CE-25000-23-25-000-2001-0148-01(ACU) -2001

DEDUCCIONES Y RETENCIONES POR NOMINA - Se requiere autorización escrita o mandamiento judicial cuando se trate de empresas comerciales privadas de acuerdo con el Decreto 3135 de 1968, artículo 12 Sentencia 0148(ACU-0148) del 01/07/19. Ponente: GERMAN RODRIGUEZ

VILLAMIZAR. Actor: COORDISER LTDA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero Ponente: GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de 2001

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-0148-01(ACU-0148)

Actor: COORDISER LTDA.

Demandado: DIRECCION GENERAL DE LA POLICIA GENERAL.

Referencia: ACCION DE CUMPLIMIENTO Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la providencia del 18 de mayo de 2001 proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual resolvió: “1°.- Niéganse las súplicas de la demanda. “2°.- Se reconoce al doctor JAIRO GUEVARA CUERVO, como apoderado de la Policía Nacional en los términos del poder conferido visible a folio 45 del expediente. “3.- Notifíquese personalmente esta providencia al apoderado de la Sociedad Coordiser Ltda., y al Director General de la Policía Nacional, en la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil.” (fl. 59 – mayúsculas del texto).

I. A NT ECED ENT ES

1. La demanda En escrito presentado el 18 de abril del 2001 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 5), la sociedad Coordinadora de Servicios y Representaciones Ltda.. (Coordiser Ltda.) por intermedio de apoderado judicial en ejercicio de la acción de cumplimiento contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, solicitó que se ordene a dicha entidad dar cumplimiento a las siguientes normas: “De la manera más respetuosa le solicito a los HONORABLES MAGISTRADOS se sirvan ordenar a la DIRECCIÓN GENERAL de la POLICÍA NACIONAL el cumplimiento de lo ordenado en el artículo 12 del decreto 3135 de 1968 y en la Directiva Permanente número 008 de 1994, en los términos del artículo 87 de la Constitución Política de Colombia y la Ley 393 de 1997.” (fl. 2 – mayúsculas del texto).

El actor basó la acción en los siguientes argumentos: 1.1 Coordiser Ltda. en varias ocasiones ha solicitado a la Dirección General de la Policía Nacional la asignación de un código de descuento sistematizado que le permita llevar a cabo las deducciones por nómina que corresponden a los contratos celebrados entre Coordiser y los servidores públicos de la Policía Nacional, contratos éstos que se encuentran estipulados a través de una “libranzapagaré”. 1.2 A pesar de haber sido reglamentado el procedimiento para descontar por nómina los créditos establecidos a través del sistema de libranza, la Dirección General de la Policía Nacional se ha negado, reiteradamente, a cumplir con lo establecido por el artículo 12 del Decreto 3135 de 1968 y la

directiva permanente 008 de la Policía Nacional, con solo el argumento de que, según los lineamientos del gobierno en la lucha contra la delincuencia, los computadores se encuentran dedicados al desarrollo de aplicaciones de tipo operativo, impidiendo la asignación de códigos de descuento por nómina, pues, los mismos saturan el sistema e impiden cumplir en debida forma las políticas gubernamentales. 1.3 No es potestativo de la entidad efectuar los descuentos solicitados, toda vez que la ley es de obligatorio cumplimiento y la deficiencia administrativa no puede ser obstáculo para que se limite el libre ejercicio de los servidores públicos de la Policía Nacional a obtener el beneficio fundamental de la asesoría jurídica que se presta con la autorización expresa de los funcionarios al autorizar el respectivo descuento. 1.4 Resulta sorprendente que la Dirección General de la Policía Nacional espere a que exista un pronunciamiento que obligue a dicha institución a cumplir con el mandato de la ley, como en el caso de la acción de cumplimiento instaurada por la Cooperativa Selandia, en la cual el Consejo de Estado en providencia del 25 de noviembre de 1999 ordenó a la Policía Nacional cumplir con el artículo 142 de la ley 79 de 1998, incorporando las libranzas contraídas por los servidores públicos con la cooperativa mencionada.

2. Los hechos En síntesis, el actor narró los siguientes: 2.1 El artículo 12 del Decreto 3135 de 1968 facultó al pagador de cualquier entidad del Estado para realizar deducciones y retenciones de los servidores públicos cuando exista orden escrita del funcionario, deducción ésta que

