (subraya fuera de texto). Con las precisiones anteriores la Sala dirá que no puede confrontarse directamente el oficio demandado, con la Constitución Nacional porque que existen normas que por expreso mandato de la Carta, desarrollan los principios y directrices que ella señala. El acto acusado se limita a asignar la situación jurídica de orden salarial que le corresponde al actor, de conformidad con los decretos que anualmente ha expedido el Gobierno Nacional y dentro del marco de competencia legal que corresponde al Director Administrativo del Senado. Por ello resulta imposible declarar su nulidad sobre la base de una infracción de la Constitución Nacional en presencia de normas que desarrollan el mandato Constitucional cuya validez no fue impugnada. Igualmente, respecto de las acusaciones de infracción del artículo 2º de la ley 4ª de 1992, con igual razonamiento dirá la Sala que el contenido de dicha norma fue desarrollado por los mencionados decretos anuales de fijación del régimen salarial de los empleados públicos, decretos que en consecuencia

constituyen los actos pasibles de control de legalidad, cuando se considere que fueron expedidos desconociendo normas de rango legal o Constitucional. No obstante lo anterior, que constituye razón suficiente para confirmar la sentencia del a quo por la cual se confirmó la presunción de legalidad del acto acusado, es conveniente señalar, frente al eventual requerimiento de inaplicación de los decretos anuales que fijan el régimen salarial, -implícito en la apelación-, que en sentencia C-1064 de 2001 la Corte consideró que la protección del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario tiene unos límites precisos debido a que éste no es un derecho de carácter absoluto. Por resultar pertinentes, se transcriben apartes de la sentencia en mención: “ ....En conclusión, todos los servidores públicos tienen un derecho constitucional a que se les mantenga el poder adquisitivo real de su salario. Sin embargo, para aquellos servidores que no devengan salarios inferiores al promedio ponderado mencionado, es razonable, en un Estado Social de Derecho y en un contexto social y económico como el considerado en el presente proceso, que su derecho sea limitado, atendiendo criterios de progresividad, equidad y proporcionalidad. Ello significa que los porcentajes de aumentos salariales para los servidores de las escalas superiores no puede ser igual o mayor a los de los incrementos para los de las escalas inmediatamente inferiores. De lo contrario se desconocerían los principios de equidad y progresividad. Además, entre una y otra escala o grado salarial, las distancias entre los porcentajes de aumento no pueden ser grandes con el fin de evitar diferencias desproporcionadas.

Dentro de estos criterios generales corresponde a las autoridades competentes determinar el porcentaje de aumento para cada escala o grado salarial. Escapa a la órbita de la Corte señalar porcentajes específicos. Ello corresponde al margen de discrecionalidad de las autoridades competentes. Es necesario precisar los alcances de la limitación. La limitación del derecho a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores públicos situados en las escalas superiores al promedio ponderado no conlleva la vulneración de su derecho al mínimo vital. Nunca la Corte ha sostenido que el derecho fundamental al mínimo vital incluya en su ámbito de protección el aumento del salario. Por el contrario, la Corte Constitucional ha declarado improcedente las acciones de tutela interpuestas con la finalidad de obtener el reconocimiento de ajustes salariales por efecto de la inflación1. De otra parte, la limitación del derecho es razonable en el contexto jurídico y real analizado. Ello es importante porque denota la naturaleza temporal de la limitación: esta es constitucionalmente aceptable mientras se den las condiciones que la justifican. Obviamente, no se puede pronunciar la Corte sobre si dicha limitación sería razonable en un contexto diferente...” No encuentra entonces la Sala que la entidad demandada haya desconocido normas de carácter legal o constitucional con la expedición del acto demandado, y por ello se confirmará la sentencia impugnada que denegó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

1 Cfr. Sentencia SU-1052 de 2000, M.P. Alvaro Tafur Gálvis. F A L L A CONFIRMASE la sentencia de 25 de septiembre de 2002 proferida por la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio de la cual se denegaron las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por JORGE ENRIQUE MONSALVE GIRON contra

la NACION – SENADO DE LA REPUBLICA.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.

En firme, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO

MANTILLA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad.hoc.