CE-25000-23-25-000-2001-0154-01(AP-093)-2001

ACCION POPULAR - Es única e independiente así existan otros medios de defensa judicial / OTROS MEDIOS DE DEFENSA JUDICIAL - No es causal de rechazo de la acción popular / RECHAZO DE LA DEMANDA EN ACCION POPULAR - No procede su rechazo argumentando la existencia de otros medios de defensa / DERECHO A UN AMBIENTE SANO - Su procedencia no debe analizarse al admitirse la demanda sino en el fallo En el presente caso, el accionante busca que se protejan los derechos colectivos a la salubridad pública y el goce de un ambiente sano, porque dicho municipio no cuenta en el cementerio con las instalaciones adecuadas para la práctica de necropsias de cadáveres en estado de descomposición y tampoco con las instalaciones adecuadas para las necropsias de cadáveres que no están en estado de descomposición, situación que puede favorecer la propagación de epidemias en perjuicio de la comunidad vecina al cementerio. La Corte Constitucional, con ponencia del doctor Fabio Morón Díaz, Radicado T482-94, ha expresado: ”... no es, ni puede ser requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que puedan amparar a través de ellas”. Ahora bien, de la naturaleza, objeto y características de la acción popular, se establece que por ser un procedimiento preferencial, ágil y despojado de formalismos, así como su ejercicio es para hacer cesar la amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos y restituir las cosas al estado anterior, en la medida que fuere posible, no le asiste razón al Tribunal al afirmar que la acción popular no es sustitutiva de las demás acciones constitucionales u ordinarias. En efecto, ni del

texto del artículo 88 de la Carta, ni de la Ley 472 de 1998, se infiere que ésta no procede cuando existan otros medios que tengan la misma finalidad, porque aunque exista en este caso la acción de cumplimiento u otras acciones ordinarias, la acción popular es única e independiente, procede contra toda acción u omisión de la autoridad pública que amenace o vulnere derechos colectivos. Por lo tanto, éste no es argumento para rechazar por improcedente la acción. Una es la admisión de la demanda por reunir los presupuestos procesales y otra, su análisis de fondo en donde se determinará si efectivamente se presenta la alegada vulneración o amenaza contra un derecho colectivo.

NOTA DE RELATORIA: Se reitera Auto de Junio 22 del año 2001, Nº Interno 097, Consejero Ponente: Dr. JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ. En igual sentido se pronunció en providencia del 18 de mayo de 2001, expediente No. 0064, del

mismo Consejero Ponente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil uno (2001).

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-0154-01(AP-093)

Actor: JOSE GENDRY MOSOS DEVIA

Demandado: MUNICIPIO DE JUNIN Referencia: Acción Popular No.093 (APELACIÓN INTERLOCUTORIO) Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 2 de mayo del año 2001, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo

de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “D” - que rechazó la demanda de acción popular instaurada por el señor JOSE GENDRY MOSOS DEVIA contra el ALCALDE DEL MUNICIPIO DE JUNIN (Cundinamarca). ANTECEDENTES Fue interpuesta la acción popular, contra el ALCALDE DEL MUNICIPIO DE JUNIN (Cundinamarca), para que se protegieran los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias y a la seguridad y salubridad pública, ( literales a y g de la Ley 472 de 1998). La razón para interponer la acción popular que aduce el accionante, es que en el Municipio de Junin no se cuenta con una sala de necropsias adecuada para el manejo de cadáveres en estado de descomposición, en el cementerio o en sitio aledaño a él. Y debido a la carencia de instalaciones adecuadas al manejar cadáveres en estado de descomposición, se viene presentando un peligro de propagación de epidemias que perjudican la comunidad que habita cerca al cementerio, atentando contra la salubridad pública y el derecho al ciudadano de un ambiente sano. Agregó que mediante el Decreto 786 de 1990, se concedió a los municipios el término de un año para que construyeran las salas de necropsias y hasta la fecha dicho municipio no lo ha acatado, sino que continúa la situación de peligro de la comunidad.

