CE-25000-23-25-000-2001-0357-01(ACU-1083)-2001

ACCION DE CUMPLIMIENTO - El juez, cuando sea necesario, debe analizar el alcance de la norma incumplida en concordancia con otras cuyo cumplimiento no se haya reclamado De tiempo atrás, esta Corporación ha establecido que, si bien el señalamiento exacto de la norma cuyo cumplimiento se reclama es condición indispensable para la procedencia de la acción, no se puede olvidar que, como se dijo, ésta fue introducida como un instrumento judicial para procurar la efectividad de las normas, esto es, lograr la realización material del Estado de derecho, y acabar con la permanente inoperancia del ordenamiento jurídico y con el recurrente desacato de la ley, motivaciones que indujeron al constituyente a consagrar esta acción y deben también servir de guía en la interpretación que se haga de las normas que la regulan. En consonancia con lo dicho, es deber del juez analizar el alcance de la norma incumplida, en cada caso, y estudiarla en concordancia con otra u otras cuyo cumplimiento bien puede no haber sido reclamado específicamente, cuando ello resulte indispensable para la solución del caso concreto. PRINCIPIO DE INTERPRETACION NORMATIVA - Objeto / PRINCIPIO DE INTERPRETACION SISTEMATICA - Objeto / PRINCIPIO DE INTERPRETACION RAZONABLE - Objeto / PRINCIPIO DEL EFECTO UTIL - Objeto / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procedencia para el cumplimiento del título VI del Decreto 261 de 2000 / FISCALIA GENERAL DE LA NACION - La implementación de la carrera se hace obligatoria desde el 22 de febrero de 2000 Según la Corte Constitucional, el principio de interpretación normativa que se

funda en el “efecto útil” enseña que entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero. El principio de interpretación sistemática, por su parte, responde a “la necesidad de no perder de vista la totalidad, ya que lo ‘general’ se da en lo ‘particular’ o, lo que es lo mismo, el todo se contiene y se expresa como referencia obligada en la parte”, de manera que debe identificarse la institución a la cual pertenece la norma interpretada, pues sólo se alcanzará una interpretación adecuada en función suya. Por el principio de interpretación razonable, el juez debe aplicar las normas de derecho de una manera tal que produzcan resultados proporcionados, razonables, equitativos y verdaderamente justos, de preferencia sobre el puro rigorismo jurídico. La aplicación de este principio tiene como punto de partida los propósitos esenciales de un Estado Social de Derecho que son de orden material, así como el aserto según el cual el derecho es un instrumento finalista, dispuesto en su conjunto para la realización de valores, por lo que su aplicación exegética y formalista desnaturaliza su función social y desvirtúa su función constructiva y pacificadora. En consonancia con el principio del efecto útil, será forzoso concluir que las normas contenidas en el título VI del decreto 261 de 2000 son vinculantes de manera inmediata, esto es, desde el 22 de febrero de 2000, fecha en la cual, conforme a lo dispuesto en el artículo 136 del mismo decreto, comenzó su vigencia. Sólo así se reconocerá algún efecto a las previsiones mencionadas: de entender que constituyen, solamente, un esfuerzo

explicativo del legislador, que no implican obligación alguna a cargo de la entidad, se estaría admitiendo la inaplicación indefinida de esas disposiciones; más claramente, se estaría prefiriendo una interpretación según la cual ellas no generan ningún efecto práctico. En conclusión, el único sentido admisible de las normas estudiadas impone que la Fiscalía debe obedecerlas, tomando las medidas necesarias para poner en funcionamiento el sistema de carrera, lo cual supera, por supuesto, la conducta desarrollada hasta ahora por dicha entidad, que se ha limitado a la expedición de una serie de actos administrativos y a la realización de actuaciones que en poco o nada contribuyen a la implementación real de tal sistema. Dicho de otra forma, si se tiene en cuenta, por una parte, el alcance de la obligación contenida en el título VI del decreto 261 de 2000, y por otra, que para su observancia el legislador no otorgó plazo alguno y que la norma rige desde el 22 de febrero de 2000, debe admitirse que la Fiscalía no la ha cumplido y, aún más, que se ha constituido en renuencia, pues ante la solicitud expresa del actor en el sentido de que implementara el sistema de carrera, no lo hizo. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procedencia para el cumplimiento de una norma que implique erogación presupuestal, en casos en que la autoridad no goce de margen de discrecionalidad para decidir / FISCALIA GENERAL DE LA NACION - Implementación de la carrera se puede ordenar por la Acción de Cumplimiento La Sala estima propicia la ocasión para aclarar los alcances de la prohibición contenida en el artículo 9 de la ley 393, en el sentido de que no puede exigirse,

