CE-25000-23-25-000-2001-06461-01(0148-04)-2014

CESANTIAS - Intereses Fondo Nacional del Ahorro / MODIFICACIONES RENDIMIENTOS FONDO NACIONAL DEL AHORRO - Competencia del gobierno nacional / FONDO NACIONAL DEL AHORRO - Su bajo rendimiento obedece a que fue creado para dar soluciones de vivienda y educación a sus afiliados La parte demandante el incremento de los rendimientos de las cesantías no solamente con el interés fijado por la ley, sino también sumándole el índice de precios al consumidor, para procurar el logro de dos objetivos: 1) Que las cesantías mantengan el valor adquisitivo y 2) Que el interés tenga un verdadero carácter remuneratorio. Luego de revisar tanto las razones expuestas en la demanda, como las normas pertinentes, encuentra que no es del caso acceder a las pretensiones de la demanda, porque de una parte, tal competencia no es del juez administrativo sino del legislador; y de otra, si bien es cierto los rendimientos del Fondo Nacional de Ahorro son bajos, tal hecho responde a las razones por las cuales fue creado. El juez administrativo no puede fijar una indemnización o incrementar los rendimientos de las cesantías porque ello rebasa sus competencias e implica una intromisión dentro de la órbita de atribuciones que le corresponde a los órganos citados. En el segundo aspecto, cabe decir que si bien es cierto los intereses que reconoce el Fondo Nacional de Ahorro son bajos, tal prestación responde a la naturaleza y a los servicios que presta dicha entidad territorial en el sentido de buscar solución a la vivienda y la educación de sus afiliados. Empero, la posibilidad que tienen los afiliados de acceder a créditos de

vivienda o educativos en condiciones especialmente favorables, en gran parte compensa los bajos rendimientos financieros de las cesantías, como tuvo oportunidad de señalarlo la Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad de la Ley 432 de 1998. En conclusión, las pretensiones formuladas carecen de prosperidad por cuanto el legislador y el Gobierno Nacional durante los años en que estuvo vinculada la demandante, solamente fijaron un interés del 12% para las cesantías de los trabajadores afiliados al Fondo Nacional de Ahorro.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-06461-01(0148-04)

Actor: MARIA FANNY FORERO RODRIGUEZ Demandado: FONDO NACIONAL DE AHORRO Decide la Sala el recurso de apelación contra la sentencia del 11 de septiembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, MARIA FANNY FORERO RODRÍGUEZ, demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la nulidad del extracto de cesantías y del Oficio No. 32392 de abril 24 de 2001, proferido por el FONDO NACIONAL DE AHORRO, por medio del cual negó la inclusión de los intereses de que trata el artículo 2º, literal b) del Decreto Ley

3118 de 1968, dentro de la liquidación de sus cesantías. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene la liquidación y pago de los intereses establecidos en el artículo 2º, literal b) del Decreto 3118 de 1968, al igual que el pago de daños y perjuicios ocasionados por su no pago oportuno, de acuerdo con la liquidación anexa a la demanda. Pide, asimismo la actualización de los valores anteriores y cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 177 del C.C.A. Como hechos en que se sustentan las anteriores pretensiones se sintetizan los siguientes: El objetivo que persigue el artículo 2º del decreto 3118 de 1968, en su literal b), es proteger la cesantía de la depreciación monetaria, por tanto se debe procurar el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas a favor del empleado o trabajador. De otra parte el artículo 33 del decreto mencionado señaló que el Fondo Nacional del Ahorro debería liquidar y abonar un interés del 9% anual, aumentando dicho porcentaje en un 12% anual, a partir de la vigencia del artículo 3º de la Ley 41 de 1975. Dichas normas solamente constituyen “intereses puros”, conforme se colige de los de “las ponencias y debates” del Congreso. Es más, el estado sólo garantizó “que los dineros de los empleados público y trabajadores oficiales tuvieran a su favor en el FONDO NACIONAL DE AHORRO por conceptos de cesantías serían protegidos contra la depreciación monetaria, es decir que mantendrían la misma

capacidad adquisitiva que tuvieron al momento de ser retenidos en aplicación de las doceavas partes que integran las cesantías de todos y cada uno de los respectivos años, contrarrestando así la depreciación”. Es decir, no se cumplió con el objetivo de la ley previsto en el art. 2º literal b) del decreto 3118 de 1968, porque en la práctica no se protegió ese auxilio de la depreciación monetaria, ocasionándole a los empleados y trabajadores un menoscabo en su derecho patrimonial legítimamente constituido, que está amparado en el artículo 30 de la Carta Política de 1886 y los artículos 2º y 58 de la actual. Para mantener el poder adquisitivo de los dineros consignados, el sistema previsto era el de utilizar el índice de precios al consumidor para actualizarlos anualmente y, en cambio, para compensar el no poder gozar del capital consignado debía utilizarse el sistema de intereses, que tal hecho se desprende de los antecedentes legislativos que precedieron a la expedición de la ley 41 de 1975, tal como ya lo ha utilizado el Consejo de Estado y Corte Suprema de Justicia, que reiteran el principio de que la actualización monetaria tiende a rescatar el valor perdido del capital, mientras que los intereses están llamados a indemnizar al acreedor por la privación del uso del capital, en otros términos; que la actualización monetaria hace referencia al daño emergente y los intereses al lucro cesante. La entidad demandada no cumplió con la obligación prevista en el artículo 35 del decreto 3118 de 1968, que ordenaba entregarle a cada trabajador una libreta donde se iban registrando los movimientos de su respectiva cuenta y que por esa