puede autorizarse a través de un título valor, como las libranzas o pagarés. 2.2 La Dirección General de la Policía Nacional, a través de la Oficina de Planeación, expidió la directiva permanente número 008 del 5 de abril de 1998, por medio de la cual fijó las normas y procedimientos para descontar por nómina los créditos a través de libranza. 2.3 Con apoyo en el artículo 12 del Decreto 3135 de 1968 y la Directiva Permanente No. 008 de 1994, Coordiser Ltda. solicitó el 15 de febrero de 2000 la asignación de un código de descuento, petición que fue acompañada con la documentación requerida por el anexo 1 de la directiva permanente ya mencionada. 2.4 Mediante comunicación número 1053 del 15 de marzo de 2000, la oficina de telemática de la Policía Nacional denegó la solicitud presentada por Coordiser Ltda., argumentando que no era posible asignar un código de descuento por nómina, debido a que los computadores se encuentran enfocados a desarrollos de tipo operativo, se está realizando una reestructuración de los equipos de cómputo, rediseñando aplicaciones que manejan esa información y no hay capacidad para asignar códigos, y que por lo tanto, cuando terminen dichos procesos se analizará la solicitud y se le comunicará oportunamente. 2.5 El 5 de febrero del 2001, la sociedad Coordiser Ltda. nuevamente presentó solicitud para la asignación de un código de descuento, la cual fue negada por la Oficina de Gestión Institucional de la Dirección General de la Policía Nacional por segunda vez, bajo la consideración de que las políticas del

gobierno en la lucha contra la delincuencia impide la asignación de códigos de descuento por nómina, para evitar la saturación de los mismos y cumplir a cabalidad con las políticas gubernamentales. 2.6 El 9 de marzo de 2001 Coordiser Ltda. requirió el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 3135 de 1968 y reiteró su solicitud para la asignación de un código de descuento, con el objeto de que la Policía Nacional incorporara a la nómina los descuentos por las libranzas que los servidores públicos de la Policía Nacional habían suscrito, autorizando éstas retenciones al pagador de la entidad. 2.7 En comunicación del 28 de marzo del 2001, la oficina de gestión judicial alegó que los computadores se encuentran enfocados al desarrollo de aplicaciones de tipo operativo en la institución, impidiendo la asignación de códigos de descuento por nómina para evitar la saturación de los mismos y cumplir en debida forma las políticas gubernamentales.

3. Contestación de la Policía Nacional En escrito presentado el 2 de mayo del 2001 (fls. 32 y 33) el apoderado judicial de la entidad requerida contestó la demanda en los siguientes términos: 3.1 La acción es improcedente de acuerdo con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, debido a que no existe perjuicio grave ni inminente para Coodiser Ltda., pues, la sociedad posee otros medios legales expeditos para el cobro de sus acreencias mercantiles y/o comerciales, como procesos ejecutivos singulares, o por medio de estrategias de persuasión tendientes a obtener una “cultura de pago” entre sus clientes, evitando de

esa manera un desgaste administrativo como el pretendido, máxime cuando la austeridad en los recursos físicos, técnicos y humanos de la entidad la han reducido a cumplir escasamente con las gestiones mínimas para su cabal funcionamiento. 3.2 El interés particular y mercantil de la sociedad demandante implicaría trastornar el cumplimiento de los fines propios de la pagaduría y de la unidad de telemática, las cuales atienden una de las nóminas más grandes del Estado; además, por cuanto la diversidad de operaciones prestacionales que tienen que realizarse dentro de la misma mantienen congestionado el sistema. 3.3 La Policía Nacional no es mandataria de la sociedad actora ni de sus clientes que puedan laborar en la institución, y por ello, no puede establecerse la obligación a cargo de la institución de realizar los descuentos mediante el otorgamiento de códigos a favor de esa sociedad, pues el artículo 12 del Decreto 3135 de 1968 establece que, los únicos a quienes deberá hacerse reducciones y descuentos es directamente a sus servidores públicos, condición ésta que no está acreditada en el proceso, configurándose así una ilegitimidad en la causa por activa y en el sujeto pasivo de la acción. 3.4 La institución ha expresado insistentemente a la actora los motivos que impiden acceder a su petición, como ajustes, rediseño y aplicación de los sistemas, estandarización de procedimientos cuyos enfoques se encuentran actualmente orientados a aspectos operativos de la entidad. 3.5 Por último, de acuerdo con los requisitos de procedibilidad señalados por el Consejo de Estado, en el presente caso no se encuentra probada ni se

da la renuencia, como tampoco la imperatividad e inobjetibilidad del mandato presuntamente incumplido, sumado ello a la existencia de otros medios expeditos al alcance de la actora para llevar a cabo sus recaudos comerciales y/o mercantiles, razón por la cual solicitó que se declare la improcedencia de la acción incoada y se denieguen las súplicas de la misma. 3.6 Así mismo, el Jefe de la Oficina de Gestión Institucional indicó cuáles eran los requisitos para la asignación de códigos de descuento; así mismo señaló que hasta la fecha no se le ha asignado código de descuento a la sociedad actora por los motivos consignados en las respuestas a las solicitudes, teniendo en cuenta que los computadores no tienen la capacidad suficiente para almacenar y procesar tanta información al mismo tiempo con la del personal de la institución. 3.7 Expresó que las actividades con las cooperativas son particulares, no hay intermediación de la institución y en ningún aparte de la ley se establece que para efectuar descuentos por libranza a los empleados se debe asignar un código. 3.8 Además, no se puede adoptar una solución temporal con asignación de un código, porque de igual forma se ocuparía espacio en los computadores tanto para el procesamiento como para el “cargue” de información.