por esta vía, el cumplimiento de normas que establezcan gastos. La aclaración es pertinente para evitar interpretaciones equivocadas, de acuerdo con las cuales la implementación de la carrera en la Fiscalía no puede pedirse por medio de esta acción porque, supone una erogación. Conforme al artículo 9 de la ley 393, no puede usarse la acción de cumplimiento para que el gobierno incluya en el presupuesto un gasto previsto en la ley, pues, siendo de su libre resorte hacerlo o no, la determinación permanece en su exclusiva esfera de competencias. Tampoco puede exigirse por este medio judicial que, en los eventos en que la autoridad respectiva conserve un margen de discreción que le permita decidir lo contrario, se le ordene gastar todo lo previsto en una partida del presupuesto. Entendido el precepto en los precisos términos expuestos, se excluyen interpretaciones que amplíen el campo en que no puede aplicarse la acción, es decir que no se puede sostener que esta acción resulte inadecuada para exigir el cumplimiento de una norma que suponga una erogación cualquiera, pues ello dejaría vacía de contenido esta figura judicial, en la medida en que casi todas las obligaciones previstas en las leyes y en los actos administrativos demandan un gasto por parte de la autoridad. Así lo admitió la Corte Constitucional, en sentencia T-960/00, en una providencia por medio de la cual se denegaron las súplicas de una demanda de tutela por vía de hecho en contra de dos fallos de esta Corporación. Ciertamente, la Corte aceptó que la prohibición legal contenida en el artículo 9 de la ley 393 no puede impedir que se ordene el cumplimiento de una

norma que implique una erogación presupuestal exigible en casos en que la autoridad responsable no goza de margen de discrecionalidad, sino que se encuentra totalmente obligada a “actuar positivamente de manera pronta y eficaz”. En este caso, entonces, dado que el decreto 261 de 2000 no deja a la fiscalía margen de discrecionalidad para decidir la implementación de la carrera o dejar de hacerlo, el gasto que demande el cumplimiento de esa obligación deberá ser asumido de acuerdo con las normas de presupuesto, sin que ello sirva de excusa para proseguir la inobservancia de lo dispuesto por el legislador.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil uno 2001

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-0357-01(ACU-1083)

Actor: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Demandado: FISCALIA GENERAL DE LA NACION Resuelve la Sala la impugnación presentada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 6 de septiembre de 2001, por medio de la cual se denegaron las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda El señor Carlos Mario Isaza Serrano ejerció la acción de cumplimiento en contra de la Fiscalía General de la Nación, para que se le ordene cumplir los artículos que integran el título VI del decreto ley 261 de 22 de febrero de 2000, “en lo concerniente a la implementación de la carrera para los funcionarios y

empleados de la Fiscalía General de la Nación” Explicó que, por medio del decreto mencionado, se reformó la estructura de la Fiscalía y se dictaron otras disposiciones, entre las que destacó “las relacionados en el título VI sobre régimen de carrera la cual le reserva a esta Entidad, en cuanto respecta al asunto un régimen propio, administrado en forma autónoma, sujeto a los principios del concurso de mérito y calificación de servicios”. Sostuvo que el 7 de junio de 2001, en ejercicio del derecho de petición, solicitó al Fiscal General de la Nación que diera cumplimiento a las normas sobre carrera de la Fiscalía. El 12 de julio insistió al Fiscal y pidió lo mismo a la Comisión Nacional de Administración de la Carrrera de la Fiscalía General. A la fecha de presentación de la demanda, dijo, “sólo había recibido un oficio de respuesta a sus requerimientos, de fecha 10 de julio de 2001 y número 6102, signado por la Secretaría General de la Fiscalía General de la Nación, aludiendo a una comunicación radicada el 19 de junio bajo el número 04414, la cual no coincide por la fecha ni los radicados con la presentada por el suscrito, donde... consignan varias razones de por qué no se ha dado cumplimiento a las citadas normas sobre carrera; razones no justificables, entre las que se cuentan, la de que la institución se halla a la espera de una consulta elevada al Consejo de Estado y de que se resuelva un recurso de súplica interpuesto por la administración ante la misma corporación, para continuar con los trámites” Contestación de la demanda El Presidente de la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de