razón impidió a sus afiliados establecer si se estaba cumpliendo o no con las obligaciones establecidas por la ley.

Normas violadas: Arts. 16, 20 y 30 de la anterior Constitución de 1886; 2º Inciso final, 4, 5, 6, 13, 25, 34, 53, 58, 90, 209 y 373 de la Constitución Política; 2 literal b del decreto ley 3118 de 1968; y, arts.85, 137, 206 del C.C.A.

LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: Luego de transcribir las normas pertinentes, señala que el Fondo Nacional de Ahorro debía proteger el auxilio de cesantía de la parte actora contra la depreciación monetaria, mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas que tuviese acumuladas a 31 de diciembre de cada año, liquidados según los porcentajes establecidos legalmente, esto es, el 9% y 12% anual, siendo evidente que la norma no autorizó ningún otro mecanismo para contrarrestar la devaluación, ni podía la entidad liquidar o reconocer en mayor proporción los intereses fijados legalmente, lo que tampoco puede redundar en violación de las normas constitucionales. No podía la administración, como lo pretende la actora, hacer un incremento en los rendimientos de las cesantías con el interés fijado por la Ley, aplicable al caso concreto y adicionar el índice de precios al consumidor, para que las cesantías mantengan su poder adquisitivo, porque no existía norma legal vigente que así lo dispusiera.

Concluyó el Tribunal que los intereses a la cesantía reconocidos la parte actora, se ajustaron a la preceptiva legal que los regulaba y por tal razón se despachan adversamente las súplicas de la demanda. EL RECURSO La apoderada de la parte actora, expone como razones de inconformidad con el fallo de primera instancia, las siguientes: Manifiesta que se presenta una clara confusión en la lectura e interpretación de la norma demandada. El literal b) del artículo 2º del Decreto Ley 3118 de 1968, señala que se debe proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria, mediante el reconocimiento de intereses sobre las sumas acumuladas a favor del empleado o trabajador. Dicha norma, establece lo mismo que el artículo 18 de la Ley 432 de 1998, sólo que a partir de 1998. Por lo anterior, señala que siendo la cesantía un crédito a favor del trabajador y a cargo de la Entidad, no por el hecho de empezar a reconocer parte de ese interés a partir de 1998, se exonera al Fondo Nacional de Ahorro, de la obligación establecida desde 1968. Agrega que el artículo 33 del Decreto Ley 3118 de 1968, señaló el pago de otros intereses y que cuando la interpretación de la Ley suscita controversia se hace necesario acudir a sus fuentes para conocer sus alcances. Es así como llega a la conclusión de que los rubros de depreciación monetaria e intereses puros no se excluyen entre sí, pues tienen causas diferentes. Los intereses buscan compensar el perjuicio sufrido por la privación temporal del uso del capital y la compensación por depreciación monetaria se dirige a mantener

indemne el patrimonio del acreedor. En otro términos, la actualización monetaria hace referencia al daño emergente y los intereses al lucro cesante. Tampoco está de acuerdo con el argumento de que en ninguna parte de esa disposición se encuentra establecido otro mecanismos para evitar la depreciación monetaria, por cuanto no es precisa que exista, pues el artículo 2º, literal b) del Decreto Ley 3118 de 1968, es suficientemente claro para que después de una simple lectura se entienda que debe pagarse el interés que se demanda, es decir que el mecanismo ya existe y no es necesario crear otro, como se afirma en la sentencia recurrida. Respecto del I.P.C. como base de corrección monetaria, expresa que es el único medio reconocido oficialmente para el efecto. En conclusión, señala que se ha lesionado un derecho al demandante, se ha violado una norma jurídica, se ha demandado que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho, razón por la cual no es preciso acudir al cuerpo legislativo en busca de reforma. Para resolver, se CONSIDERA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, MARIA FANNY FORERO RODRÍGUEZ, demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la nulidad del extracto de cesantías y del Oficio No. 32392 del 24 de abril de 2001, proferido por el FONDO NACIONAL DE AHORRO, por medio del cual negó la inclusión de los intereses de que trata el artículo 2º, literal b) del Decreto Ley 3118 de 1968, dentro de la liquidación de sus cesantías.

