CE-25000-23-25-000-2001-0096-01(AC)-2001

ACCIÓN DE TUTELA - Legitimación en el derecho al debido proceso / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Legitimación. Expropiación / EXPROPIACIÓN - Improcedencia de tutela porque no se vulneró derecho al debido proceso Sólo es posible alegar la amenaza o vulneración del derecho fundamental al debido proceso cuando la persona está directamente vinculada a un procedimiento o debe serlo por virtud de la ley. Dicho de otro modo, sólo están legitimados para solicitar el amparo al derecho subjetivo al debido proceso los sujetos involucrados o que deben ser llamados en la actuación administrativa o judicial. De lo anteriormente expuesto se colige que si el solicitante no hizo parte de la actuación administrativa que originó la expropiación del inmueble cuya suspensión se solicita en el asunto sub iúdice ni está probado que existe norma que exige su citación al procedimiento administrativo, no existe afectación del debido proceso del peticionario y, por lo tanto, no puede accederse al amparo impetrado. ACCIÓN DE TUTELA - Legitimación para defender intereses colectivos / INTERÉS COLECTIVO - Legitimación en acción de tutela En síntesis, procederá la tutela como mecanismo transitorio, y aún como mecanismo definitivo, cuando el peticionario logra demostrar que existen derechos subjetivos de rango fundamental en peligro como consecuencia de un daño colectivo. Por lo tanto, contrario a lo sostenido por el peticionario, sólo están legitimadas para interponer acción de tutela cuando hay intereses colectivos, las personas que resultan directa, concreta e individualmente afectadas.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia SU-257 de 1997, corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., mayo veinticinco (25) de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-25-000-2001-0096-01(AC)

Actor: JUAN CARLOS GARZÓN PINILLOS Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 24 de abril de 2001, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó la solicitud de tutela instaurada

por el Señor Juan Carlos Garzón Pinillos.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD A.- PRETENSIONES El Señor Juan Carlos Garzón Pinillos ejerció la acción de tutela contra el Ministerio de Minas y Energía, por cuanto considera que esa entidad vulneró el derecho fundamental al debido proceso. Solicita la protección del derecho invocado como mecanismo transitorio para evitar “la ocurrencia de perjuicios irremediables contra el medio ambiente”. Al efecto pretende lo siguiente: “Solicito a los Honorables Magistrados la suspensión de las resoluciones No. 81098 del 12 de octubre del año 2000 y 80027 de 12 de enero de 2001, expedidas por el Ministerio de Minas y Energía, mientras dura el proceso de nulidad de esos actos; hasta tanto la jurisdicción contencioso administrativa decida si son o no inconstitucionales o ilegales, todo conforme a los artículos

7º y 8º del Decreto 2591 de 1991” B.- HECHOS Como fundamento de la solicitud, el Señor Garzón Pinillos expone los hechos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1º. Mediante la Resolución número 81098 del 12 de octubre de 2000, el Ministerio de Minas y Energía decidió expropiar un inmueble de 165.77 hectáreas ubicado en la Vereda Aurora Alta del municipio de La Calera. Dicha orden fue confirmada a través de la Resolución número 80027 del 12 de enero de 2001, la cual resolvió el recurso de reposición y la solicitud de revocatoria directa de la Resolución número 81098 de 2000. 2º. La totalidad del inmueble objeto de expropiación hace parte de una reserva forestal y del Bosque Oriental de Bogotá, por lo que es una zona de “interés ecológico” y su destinación debe ser únicamente el aprovechamiento de bosques. Pese a ello, el Ministerio de Minas y Energía expropió el inmueble para destinarlo a la extracción de materiales de la construcción, a través de la Constructora Palo Alto y Cía S. en C., que es titular de dos contratos de concesión minera en la zona donde se ubica el inmueble expropiado. 3º. De acuerdo con el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 y la Resolución 0222 de 1994, expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, la zona donde está ubicado el inmueble expropiado es incompatible con la exploración minera. 4º. Así mismo, las Resoluciones números 3486 del 16 de septiembre de 1986 y 4393 del 11 de noviembre de 1986 de la Corporación Autónoma Regional de