5. La providencia impugnada El tribunal de primera instancia estimó que “…de conformidad con el artículo 12 del Decreto 3135 de 1968, que (sic) los descuentos mensuales de nómina debidamente autorizados para efectos de cubrir una deuda, que conste en libranzas, títulos valores, es una obligación legal.” (fl. 57)

Así mismo, indicó que dentro del expediente no obra prueba alguna que demuestre que la Policía Nacional haya incumplido la citada obligación legal, porque, si bien se encuentra demostrado que no ha sido posible la asignación de un código de descuento por nómina a la sociedad demandante, no logró probarse que la entidad dejó de efectuar descuentos en favor de dicha parte. Reiteró que la demandante no demostró la existencia de libranzas constituidas en su favor por parte de algún miembro del personal asalariado de la Policía Nacional, ya que solamente se logró demostrar las solicitudes formuladas respecto a la asignación de un código que permitiera asignar las libranzas al sistema computarizado. Infirió que lo pretendido por la demandante es la asignación de un código, obligación que no está contenida en ninguna norma con fuerza de ley. Respecto al cumplimiento de la directriz 008 de 1994 emanada de la Policía Nacional, señaló que no constituía norma o acto administrativo susceptible de ser demandado su cumplimiento a través de esta acción, debido a que constituye un procedimiento interno para agilizar los descuentos o deducciones originados en libranzas o títulos valores, sin que implique una obligación legal.

6. La impugnación Inconforme con la decisión, la sociedad demandante la impugnó mediante escrito presentado el 24 de mayo de 2001 (fls. 63 y 64), alegando lo siguiente: 6.1 La acción instaurada tiene como propósito que la Dirección General de la Policía Nacional cumpla con el deber legal establecido en el artículo 12 del Decreto 3135 de 1968, el cual facultó al pagador de cualquier entidad

del Estado para realizar deducciones y retenciones de los servidores públicos, siempre y cuando existiera orden escrita del funcionario, como por ejemplo, a través de las libranzas o pagarés. 6.2 Resulta sorprendente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca deniegue las súplicas de la demanda, por no haber anexado las libranzas que en favor de la sociedad demandante fueron constituidas por los servidores públicos de la Policía Nacional, cuando bien se hubiera podido requerir a la actora para que aportara los documentos respectivos confirmatorios de la veracidad de sus afirmaciones, máxime cuando en la comunicación del 9 de marzo, se dice claramente que se anexan las novedades correspondientes a dicho mes. 6.3 Indicó que aportaba copia original de recibido de la Policía Nacional con las respectivas novedades y libranzas que en su oportunidad se allegaron para que se llevaran a cabo los descuentos respectivos.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

1. Aspectos previos Según lo preceptuado en el artículo 87 de la Constitución Política y la reglamentación contenida en la Ley 393 de 1997, la finalidad de esta acción, es hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente por parte de las autoridades públicas, al igual que por los particulares, cuando estos últimos actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, como instrumento de concreción y realización del Estado Social de Derecho, mediante la exigencia de cumplimiento del mandato de la ley o de lo dispuesto en un acto administrativo, en orden a que el precepto de uno y otro encuentren materialización en la vida real y diaria de los asociados y en el funcionamiento del Estado en general,

dotando para ello, a toda persona, de la facultad de exigir el cumplimiento y no reducir éste a la simple voluntad, capricho o conveniencia de la autoridad pública o del particular investido de función pública, para cuyo efecto la Ley 393 de 1997, en desarrollo del canon constitucional antes citado, determina que tal reclamo puede ser elevado ante la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 3º). Esta Sala en anteriores oportunidades ha establecido que de la norma constitucional y la ley 393 de 1997 se deducen los requisitos mínimos para que la acción de cumplimiento prospere, los cuales son los siguientes:

1. Que el deber jurídico que se pretende hacer cumplir este consignado en normas con fuerza material de ley o en actos administrativos.

Este requisito implica que el actor identifique la norma cuyo cumplimiento pretende, de manera que posibilite al juez la tarea de estudiar si es factible que sea objeto de la acción de cumplimiento.

2. Que la obligación sea de carácter especifico, concreto y perentorio y que esté radicada en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento

(artículos 5 y 6).

3. Que sea probada por el demandante la renuencia al cumplimiento del deber, por acción u omisión de lo exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir el incumplimiento.