PRETENSIONES. Solicitó: PRIMERA. “Declarar que el Municipio es responsable de la afectación directa de

los derechos colectivos “Goce de un ambiente sano” y “Salubridad Pública”, con motivo de la carencia de sala de necropsias adecuada o morgue dentro del cementerio o sitio aledaño a él”, para el manejo de cadáveres en estado descomposición, como lo ordena el artículo 3º del Decreto 2455 de 1986. SEGUNDA. “Declarar que por la omisión administrativa mencionada en la pretensión anterior, dicho Municipio está incurriendo en una verdadera amenaza a la salubridad pública y al derecho al medio ambiente sano que tienen los habitantes que residen cerca al cementerio. TERCERA. “Que como consecuencia de las anteriores pretensiones se ordene al señor Alcalde como representante legal del Municipio demandado a realizar, dentro del término prudencial pero perentorio que determine el Tribunal, las inversiones necesarias para que sean construidas las salas de necropsias dentro del hospital o un centro de salud para el manejo de cadáveres que no están en estado de descomposición y en el cementerio o sitio contiguo para el manejo de cadáveres en estado de descomposición. Con las siguientes condiciones mínimas: “a. Privacidad y aislamiento suficiente para no causar contaminación; b. Iluminación suficiente; c. Agua corriente; d. Ventilación; e. Mesa para tratamiento de cadáveres donde se garantice la inmunidad; f. instrumental quirúrgico apropiado; g. esterilizador; h. cuarto frío para conservación de cadáveres; i. planta de tratamiento de desechos orgánicos”. CUARTA. “Si cumplido el término establecido en la orden anterior no se pusiere el

municipio conforme a derecho y en los términos de la sentencia, pido ordenar al Alcalde su cierre del cementerio hasta tanto se cumpla con la obligación”. QUINTA. “Se ordene al Municipio demandado al pago del incentivo señalado por el Tribunal conforme al artículo 39 de la Ley 472 de 1998”.

AUTO APELADO .

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “D”, rechazó la demanda porque la acción popular no puede erigirse como mecanismo sustitutivo de las demás acciones constitucionales u ordinarias legalmente consagradas en el ordenamiento jurídico y lo que se pretende con la acción popular es el cumplimiento de los Decretos 2455 de 1986 y 786 de 1990, respecto a la construcción de las salas de necropsias en el cementerio de la localidad demandada o en un sitio aledaño a él, por lo que no es la acción popular el mecanismo idóneo para lograr el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley, por lo que le corresponde al interesado exigir el cumplimiento de ella a través del instrumento otorgado por el legislador, esto es la Acción de Cumplimiento. APELACION Inconforme con la decisión del Tribunal Aquo, el accionante manifiesta que independientemente de lo dispuesto por el Decreto 786 de 1990, está por encima el mandato constitucional impuesto por el artículo 88 de la Carta para hacer efectivos los derechos colectivos a un medio ambiente sano y a la salubridad pública. Manifiesta que lo expresado concuerda con la sentencia C - 215/99

proferida por la Corte Constitucional, respecto a las acciones populares.

CONSIDERACIONES DE LA SALA : La Constitución Política consagra en el Título II, los derechos y garantías que posee toda persona y los mecanismos a través de los cuales se garantizan. Es así como en el Capítulo 3 (arts. 78 a 82) consagra los derechos colectivos y del ambiente, y en el Capítulo 4 (arts. 83 a 94) prevé los mecanismos de protección o garantías a los derechos de rango constitucional, entre los cuales señala en el artículo 88, las acciones populares como el medio para la protección constitucional de los derechos e intereses colectivos “relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza”.