las Cuencas de los ríos Bogotá, Ubaté y Suárez, disponen que en esos ríos está prohibida la extracción de arena y la tala de bosques. Y el terreno expropiado se encuentra en la cuenca alta del río Bogotá. 5º. Los artículos 7º del Código de Minas y 210 del Código Nacional de Recursos Naturales y de Protección del Medio Ambiente disponen que es posible cambiar la destinación de un inmueble, pero para ello se requiere que el Ministerio del Medio Ambiente realice la delimitación y sustracción del área de reserva forestal. No obstante, en el proceso administrativo de expropiación nunca se adelantó ese trámite. 6º. La explotación de las áreas de reserva forestal exige autorización ambiental. Pese a ello, la constructora beneficiaria de la expropiación no tiene licencia ambiental. Así mismo, los artículos 49 de la Ley 99 de 1993, 2º y 8º del Decreto 1753 de 1994, requieren la licencia ambiental previa para la ejecución de actividades de explotación minera y, en especial, para la explotación de materiales de construcción. De ahí que el Ministerio de Minas expropió el terreno sin los requisitos establecidos en las normas que regulan la explotación minera. 7º. La autorización de la explotación minera en el inmueble objeto de controversia origina un perjuicio irremediable para toda la comunidad, pues degrada, altera y daña la topografía y el paisaje de la zona, lo cual estaría causado “por las cuchillas de buldozers (sic) y retroexcavadoras utilizadas

para extraer, para sacar, para arrancar del subsuelo los materiales de construcción, las arenas, sobre derechos colectivos, esto es, sobre bienes legalmente protegidos dedicados a promover un ambiente sano para toda la población”

2. CONTESTACION 2.1. El Ministerio de Minas y Energía contestó la solicitud de tutela para precisar, en resumen, los siguientes aspectos: 1º. La acción de tutela no procede por cuanto la pretensión del demandante debe discutirse en la jurisdicción contencioso administrativa, a través de las acciones de nulidad y/o nulidad y restablecimiento del derecho. 2º. El peticionario no demostró la existencia de un perjuicio irremediable que autorice la intervención del juez de tutela. 3º. El Ministerio de Minas y Energía no vulneró ni el debido proceso ni el derecho a un ambiente sano, comoquiera que su actuación desarrolló plenamente los artículos 58 de la Constitución, 7º, 183 a 186 y 305, en su inciso 2º, del Decreto 2655 de 1988. Para sustentar ese argumento la entidad demandada describió el proceso de expropiación que finalizó con los actos administrativos cuya suspensión se solicita. 4º. El inmueble expropiado no hace parte de la Reserva Forestal a que se refiere el artículo 1º de la Resolución Ejecutiva número 076 de 1977, comoquiera que no hace parte de la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá. 5º. En virtud de lo preceptuado en el artículo 6º de la Resolución número 0222 del 3 de agosto de 1994, proferida por el Ministerio del Medio Ambiente, el

titular de los contratos de concesión números 16.569 y 16.715 no está obligado a obtener licencia ambiental para adelantar labores de explotación minera, “por haber sido otorgados por el Ministerio de Minas y Energía antes de la expedición de la Ley 99 de 1993 y de las demás normas que la complementan o adicionan y con fundamento en la disposición antes transcrita <artículo 6º de la Resolución 0222 de 1994>, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR, expidió la Resolución número 0421 del 17 de marzo de 1997, por medio de la cual ordenó ejecutar el plan de manejo y restauración ambiental para la actividad extractiva de material de construcción dentro del área delimitada en la cláusula tercera del contrato de concesión número 16.569”. 6º. La suspensión de las Resoluciones números 81098 de 2000 y 80027 de 2001 fue solicitada por vía de tutela en varias oportunidades por los señores Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez, Jorge Arturo Martínez Martínez, Alba Tulia Peñarete Murcia y José Alfredo Jaramillo Matiz. Todas esas solicitudes fueron negadas. Así mismo, se presentó una demanda en acción de nulidad ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.2. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía certificó que el Señor Juan Carlos Garzón Pinillos no participó en el trámite administrativo que dio lugar a la expedición de las Resoluciones números 81098 de 2000 y 80027 de 2001.