4. Que el afectado no tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo en el caso en que de no proceder el juez de amparo, se produzca un perjuicio grave e inminente

para quien ejerció la acción.

2. Normas legales cuyo cumplimiento se reclama En el presente asunto, teniendo en cuenta las normas que el actor solicita sean cumplidas, se encuentra que únicamente se constituyó prueba de renuencia respecto de las señaladas en la solicitud de cumplimiento elevada ante el Jefe de la Oficina de Gestión Institucional de la Policía Nacional, esto es, el artículo 12 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 142 de la Ley 79 de 1988; sin embargo, de aquellas normas sólo fue solicitado en las peticiones de la demanda el cumplimiento de la primera de ellas (fl. 2), y por ende, al no haberse constituido prueba de la renuencia respecto de la Directiva Permanente número 008 de 1994 expedida por la Policía Nacional, el análisis del presente caso se limitará al artículo 12 del Decreto 3135 de 1968, cuyo texto es el siguiente: “DECRETO NUMERO 3135 DE 1968 “(diciembre 26) “por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales. “…………………………………………………………………………

………. “CAPITULO II “De las prestaciones sociales “………………………………………………………………………… ………. “Artículo 12. Deducciones y retenciones. Los habilitados, cajeros y pagadores no pueden deducir suma alguna de los sueldos de los empleados y trabajadores sin mandamiento judicial o sin orden escrita del trabajador, a menos de que se trate de cuotas sindicales, de previsión social, de cooperativas o de sanción disciplinaria conforme a los reglamentos.

“No se puede cumplir la deducción ordenada por el empleado o trabajador cuando afecte el salario mínimo legal o la parte inembargable del salario. “Es embargable hasta la mitad del salario para el pago de las pensiones alimenticias de que trata el artículo 411 del Código Civil, y de las demás obligaciones que para la protección de la mujer o de los hijos establece la ley. En los demás casos, sólo es embargable la quinta parte del exceso del respectivo salario mínimo legal.” (mayúsculas y negrillas del texto.). La lectura de la norma antes transcrita establece, de una parte, la prohibición expresa para los “habilitados, cajeros y pagadores” de realizar descuentos en los salarios sin la autorización escrita de los de los servidores públicos o mandamiento judicial, salvo las excepciones que la misma norma consagra; y, de otra, la facultad de las personas ya mencionadas para realizar descuentos cuando el trabajador así lo haya autorizado por escrito. Ahora bien, de acuerdo con la segunda parte de la norma en comento, se tiene que ésta no consagra una obligación de carácter perentorio como lo entendió el a quo, sino que, simplemente otorga una facultad; es decir, para la entidad, de realizar o no los descuentos autorizados por sus servidores públicos. Así entonces, no puede ordenarse mediante la presente acción el cumplimiento de una facultad en cabeza de la administración, pues, es ella quien debe determinar si procede a realizar o no los descuentos solicitados, dado que, se reitera, la norma en cuestión no establece un deber jurídico imperativo de claro e inobjetable cumplimiento. Sin perjuicio de lo anterior, con relación a las alegaciones de la

sociedad actora; esto es, lo relacionado con las cooperativas y los descuentos por nómina, debe indicarse que existen varias diferencias entre esos casos y la presente acción de cumplimiento. En efecto, en el primer evento se trata del cumplimiento del artículo 142 de la Ley 79 de 1988 y no del artículo 12 del Decreto 3135 de 1968 como se pretende en la presente acción; así mismo, la primera de las normas contiene una la obligación clara, imperativa e inobjetable, no siendo esa situación en el presente caso, sumado ello al hecho de que, el artículo 142 de la Ley 79 de 1988 señala de modo expreso la obligación que tiene “toda persona, empresa o entidad pública o privada” de hacer efectivos los descuentos por nómina que en su favor tengan las cooperativas, sin embargo, en el presente asunto la actor, esto es, Coordiser Ltda., no tiene esa naturaleza jurídica sino la de una empresa comercia, y por lo tanto no le es aplicable dicha disposición legal, respecto de la cu al, sí es viable la acción de cumplimiento, como ya lo ha precisado la Corporación en algunas oportunidades, por ejemplo, en las sentencias ACU-1037 del 25 de noviembre de 1999, Sección Quinta (actor Cooperativa de Crédito y Ahorros Selandia Ltda.), y 25000-23-25-000-2001-014601 del 28 de junio de 2001, de esta Sección (actor Cooperativa Nacional de Consumo “Conaco”). En tales condiciones, por éstas otras razones, la Sala confirmará la sentencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero: Confírmase el fallo impugnado, esto es, el proferido por la Sección Segunda, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el dieciocho (18) de mayo de dos mil uno (2001).

Segundo: Notifíquese esta providencia a las partes en la forma indicada en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

Tercero: En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS

Presidente de Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General