El artículo 2°de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Nacional, prevé que las Acciones Populares son el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 4° de la misma ley y que éstas “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”; es decir que, “el objetivo esencial es la protección efectiva de derechos o intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible”, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrada Ponente

Dra. Martha Victoria Sáchica De Moncaleano. La Acción Popular procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que vulneren o amenacen los derechos e intereses colectivos, y regula el trámite preferencial, el cual se desarrollará fundado en la prevalencia del derecho sustancial sin desconocer los principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia. En el presente caso, el accionante busca que se protejan los derechos colectivos a la salubridad pública y el goce de un ambiente sano, porque dicho municipio no cuenta en el cementerio con las instalaciones adecuadas para la práctica de necropsias de cadáveres en estado de descomposición y tampoco con las instalaciones adecuadas para las necropsias de cadáveres que no están en estado de descomposición, situación que puede favorecer la propagación de epidemias en perjuicio de la comunidad vecina al cementerio. La Corte Constitucional, con ponencia del doctor Fabio Morón Díaz, Radicado T482-94, ha expresado: “Característica fundamental de las Acciones populares previstas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Nacional, es la que permite su ejercicio pleno con carácter preventivo, pues, los fines públicos y colectivos que las inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que puedan amparar a través de ellas. Desde sus más remotos y clásicos orígenes en el derecho Latino fueron creadas para prevenir o precaver la lesión de bienes y derechos que comprometen altos intereses sobre cuya protección no siempre cabe

la espera del daño. En verdad, su poco uso y otras razones de política legislativa y de conformación de las estructuras sociales de nuestro país, desdibujaron en la teoría y en la práctica de la función judicial esta nota de principio. Los términos del enunciado normativo a que se hace referencia en este apartado, no permiten duda alguna a la Corte sobre el señalado carácter preventivo, y se insiste ahora en este aspecto dadas las funciones judiciales de intérprete de la Constitución que corresponden a esta Corporación”. Ahora bien, de la naturaleza, objeto y características de la acción popular, se establece que por ser un procedimiento preferencial, ágil y despojado de formalismos, así como su ejercicio es para hacer cesar la amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos y restituir las cosas al estado anterior, en la medida que fuere posible, no le asiste razón al Tribunal al afirmar que la acción popular no es sustitutiva de las demás acciones constitucionales u ordinarias. En efecto, ni del texto del artículo 88 de la Carta, ni de la Ley 472 de 1998, se infiere que ésta no procede cuando existan otros medios que tengan la misma finalidad, porque aunque exista en este caso la acción de cumplimiento u otras acciones ordinarias, la acción popular es única e independiente, procede contra toda acción u omisión de la autoridad pública que amenace o vulnere derechos colectivos. Por lo tanto, éste no es argumento para rechazar por improcedente la acción. Bajo los mismos supuestos de hecho y de derecho, la Sala se pronunció en los siguientes términos1: “....del texto de los artículos 9º y 10 de la Ley 498 de 1998, es procedente

la acción popular “contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos” y cuando el derecho o interés colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la administración y no 1 Auto de Junio 22 del año 2001, Nº Interno 097, Consejero Ponente: Dr. JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ. En igual sentido, la Sala se pronunció en providencia del 18 de mayo de 2001, expediente No. 0064, del mismo Consejero Ponente. será necesario interponer previamente los recursos administrativos como requisito para intentar la acción popular. Así mismo, la referida acción podrá promoverse durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza o peligro al derecho o interés colectivo (art. 11). Entonces, como se vio anteriormente, procede la acción popular así existan otros medios de defensa judicial que tengan la misma finalidad”. Se advierte en todo caso, que una es la admisión de la demanda por reunir los presupuestos procesales y otra, su análisis de fondo en donde se determinará si efectivamente se presenta la alegada vulneración o amenaza contra un derecho colectivo. Por las razones anteriores se revocará el auto del 2 de mayo del año 2001, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “D”, que rechazó la demanda y en su lugar, se ordenará, que si se reúnen los demás requisitos establecidos en la Ley 472 de 1998, la acción popular sea admitida, por lo que deberá tramitarse conforme lo disponen

los artículos 20 y siguientes de la referida ley. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