2.3. El representante legal de la Sociedad Constructora Palo Alto y Cía S. en C., intervino en el trámite de la acción de tutela aduciendo que es la “directa afectada en las resultas del proceso”. Por ello, solicita se tenga en cuenta los argumentos que se resumen a continuación: 1º. Los títulos mineros que el Ministerio de Minas y Energía otorgó a esa compañía el 4 y 7 de enero de 1993, llevaban implícita la licencia ambiental, pues así lo disponía el artículo 246 del Decreto 2655 de 1998, norma vigente al momento de la concesión. 2º. Sólo el 25% del área total del inmueble expropiado se utilizará para adelantar labores de minería propiamente dicha y el resto se destinará a la creación y conservación de un bosque nativo que actuará como “Fábrica de Agua”, para ser usada en el lavado de arena. 3º. La protección de los derechos colectivos debe efectuarse a través de la acción popular y no por vía de tutela. 4º. La pretensión de la presente tutela ya fue fallada desfavorablemente en anteriores oportunidades en las que se resolvieron las acciones de tutela instauradas por personas diferentes al peticionario, pero por los mismos hechos.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del 24 de abril del presente año, la Sección Segunda, Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la tutela instaurada por el Señor Garzón Pinillos.

Según criterio del Tribunal, la entidad demandada no vulnera ningún derecho fundamental del peticionario. De hecho, la protección al medio ambiente es un

derecho difuso susceptible de protección a través de la acción popular. Y tampoco vulnera el debido proceso, en tanto que el peticionario no fue parte en el proceso de expropiación y ese derecho “es individual y, se predica de aquellas actuaciones en las que el afectado haya sido parte”. De otro lado, el Tribunal afirma que el solicitante de tutela no demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues la situación fáctica expuesta no denota la existencia de una situación de inminente peligro de un derecho fundamental.

4. LA IMPUGNACION Dentro del término legal, el peticionario impugnó la sentencia de primera instancia. Para el efecto expuso que en la acción de tutela para la defensa de un derecho colectivo no es necesario demostrar el interés personal directo, pues simplemente basta con alegar la defensa de los intereses colectivos.

II. CONSIDERACIONES A la luz de los antecedentes descritos en precedencia se trata de averiguar si la acción ejercida procede como mecanismo transitorio para evitar perjuicios irremediables sobre derechos fundamentales del peticionario.

La existencia del perjuicio irremediable se predica sobre la afectación de derechos fundamentales Es evidente que la suspensión de los efectos de un acto administrativo debe pretenderse a través de las acciones contencioso administrativas de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho (artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo). De consiguiente, en principio, la acción de tutela no procede cuando existen otros medios de defensa judicial que se consideran idóneos para la protección de los derechos alegados. Sin embargo, los artículos 86 de la Carta, 6º, numeral 1º, y 8º del Decreto 2591

de 1991, consagran una excepción a la regla general, esto es, preceptúan la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Dicho de otro modo, el amparo constitucional puede desplazar temporalmente las vías ordinaria o contencioso administrativa cuando se busca proteger, con carácter urgente, la efectividad de los derechos fundamentales. Así, pues, no debe olvidarse que la acción de tutela, ya como instrumento judicial definitivo o como mecanismo transitorio, se instituyó para la protección y garantía de derechos fundamentales. Por lo tanto, antes de averiguar si en el caso concreto se presentan las condiciones necesarias que configuran la existencia de perjuicios irremediables, es indispensable analizar si se presenta la vulneración o amenaza de un derecho fundamental. Ahora bien, se tiene que el peticionario alega la existencia de un perjuicio irremediable para la colectividad y la vulneración del debido proceso. Con relación a la protección del derecho al ambiente sano y a la defensa del paisaje, en los términos de la solicitud de tutela, se tiene que aquellos no son derechos fundamentales sino que son intereses colectivos que pueden protegerse por medio de la acción popular (artículos 88 de la Carta Política y 4º de la Ley 472 de 1998). Sin embargo, también es cierto que en algunas ocasiones es posible encontrar que la afectación de derechos colectivos puede amenazar o afectar derechos fundamentales, en cuyas circunstancias procede la acción de tutela. En este orden de ideas, si una persona puede demostrar la individualización del daño producido por una conducta que afecta también al interés colectivo, procede