la Fiscalía General contestó la demanda. Explicó que la Fiscalía ha cumplido las normas constitucionales y legales que regulan el régimen de carrera en la entidad. Anotó que, no obstante, la implantación de la carrera en la Fiscalía ha sido una tarea dispendiosa debido a que su planta global tiene 19.940 cargos de carrera, y que la Comisión ha celebrado 23 sesiones, en las cuales ha puesto un especial énfasis en el análisis, entre otros, de los siguientes aspectos: “Aprobación del Reglamento Interno de la Comisión, con la expedición del acuerdo No. 001 del 24 de febrero de 1997 y del reglamento del proceso de selección mediante concurso de méritos, con la expedición del Acuerdo No. 002 del 28 de mayo de 1997. Clarificar y definir la situación de los servidores que de conformidad con lo previsto en el artículo 65 del Decreto 2699 de 1991, fueron incorporados a la Entidad y en tal momento poseían derechos de carrera o la de aquellos que por encontrarse en las situaciones previstas en los Acuerdos No. 042 y 189 del 14 de marzo y 22 de agosto de 1996 respectivamente, emanados del Consejo Superior de la Judicatura, reúnen los requisitos para ingresar al régimen de carrera de la Entidad. Aprobación de la inscripción en carrera de 2393 servidores de las 29 seccionales de Fiscalía, cuerpo técnico de investigación administrativa y financiera, los cuales a la fecha, teniendo en cuenta las variaciones de la planta de personal de l a Entidad, corresponden a un número total de 2060... Designación de los delegados de la Comisión para la calificación

de servicios de los servidores que de conformidad con los Acuerdos 042 y 189 del Consejo Superior de la Judicatura, tiene derecho a esta, así como los relativos a las calificaciones extraordinarias. Fijación de los criterios que se deben tener en cuenta al efectuar los traslados. Definición de la causal de pérdida de los derechos de carrera por aceptar cargo de carrera por <nombramiento en provisionalidad. Con la expedición del Decreto 261 de 2000, se ajustó la reglamentación existente, razón por la cual la Comisión Nacional de Administración de personal, expidió los acuerdos 001 del 29 de agosto de 2000 por el cual se expide el reglamento de la Comisión Nacional de Administración de Carrera de la Fiscalía General y el Acuerdo No. 002 del 28 de septiembre de 2000, por el cual se reglamenta la calificación de servicios de los Servidores de la fiscalía General de la Nación y se adoptan los formatos correspondientes. De otra parte, teniendo en cuenta que el Consejo de Estado, mediante Sentencia del 23 de septiembre de 1999, aclarada por providencia del 25 de febrero de 2000, reconoció derechos de carrera en un caso particular, la comisión acordó estudiar, analizar y definir la viabilidad de efectuar inscripción en el escalafón de carrera y dio inicio en las últimas sesiones de la Comisión al estudio y análisis de las actividades requeridas para la convocatoria a concurso de méritos”. Sobre la convocatoria, explicó que se está adelantando lo atinente a la información relacionada con los 19.940 cargos de carrera y con el cronograma de actividades. Con ese propósito “se solicitó cotización a varias universidades respecto

de los 10542 cargos de carrera del área de fiscalía de las 29 direcciones seccionales, teniendo como resultado que la propuesta presentada por la Universidad del Rosario tiene un valor de $3.045’553.000 y la presentada por la universidad de los Andes tiene un valor de 1.495’500.000”, pero que sólo hay apropiación de 800 millones para la vigencia de 2002. También se hicieron las convocatorias, los procesos de información e ilustración y las elecciones de los representantes de los funcionarios y empleados ante la Comisión. Por último, anotó que, en este caso, no se cumplió con el requisito de procedencia de la acción, consistente en que la autoridad sea renuente al cumplimiento de la norma, pues todas las solicitudes que se han hecho sobre esta materia se han respondido explicando lo mismo que acá se ha dicho. Sentencia de primera instancia Por medio de sentencia proferida el 6 de septiembre de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda. Dijo que la norma cuyo cumplimiento se pretende establece que la Fiscalía contaba con 90 días, a partir de la fecha de la publicación del decreto 261, para adoptar las medidas necesarias para su implementación. Explicó que de esa norma “se deduce que en momento alguno se está estableciendo un término dentro del cual la entidad deba implementar el régimen de carrera aunque sí se fijó un lapso de tiempo para adoptar las medidas necesarias para su implementación”, lo cual hace improcedente la acción de cumplimiento, pues “no existe un límite temporal para que se provean los cargos de carrera”. Además, dijo, la Fiscalía está adelantando el procedimiento para la

