CE-25000-23-25-000-2001-0019-01(AP-196)-2001

DERECHO AL ESPACIO PUBLICO - Violación / DERECHO A LA UTILIZACION Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PUBLICO - Violación / INCENTIVO ECONOMICO - Reconocimiento Se evidencia que la administración fue negligente en la realización de las actuaciones orientadas a la efectiva recuperación del espacio público, las cuales a pesar de haberse iniciado el 31 de agosto de 1999, fue únicamente hasta la notificación de la acción popular que la alcaldía local en un término muy corto ofreció alternativas de traslado o formalización (24 de enero de 2001), y luego declaró a la vendedora ambulante infractora por ocupación del espacio público, ordenándole la restitución del mismo (enero 25 de 2001), un año y casi cinco meses luego de haberse iniciado la querella 081 de 1999, sin que tal medida tuviere cumplimiento material, pues en el expediente no obra prueba sobre el particular. En consecuencia, dado que a raíz de la interposición de la acción popular que se ordenó la ejecución de las acciones pertinentes para la protección de los bienes de uso público, y con ello la protección de los intereses colectivos avocados por la actora, fue acertada la decisión del tribunal de primera instancia con relación al reconocimiento del incentivo para la actora en el presente caso, por ello, se confirmará el ordinal tercero de la sentencia proferida por la Sección Segunda Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sentencia 0019(AP-196) del 01/09/13. Ponente: GERMAN RODRIGUEZ

VILLAMIZAR. Actor: MARIA DEL CARMEN CASTILLO MEDINA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero Ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil uno (2001).

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-0019-01(AP-196)

Actor: MARIA DEL CARMEN CASTILLO MEDINA

Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C.

Referencia: ACCION POPULAR Conoce la Sala de la apelación parcial interpuesta por la parte demandada contra la sentencia del 19 de julio de 2001 proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se dispuso: “Primero.- CONCEDESE la Acción Popular respecto al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, interpuesta por la señora MARIA DEL CARMEN CASTILLO MEDINA.

“Segundo.- En consecuencia, el ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ D.C. a través del ALCALDE LOCAL DE LOS MARTIRES, deberá desalojar del espacio público invadido en la Calle 19 entre Carreras 14 y 15 frente al Edificio (sic) de las Oficinas (sic) del Seguro Social (andén costado Suroccidental) a la señora CLARA INES COGUA SUAREZ quien aparece como dueña de la caseta y proceder a reubicarla en el lugar que se ha intentado como alternativa, esto es, en la Caseta Feria Popular de la 38, dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la firmeza de la presente providencia.

“Tercero.- RECONOCESE a la señora MARIA DEL CARMEN CASTILLO MEDINA el incentivo consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, equivalente a la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales, el que deberá ser cancelado por la entidad accionada. “Cuarto.- NOTIFIQUESE a las partes señaladas y al Ministerio Público la presente providencia. “Quinto.- Contra la presente providencia procede el RECURSO DE APELACION según lo señalado en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998. (fls. 188 y 189 cdno. ppal. - se resalta).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Mediante escrito presentado el 18 de enero de 2001 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 6 cdno. ppal.), María del Carmen Castillo Medina actuando en nombre propio, instauró acción popular contra la Alcaldía

Mayor de Bogotá D.C., con el fin de que sean protegidos los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y la moralidad administrativa, y en consecuencia se restituya y devuelva a los ciudadanos el espacio público comprendido en la calle 19 entre carreras 14 y 15, frente al edificio Cadecum y oficinas del Instituto de los Seguros Sociales, lugar que se encuentra invadido con una caseta.

2. La actuación procesal y la providencia apelada Notificado en debida forma a las partes el auto admisorio de la demanda, aquéllas fueron citadas a la audiencia especial de pacto de cumplimiento,

la cual no pudo realizarse por la inasistencia de la parte actora (fls. 112 y 113 cdno. ppal.). Luego de surtirse el trámite de instancia establecido para las acciones populares, el tribunal falló en los términos anteriormente transcritos. Con relación al incentivo económico en favor de la actora, el a quo manifestó lo siguiente: “Al respecto considera la Sala, teniendo en cuenta que no hubo suscripción de pacto de cumplimiento, es del caso fijar el incentivo consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, equivalente a la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales, cantidad que en su sentir es proporcional a la labor desempeñada, el cual deberá ser cancelado por la entidad accionada” (fl. 187 cdno. ppal.).