la tutela para amparar su derecho fundamental. Al respecto, la Corte Constitucional se pronunció de la siguiente manera: “(…) si una persona individualmente considerada puede probar que la misma causa ( perturbación de derechos colectivos) está afectando o amenazando de modo directo sus derechos fundamentales o los de su familia, al poner en peligro su vida, su integridad o su salubridad, cabe la acción de tutela en cuanto a la protección efectiva de esos derechos fundamentales en el caso concreto, sin que necesariamente el amparo deba condicionarse al ejercicio de las acciones populares.” 1 (paréntesis fuera del texto original). En otro pronunciamiento, la Corte Constitucional dijo: “la Sala ha de referirse brevemente a las pautas que se han señalado en la jurisprudencia constitucional, para determinar las reglas de ponderación que debe tener en cuenta el juez para conceder una acción de tutela cuando de la vulneración de derechos colectivos se derive la afectación de derechos de carácter fundamental.

Primer criterio: La transcendencia que pueda tener un derecho colectivo en el ámbito de los derechos fundamentales, no lo hace perder su naturaleza de colectivo y su protección, por tanto, ha de lograrse a través de la acción diseñada para el efecto, y ésta no es otra que la acción popular. Sin embargo, si de la vulneración de un derecho de esa naturaleza, se desprenden graves consecuencias para derechos fundamentales, la acción de tutela como mecanismo de defensa para éstos, será la procedente (sentencias T-406 de 1992; T-244 y T-453 de 1998, entre otras). (…) Segundo criterio: Conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la

vulneración del derecho fundamental. Conexidad que debe arrojar una vulneración directa y clara de un derecho fundamental determinado. El daño o amenaza del derecho fundamental, debe ser consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo (…) Tercer criterio: La existencia de un daño o amenaza concreta de los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela o de su núcleo familiar. Este es un problema de legitimidad, pues sólo aquel que se ve afectado directamente en su derecho, puede reclamar su protección.

Cuarto criterio: Debe probarse fehacientemente la vulneración del derecho fundamental que se dice desconocido o amenazado. Para el efecto, el juez está obligado a analizar cada caso en concreto, para determinar la correspondiente vulneración.

No basta, entonces, afirmar la vulneración o amenaza de un derecho fundamental; se requiere tanto la prueba de su desconocimiento como la titularidad del derecho fundamental, por parte de quien invoca la acción de tutela.

Quinto criterio: La orden del juez debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental vulnerado más no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza. 1 Corte Constitucional. Sentencia SU-257 de 1997. Magistrado Ponente José Gregorio Hernández

Galindo. Estos criterios, parten de un mismo supuesto, la inexistencia de un medio judicial diverso de la acción de tutela para obtener la protección de los derechos fundamentales amenazados, pues la existencia de mecanismos alternos de defensa que puedan ser utilizados y a su vez ser calificados como eficaces para

la protección del derecho fundamental, hacen improcedente la acción de tutela”2 En síntesis, procederá la tutela como mecanismo transitorio, y aún como mecanismo definitivo, cuando el peticionario logra demostrar que existen derechos subjetivos de rango fundamental en peligro como consecuencia de un daño colectivo. Por lo tanto, contrario a lo sostenido por el peticionario, sólo están legitimadas para interponer acción de tutela cuando hay intereses colectivos, las personas que resultan directa, concreta e individualmente afectadas. De conformidad con lo expuesto, la procedencia transitoria de la presente acción de tutela se limita a establecer si la actuación del Ministerio de Minas y Energía vulneró el debido proceso del peticionario. Entra la Sala a estudiar ese aspecto. Legitimidad activa para la protección del derecho fundamental al debido proceso De acuerdo con el artículo 29 de la Constitución, el debido proceso debe garantizarse también en las actuaciones administrativas. De consiguiente, todas las autoridades públicas se obligan a adelantar sus actuaciones conforme a las reglas sustantivas y procedimentales que las normas señalan para ello. De este modo, la perentoriedad del proceso debido “da aplicación a tres principios jurídicos fundamentales: la seguridad jurídica, la legalidad de los procedimientos y la igualdad de las personas frente a la ley”3. Ahora bien, una lectura detenida del artículo 29 de la Constitución permite deducir que la Carta consagra el debido proceso desde dos puntos de vista. De un lado, como una garantía constitucional abstracta, en tanto que se predica de todas las actuaciones administrativas y judiciales y determina un marco de acción para el Legislador cuando configura el procedimiento. De otro lado, la Constitución