implementación de la carrera, tal como lo exige el decreto 261 de 22 de febrero de 2000. Impugnación El actor apeló la providencia de primera instancia porque, a su juicio, se debe consultar el querer del legislador, para entender que la obligación de adoptar las medidas para la implementación de la carrera supone ponerla en funcionamiento, llevarla a cabo, y no solamente proferir reglamentaciones. Agregó que la obligación de implementar la carrera en la Fiscalía viene desde el decreto 2699 de 1991, de manera que la expedición del decreto 261 de 2000 no puede ser pretexto para su incumplimiento. CONSIDERACIONES La acción de cumplimiento Con la consagración de la acción de cumplimiento en el artículo 87 de la Constitución, se reconoció a todas las personas, a cualquiera de ellas, “en cuanto titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas... y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los intereses públicos o sociales”1, el derecho de acceder a la jurisdicción, para que el juez obligue a la autoridad respectiva a cumplir las obligaciones que le ha impuesto una ley o un acto administrativo. Se debe tener presente que el constituyente ideó este mecanismo judicial, teniendo en cuenta que el respeto a la ley, su vigencia e imperio son algunos de los postulados fundamentales del Estado de Derecho, puesto que se trata de una norma jurídica que no puede reducirse a “algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según considere que es

conveniente oportuno o financieramente viable”2. Ello, por supuesto, responde a la realización del principio de legalidad, que, por una parte, “introduce una limitación a la actividad de la administración, en el sentido de que ella no puede hacer todo cuanto quiera y como quiera sino de acuerdo con las prescripciones del ordenamiento jurídico”3, y por otra, supone el derecho de todos a que se garantice la interdicción de la arbitrariedad en el ejercicio del poder público. Requisitos de la acción y deberes del juez La ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos 1 Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998. 2 Intervención del Constituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero en debates en la Comisión primera de la Asamblea Nacional Constituyente. 3 Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 024 de 1994 cámara, 167 de 1995 senado, por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Nacional. Gaceta del Congreso, año IV – No 357, Jueves 26 de octubre de 1995. administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo en el caso en que, de no

proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. De tiempo atrás, esta Corporación ha establecido que, si bien el señalamiento exacto de la norma cuyo cumplimiento se reclama es condición indispensable para la procedencia de la acción, no se puede olvidar que, como se dijo, ésta fue introducida como un instrumento judicial para procurar la efectividad de las normas4, esto es, lograr la realización material del Estado de derecho5, y acabar con la permanente inoperancia del ordenamiento jurídico y con el recurrente desacato de la ley, motivaciones que indujeron al constituyente a consagrar esta acción6 y deben también servir de guía en la interpretación que se haga de las normas que la regulan. En consonancia con lo dicho, es deber del juez analizar el alcance de la norma incumplida, en cada caso, y estudiarla en concordancia con otra u otras cuyo cumplimiento bien puede no haber sido reclamado específicamente, cuando ello resulte indispensable para la solución del caso concreto. Normas cuyo cumplimiento se solicita En este caso, el demandante solicitó que el juez de cumplimiento, con base en el título VI del decreto ley 261 de 22 de febrero de 2000, ordenara al Fiscal General de la Nación “la implementación de políticas inmediatas y expedición de órdenes necesarias para aplicar de manera rápida, el régimen de carrera”, y a la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General, la “inmediata aplicación de las normas que integran el título VI del decreto 261 del 22 de febrero de 2000, sobre régimen de carrera, llevando a cabo

para todos los cargos de carrera ocupados por funcionarios y empleados de la 4 Ponencia para segundo debate en Senado, Jueves 26 de octubre de 1995. Gaceta del Congreso, año IV, #357. 5 Ponencia para primer debate en Senado, Martes 25 de abril de 1995. Gaceta del Congreso, año IV, #63. 6 Ibídem Fiscalía General, los proceso (sic) de selección a través de las correspondientes convocatorias, pruebas y nombramientos en período de prueba, nombramiento en propiedad y escalafonamiento dentro de ésta”. No acierta el a quo cuando estima de que el capítulo VI del decreto 261 de 2000 no contiene obligaciones claras y expresas, y afirma que la norma cuyo cumplimiento se pretende es, más bien el artículo 134 del mismo decreto, según el cual, “La estructura interna establecida en este Decreto regirá a partir del momento en que se adopte la planta de personal a ella correspondiente. En todo caso la Fiscalía General de la Nación contará con un término de noventa días a partir de la fecha de su publicación para adoptar las medidas necesarias a su implementación”. El artículo mencionado no se refiere a la carrera que debe implementarse en la entidad, sino a la estructura interna de la misma, asuntos diversos que, por serlo, fueron regulados separadamente en el decreto en comento, de acuerdo con las facultades extraordinarias, diferenciadas, que concedió el legislador al Presidente para “modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación, modificar el régimen de funciones y competencias internas; modificar el régimen de carrera previsto para los servidores de esta entidad; modificar el régimen administrativo...”7 (subraya la Sala).