1. REVOCASE el auto impugnado. En su lugar,

2. ORDENASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Seccion SegundaSubseccion “D”, tramitar la demanda conforme a lo establecido en los artículos 20 y siguientes de la Ley 472 de 1998.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN AYALA MANTILLA

Presidente

LIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN Secretaria A C L A R A C I O N D E V O T O ACCION POPULAR - Titularidad de la acción / ACCION POPULAR - No puede convertirse en sustituto de otras acciones populares La sola cita o invocación de derechos o intereses colectivos, como los que se señalan a modo de enunciado en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, no puede entenderse como el cumplimiento de uno de los presupuestos procesales de la acción popular cuando la violación o amenaza recae sobre los habitantes de un Municipio y ésta se incoa por quien no reside en él u otras situaciones similares. Se advierte que este cuestionamiento fácilmente podría rebatirse por lo dispuesto en el artículo 12 de la ley sobre la titularidad de la acción - presupuesto procesal de la misma - pero como se

explicó, no cuando se instaura por quien no cae dentro del ámbito de la amenaza o vulneración o no forma parte de instituciones organizadas cuyo objeto sea la defensa de tales derechos e intereses, o no se trata de los servidores públicos que se enuncian en la norma. De otro lado, el ejercicio de la acción popular no debe convertirse en sustituto de otras acciones, como lo hace notar el Tribunal o en mera fuente de ingresos para los accionantes, con olvido de los altos fines que se pretende con este tipo de acciones constitucionales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA ACLARACION DE VOTO DE LA DOCTORA MARIA INES ORTIZ BARBOSA Radicación número: 25000-23-25-000-2001-0154-01

Actor: JOSE GENDRY MOSOS DEVIA

Ref.: Número Interno 093

Acción Popular Consejera Ponente: Dra. Ligia López Díaz Con el acostumbrado respeto consigno a continuación la aclaración de voto anunciada. No puedo menos que compartir la decisión adoptada por la Sala al revocar el auto impugnado, así como sus consideraciones. No obstante, estimo del caso plantear algunas reflexiones sobre la acción pues considero muy respetable el análisis que al respecto realiza el a quo, en el cual se vislumbra un presupuesto procesal de la acción popular que si bien, como se ha dicho en la providencia objeto de aclaración, no se ha consagrado en la ley, debe ser objeto de un más profundo y detenido análisis por quienes tienen la autoridad de determinar el alcance de las normas, para el caso, esta jurisdicción, ya que la finalidad u objeto de estas acciones es garantizar

la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos de aquellas personas quienes estén siendo amenazadas o vulneradas por causa de actos u omisiones. Así las cosas, la sola cita o invocación de derechos o intereses colectivos, como los que se señalan a modo de enunciado en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, no puede entenderse como el cumplimiento de uno de los presupuestos procesales de la acción popular cuando la violación o amenaza recae sobre los habitantes de un Municipio y ésta se incoa por quien no reside en él u otras situaciones similares. Se advierte que este cuestionamiento fácilmente podría rebatirse por lo dispuesto en el artículo 12 de la ley sobre la titularidad de la acciónpresupuesto procesal de la misma - pero como se explicó, no cuando se instaura por quien no cae dentro del ámbito de la amenaza o vulneración o no forma parte de instituciones organizadas cuyo objeto sea la defensa de tales derechos e intereses, o no se trata de los servidores públicos que se enuncian en la norma. De otro lado, el ejercicio de la acción popular no debe convertirse en sustituto de otras acciones, como lo hace notar el Tribunal o en mera fuente de ingresos para los accionantes, con olvido de los altos fines que se pretende con este tipo de acciones constitucionales. Con todo respeto, MARIA INES ORTIZ BARBOSA Fecha ut supra.