Pretende la parte demandante el incremento de los rendimientos de las cesantías no solamente con el interés fijado por la ley, sino también sumándole el índice de precios al consumidor, para procurar el logro de dos objetivos: 1) Que las cesantías mantengan el valor adquisitivo y 2) Que el interés tenga un verdadero carácter remuneratorio. Para efecto de decidir, se tiene lo siguiente: Las normas pertinentes, disponen: - Artículo 33 del Decreto 3118 de 1968: El Fondo Nacional de Ahorro liquidará y abonará en cuenta de intereses del nueve (9) por ciento anual sobre las cantidades que el 31 de diciembre de cada año figuren a favor de cada empleado o trabajador oficial....”. Dicho interés fue aumentado a un doce (12%) por el artículo 3º de la ley 43 de 1975. Posteriormente se dictó La Ley 432 de 1998 que modificó el Decreto 3118 de 1968, y en su artículo 12, señaló: ... a partir del 1º de enero de 1998 el Fondo Nacional de Ahorro reconocerá y abonará a la cuenta de cesantías de cada servidor público afiliado un interés equivalente al sesenta por ciento (60%) de la variación anual del índice de precios al consumidor, I.P.C., sobre las cesantías liquidadas por la entidad nominadora correspondiente al año inmediatamente anterior o proporcional por la fracción de año que se liquide definitivamente. La Sala, luego de revisar tanto las razones expuestas en la demanda, como las normas pertinentes, encuentra que no es del caso acceder a las pretensiones de la

demanda, porque de una parte, tal competencia no es del juez administrativo sino del legislador; y de otra, si bien es cierto los rendimientos del Fondo Nacional de Ahorro son bajos, tal hecho responde a las razones por las cuales fue creado. Respecto del primer aspecto, cabe decir que el interés fijado por el Fondo Nacional de Ahorro en las normas citadas responde a la facultad del legislador de fijar el monto, de acuerdo con la cláusula general de competencias que tiene para reglar las prestaciones (literales c y f del numeral 19 del art. 150 de la Constitución Política). Y de otra parte, porque el legislador también tiene la potestad de crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado (art. 150, numeral 7 de la Constitución), facultad que lleva consigo la de señalar los objetivos que las empresas así creadas deban desarrollar. Es más, el Gobierno Nacional en ejercicio de su facultad reglamentaria también puede fijar los montos de rendimientos y condiciones de acceso a las personas o trabajadores que inviertan sus dineros en las mismas. Conforme a lo anterior, el juez administrativo no puede fijar una indemnización o incrementar los rendimientos de las cesantías porque ello rebasa sus competencias e implica una intromisión dentro de la órbita de atribuciones que le corresponde a los órganos citados. En el segundo aspecto, cabe decir que si bien es cierto los intereses que reconoce el Fondo Nacional de Ahorro son bajos, tal prestación responde a la naturaleza y a los servicios que presta dicha entidad territorial en el sentido de buscar solución a la vivienda y la educación de sus afiliados. Empero, la posibilidad que tienen los afiliados de acceder a créditos de vivienda o

educativos en condiciones especialmente favorables, en gran parte compensa los bajos rendimientos financieros de las cesantías, como tuvo oportunidad de señalarlo la Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad de la Ley 432 de 1998. En conclusión, las pretensiones formuladas carecen de prosperidad por cuanto el legislador y el Gobierno Nacional durante los años en que estuvo vinculada la demandante, solamente fijaron un interés del 12% para las cesantías de los trabajadores afiliados al Fondo Nacional de Ahorro. Finalmente conviene puntualizar dos aspectos en lo que se refiere al fondo del asunto: 1) Que no se podría generar un daño antijurídico de la supuesta pérdida de poder adquisitivo de los dineros depositados en el Fondo, porque tal hecho aparece compensado con los otros beneficios que recibió o recibiría el afiliado; 2) Que no podía generar una actualización conforme al índice de precios al consumidor, porque no se trata de una condena o de una suma de dinero exigible en determinado momento y que no fue pagada; sino simplemente del cumplimiento de las condiciones de acceso y permanencia en un establecimiento público reglado por el ordenamiento jurídico nacional (legislador y Gobierno Nacional); y 3) En todo caso, si se reconocieran los dineros reclamados por la demandante en el presente caso, no tendría derecho a su pago, porque estarían prescritos en aplicación de la prescripción trienal (artículo 41 del Decreto 3135 de 1968). Las anteriores razones son suficientes para confirmar el fallo apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en

nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 11 de septiembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual denegó las súplicas de la demanda presentada por MARIA FANNY FORERO RODRÍGUEZ. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, y ejecutoriada, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

TARSICIO CÁCERES TORO JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.