En otros términos, la previsión del artículo 134 tiene por objeto, como se deriva de su texto, la implementación de las normas sobre la estructura interna de la entidad –no las referentes a la carrera-, y es para ese fin exclusivo que se dispuso el término de noventa días. Sin embargo, dado que la determinación del alcance y ámbito de la obligación impuesta a la autoridad, así como la constatación de su incumplimiento, competen exclusivamente al juez dentro de la autonomía e independencia de que ha sido investido8, la Sala procederá al análisis conjunto de las normas cuyo cumplimiento se pidió, para determinar si contienen un deber exigible a la demandada, y, de ser así, definir cuál es su significación, para deducir, luego, si la Fiscalía la ha incumplido, de manera que se pueda decidir sobre la solicitud del demandante y diseñar, si es del caso, una orden que garantice la observancia de la obligación. 7 Artículo 1º numeral 3º de la ley 573 de 2000 8 Corte Constitucional sentencia C-157 de 1998 En el entendido del actor, la carrera debió ser implementada desde la entrada en vigencia de las normas que la prevén, es decir desde la época en que regía el decreto 2966 de 1991, de manera que la expedición del decreto 261 no puede servir de excusa para continuar incumpliendo el deber legal de poner en funcionamiento el sistema mencionado, mientras que el Tribunal sostiene que la obligación impuesta a la demandada, en virtud del artículo 134 –mal entendido, como se anotó-, se limita a la adopción de las medidas necesarias para tal implementación. Por consiguiente se impone que, de entrada, se desentrañe el alcance de

las normas. Alcance de las normas sobre carrera Teniendo en cuenta que las normas legales y, como es obvio, las de jerarquía menor, sólo son obligatorias en la medida en que guarden coherencia con la Constitución, el juez debe asumir la tarea de interpretarlas y elegir los únicos significados válidos, es decir, los que sean compatibles con las normas de la Carta9. Es pertinente recordar también que el Estado social de derecho reconoce al derecho como disciplina práctica, -razón que se ha erigido como uno de los pilares de la acción de cumplimientopor lo que es forzoso que la jurisprudencia esté al servicio de la ley, sin alejarse de la realidad, “pues sólo a través de la tensión entre ellas se realiza esa concepción práctica del derecho”10. De acuerdo con lo dicho, la Sala, para determinar el alcance de las normas en comento, acudirá a algunos principios de interpretación normativa (que se explicarán en seguida), y precisará la manera de cumplirlas, tomando en consideración las dificultades reales que suponen. Según la Corte Constitucional, el principio de interpretación normativa que se funda en el “efecto útil” enseña que entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero11. El principio de interpretación sistemática, por su parte, responde a “la necesidad de no perder de vista la totalidad, ya que lo ‘general’ se 9 FERRAJOLI, Luigi. Derechos y garantías, la ley del más débil. Editorial Trotta. Madrid,

1999. P 26. 10 ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia. Editorial Trotta.

Madrid, 1999,. P 132. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 1992. da en lo ‘particular’ o, lo que es lo mismo, el todo se contiene y se expresa como referencia obligada en la parte”12, de manera que debe identificarse la institución a la cual pertenece la norma interpretada, pues sólo se alcanzará una interpretación adecuada en función suya.13 Por el principio de interpretación razonable, el juez debe aplicar las normas de derecho de una manera tal que produzcan resultados proporcionados, razonables, equitativos y verdaderamente justos, de preferencia sobre el puro rigorismo jurídico. La aplicación de este principio tiene como punto de partida los propósitos esenciales de un Estado Social de Derecho que son de orden material, así como el aserto según el cual el derecho es un instrumento finalista, dispuesto en su conjunto para la realización de valores, por lo que su aplicación exegética y formalista desnaturaliza su función social y desvirtúa su función constructiva y pacificadora14. En consonancia con el principio del efecto útil, será forzoso concluir que las normas contenidas en el título VI del decreto 261 de 2000 son vinculantes de manera inmediata, esto es, desde el 22 de febrero de 2000, fecha en la cual, conforme a lo dispuesto en el artículo 136 del mismo decreto, comenzó su vigencia. Sólo así se reconocerá algún efecto a las previsiones mencionadas: de entender que constituyen, solamente, un esfuerzo explicativo del legislador, que no implican obligación alguna a cargo de la entidad, se estaría admitiendo la inaplicación indefinida de esas disposiciones; más claramente, se estaría