3. La apelación Inconforme con la decisión del tribunal respecto al reconocimiento del incentivo económico para la actora, la entidad demandada interpuso recurso de apelación (fls. 190 a 201 cdno. ppal.), en sustento de lo cual manifestó lo siguiente: 3.1 La restitución y los trámites adelantados por la alcaldía local orientados a la restitución del espacio público jamás han sido consecuencia de la interposición de la acción popular, y menos de la actuación de la demandante, pues, ella nunca acudió ante la autoridad local para poner en conocimiento la situación irregular o enterarse sobre las gestiones que se estaban adelantando sobre el particular. 3.2 El a quo desconoció las gestiones realizadas por la administración en cumplimiento del principio de legalidad de los actos públicos, toda vez que la administración distrital no podía entrar a restituir el espacio público

invadido, desconociendo el derecho de defensa que le asiste a toda persona que sea objeto de un proceso administrativo o judicial y el principio de la confianza legítima. 3.3 La parte actora no demostró la falta de diligencia de la administración, además se limitó a realizar apreciaciones de carácter subjetivo sin sustento, pretendiendo constituir una presunción de responsabilidad objetiva en cabeza de los entes administrativos. 3.4 No hay una labor diligente por parte de la actora, por cuanto no asumió la carga de la prueba y además no compareció a la audiencia especial de pacto de cumplimiento. 3.5 A pesar de que las acciones populares pueden ser interpuestas por cualquier ciudadano, tal característica no puede convertir a esos mecanismos judiciales como sustitutos de los procedimientos ordinarios policivos, pues ello congestionaría las corporaciones judiciales con la iniciación de trámites sin sentido. 3.6 La conducta de la actora ha sido temeraria, no sólo por no asumir sus deberes y cargas procesales, sino también por actuar con excesiva imprudencia al demandar en acción popular por hechos inexistentes, buscando que prospere el reconocimiento del incentivo y no la protección a los derechos colectivos. 3.7 A pesar de lo alegado por la actora, hay más zonas en las que la administración local ha restituido el espacio público.

4. Oposición a la apelación En memorial presentado el 10 de septiembre del año en curso (fls. 210 a 214) la actora se opuso a lo expuesto por el apoderado de la Alcaldía Mayor de Bogotá en el recurso, y señaló que la decisión del tribunal respecto al incentivo económico se ajusta plenamente a derecho.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Naturaleza de las acciones populares Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

Cabe señalar que tales derechos e intereses colectivos, a términos de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4° de la citada Ley, no son únicamente los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, ni tampoco los enunciados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia, según lo dispuesto en el inciso penúltimo de esa misma norma. Las acciones populares tienen como propósito la protección de los derechos e intereses colectivos, lo que no significa que las mismas puedan ejercerse para lograr la reparación, bien sea individual o colectiva, del daño que ocasione la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, por cuanto para ello el constituyente y el legislador han previsto otro tipo de acciones, como por ejemplo, las acciones de grupo o de clase del artículo 88 constitucional, desarrolladas por la Ley 472 de 1998, y la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

Por lo tanto, la naturaleza de las acciones populares, es preventiva, razón por la cual en el inciso 2° del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas “... se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”.

2. Objeto de la apelación Toda vez que el recurso interpuesto por el apoderado de la Alcaldía

Mayor de Bogotá D.C. se limita a atacar la decisión del a quo con relación a la concesión del incentivo económico en favor de la actora, es decir, lo decidido en el ordinal tercero de la parte resolutiva de la providencia, el objeto de estudio se limitará a determinar la procedencia del mismo. Con relación al otorgamiento del incentivo el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 establece: “Artículo 39.- Incentivos. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. “Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.” Ese estímulo económico es una compensación por la labor altruista de quien ejerce la acción, aunque dicho valor, por disposición del legislador, debe ser cancelado por la entidad o persona responsable de la vulneración, e inclusive en los eventos en los que éstas se allanen a cumplir el deber demandado1. Teniendo en cuenta lo anterior, es importante destacar los siguientes hechos en el presente caso:

2.1 Mediante comunicación del 23 de agosto de 1999 (fl. 1 cdno. 2), la Coordinadora Administrativa de la Sede Seccional Cundinamarca y Distrito Capital solicitó al Alcalde Menor de los Mártires retirar, trasladar o reubicar la caseta de venta de comestibles que se encontraba frente a la avenida 19 número 14 - 21, donde se agrupan los tramitadores y delincuentes. 2.2 Por lo anterior, la Alcaldía Local de los Mártires el 31 de agosto de 1999 avocó el conocimiento de querella por ocupación del espacio público (fl. 3 cdno. 2). 2.3 El 8 de octubre de 1999 (fls. 8 y 10 cdno. 2), el Alcalde Local llevó a cabo diligencia de inspección al lugar, oportunidad en la que la señora Clara Inés Cogua Suárez manifestó que ella y su esposo contaban con permiso para ocupar el espacio público en cuestión, y que se encontraban pagando al Fondo de Ventas Populares los derechos económicos correspondientes, pero que a partir de unos 4 o 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seción Tercera, sentencia del 1º de marzo de 2001, expedeinte 3764. 5 años hacia atrás esa entidad no volvió a recibir dinero y que nadie estaba otorgando permiso para la ocupación del espacio público. 2.4 El 31 de julio de 2000 (fl. 20 cdno. 2), la alcaldía local ordenó al Visitador Local realizar inspección ocular para verificar si en esa fecha se continuaba invadiendo el espacio público del lugar. 2.5 Mediante comunicación del 14 de agosto de 2000 (fl. 22 cdno. 2)

la Alcaldía de los Mártires informó a la Coordinadora Sede Administrativa Seccional Cundinamarca y Distrito Capital que, realizada la inspección ocular al sector de la avenida 19 número 14 - 21, se encontró ubicada una caseta tipo paradero y su propietaria manifestó tener permiso por autoridad competente, razón por la cual, se está estudiando la decisión de fondo y comprobando si existe la confianza legítima alegada por la ocupante, pero que en el evento de no existir, tal circunstancia procederá a levantar esa caseta del lugar. 2.6 En escrito presentado el 18 de enero de 2001 (fls. 1 a 6 cdno. ppal.), la señora María del Carmen Castillo Medina instauró acción popular en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá. 2.7 Admitida como fuera la mencionada acción popular, el Tribunal de instancia dispuso la notificación a las partes, e inclusive también a todos los vendedores ambulantes ubicados en la avenida 19 entre carreras 14 y 15 de esta ciudad, frente al edificio Cudecum y oficinas del Instituto de los Seguros Sociales (fls. 12 a 18 cdno. ppal.). 2.8 Al propio tiempo de la tramitación de la citada acción popular, la Alcaldía Local de los Mártires mediante oficio AJ431/2001 del 24 de enero de 2001 (fls. 25 y 26 cdno. 2), ofreció diferentes alternativas de reubicación y/o formalización a la señora Clara Ines Cogua Suárez, propietaria de la caseta que invadía el espacio público en la dirección mencionada. No obstante lo anterior, por resolución

AJ 030/2001 del 25 de enero de 2001 (fls. 27 y 28 cdno. 2), la alcaldía local declaró infractora a la señora Clara Ines Cogua Suárez y le ordenó restituir el espacio público invadido por la caseta ubicada en la avenida 19 frente al número 14 - 21 de Bogotá. Teniendo en cuenta lo anterior, se evidencia que la administración fue negligente en la realización de las actuaciones orientadas a la efectiva recuperación del espacio público, las cuales a pesar de haberse iniciado el 31 de agosto de 1999, fue únicamente hasta la notificación de la acción popular que la alcaldía local en un término muy corto ofreció alternativas de traslado o formalización (24 de enero de 2001), y luego declaró a la vendedora ambulante infractora por ocupación del espacio público, ordenándole la restitución del mismo (enero 25 de 2001), un año y casi cinco meses luego de haberse iniciado la querella 081 de 1999, sin que tal medida tuviere cumplimiento material, pues en el expediente no obra prueba sobre el particular. En consecuencia, dado que a raíz de la interposición de la acción popular que se ordenó la ejecución de las acciones pertinentes para la protección de los bienes de uso público, y con ello la protección de los intereses colectivos avocados por la actora, fue acertada la decisión del tribunal de primera instancia con relación al reconocimiento del incentivo para la actora en el presente caso, por ello, se confirmará el ordinal tercero de la sentencia proferida por la Sección Segunda Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de los Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : PRIMERO: CONFIRMASE el ordinal tercero de la providencia del diecinueve (19) de julio de dos mil uno (2001) proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: Para los fines de que trata el artículo 80 de la ley 472 de 1998, remítase copia de este fallo a la Defensoría del Pueblo.

TERCERO: En firme este proveído, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE

ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Presidente de Sala

JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General