consagra el proceso debido y el respeto por las formas de cada juicio como un derecho subjetivo que puede ser exigible en una actuación administrativa o judicial concreta. En otras palabras, el debido proceso es un derecho fundamental sólo en 2 Corte Constitucional. Sentencia T-1451 de 2000. Magistrada Ponente: Martha Victoria Sáchica Méndez. 3 Corte Constitucional. Sentencia T-546 de 2000. Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa el contexto individual del procedimiento que está previamente definido por las normas sustanciales o procedimentales, comoquiera que es un derecho constitucional cuyo contenido está delimitado por la legalidad. Así las cosas, resulta evidente que sólo es posible alegar la amenaza o vulneración del derecho fundamental al debido proceso cuando la persona está directamente vinculada a un procedimiento o debe serlo por virtud de la ley. Dicho de otro modo, sólo están legitimados para solicitar el amparo al derecho subjetivo al debido proceso los sujetos involucrados o que deben ser llamados en la actuación administrativa o judicial. De lo anteriormente expuesto se colige que si el solicitante no hizo parte de la actuación administrativa que originó la expropiación del inmueble cuya suspensión se solicita en el asunto sub iúdice ni está probado que existe norma que exige su citación al procedimiento administrativo, no existe afectación del debido proceso del peticionario y, por lo tanto, no puede accederse al amparo impetrado. Con todo, a lo anterior podría objetarse que el procedimiento de expropiación de un bien sometido a reserva forestal interesa a toda la comunidad y, por ello, debía notificarse a todas las personas interesadas en el cambio de destinación del

inmueble, por lo que se vulnera el debido proceso del peticionario. Sin embargo, ese argumento no es de recibo por dos razones. En primer lugar, el trámite de expropiación regulado por los artículos 183 a 186 del Decreto 2655 de 1998 no consagra la notificación anterior a la decisión administrativa para los terceros que pueden resultar afectados con la actuación, por lo que no es un trámite que se haya desconocido. De otro lado, debe tenerse en cuenta que la destinación del bien expropiado no está claramente definida. Precisamente ese es uno de los asuntos materia de discusión en relación con la legalidad del acto administrativo cuya suspensión se solicita. En efecto, el peticionario sostiene que el inmueble está sometido a la reserva forestal que consagra la Resolución Ejecutiva número 076 de 1977, según la cual la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá está comprendida en unos linderos generales que allí señala. A su turno, el Ministerio de Minas y Energía sostiene que el inmueble expropiado está ubicado en el municipio de La Calera, lugar donde pueden operar las concesiones mineras números 16.569 y 16.715. Pero esa afirmación del demandado, que se presume verídica, no fue desvirtuada por el peticionario, y, por consiguiente, no se puede concluir que se pretermitió la intervención del Ministerio del Medio Ambiente y la notificación de las personas interesadas en la zona de reserva forestal. Así las cosas, en razón a que el peticionario no demostró que el acto administrativo reprochado afecta derechos subjetivos, la Sala confirmará la decisión impugnada en

cuanto negó la tutela interpuesta por el señor Juan Carlos Garzón Pinillos contra el Ministerio de Minas y Energía.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A : 1º. Confírmase la sentencia dictada el 24 de abril de 2001 por la Sección Segunda, Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2º. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Tribunal de origen. 3º. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIO ALARIO MENDEZ REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

ROBERTO MEDINA LOPEZ DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General