prefiriendo una interpretación según la cual ellas no generan ningún efecto práctico. De allí que, de acuerdo con las normas del título VI del decreto 261 de 2000, la Fiscalía deba tomar las medidas necesarias para la efectiva implementación del sistema de carrera, aunque no se haya incluido, en dicho título, un precepto adicional cuyo texto indique la obligación perentoria de obedecer las previsiones sobre el asunto. No sobra anotar que, si no existe tal instrucción, es porque ella hubiese resultado superflua; no es necesario aclarar que una ley debe ser cumplida inmediatamente. Es más, la razón por la cual en algunas normas se incluyen artículos en los que se somete su vigencia a un plazo determinado o en los que se otorga un término de gracia para su acatamiento, es 12 GIRALDO ANGEL, Jaime. Metodología y Técnica de la Investigación Jurídica. Ediciones Librería del Profesional. Bogotá 1994, P 106 13 Ibídem, P 114 14 Corte Constitucional Sentencia T142 de 1994 que tales disposiciones son exceptivas de la regla general –que no necesita ser expresa-, consistente en la obligatoriedad inmediata de toda ley. Por otra parte, sobre la base de que las normas sobre carrera imponen una obligación a la demandada, debe reconocerse que no se satisface su propósito con la sola adopción de cualquier tipo de decisión, conducente o superflua, útil o inútil, eficaz o inocua; así no se satisface la orden del legislador, pues un tal entendimiento es equivalente a privar de efectos la orden legal.

En efecto, si se acude a la interpretación sistemática, es evidente que la institución jurídica desarrollada por los preceptos en comento es la prevista en el artículo 125 de la Constitución Política, es decir la del sistema de carrera, cuyo fin primordial es la eficacia de la función pública. Y tal sistema ha sido estatuido como regla general por el constituyente; entonces, dado que la institución jurídica de que se trata compromete la realización de un principio constitucional y que constituye la regla general, tratándose de administración de personal en la función pública, para determinar el alcance de una norma que desarrolla la carrera, el intérprete debe preferir la opción que dé prevalencia a la pronta implementación del mencionado sistema, pues de no hacerlo promoverá la ineficacia y tolerará que lo que ha sido estatuido como regla general se convierta, distorsionando la voluntad de la Constitución, en excepción. Adicionalmente, sobre las bases que fundan el principio de interpretación razonable, en este caso deberá entenderse que el título VI del decreto 261 de 2000 tiene un propósito material, que consiste en la implementación efectiva del sistema de carrera, es decir, en la aplicación de todas las normas que reglan dicho sistema y realizan el principio de igualdad de oportunidades, así como el principio de la eficacia de la función pública. Nótese cómo, si el alcance de las normas se precisara con base en una interpretación exegética, según la cual la autoridad satisface el deber en ellas contenido, con la sola e indefinida conducta de adoptar medidas y decisiones relacionadas con la carrera, sin que nunca se ponga en funcionamiento, se desconocería la función de la institución jurídica comprometida. Obviamente,

ninguna función pública se verifica con la simple formulación de normas o con la expedición de actos administrativos, pues los fines del Estado Social de Derecho “sólo se logran cuando efectiva y realmente tienen cumplimiento las referidas normas y actos”15.. Incumplimiento de la Fiscalía En conclusión, el único sentido admisible de las normas estudiadas impone que la Fiscalía debe obedecerlas, tomando las medidas necesarias para poner en funcionamiento el sistema de carrera, lo cual supera, por supuesto, la conducta desarrollada hasta ahora por dicha entidad, que se ha limitado a la expedición de una serie de actos administrativos y a la realización de actuaciones que en poco o nada contribuyen a la implementación real de tal sistema. Dicho de otra f