CE-25000-23-25-000-2001-0677-01(AC-1692)-2001

SUBSIDIO DE VIVIENDA - Víctimas de atentados terroristas. Termino para reclamarlo / VICTIMA DEL TERRORISMO - Protección. Subsidio de vivienda / DERECHO A LA IGUALDAD - Protección. Victima del terrorismo / ACTOS TERRORISTAS - Derecho a subsidio de vivienda. Regulación legal / PRINCIPIO DE IGUALDAD MATERIAL - Consagración. Protección a víctimas de atentados terroristas y tomas guerrilleras La problemática a resolver se centra en determinar si la demandada con su actuación administrativa en el otorgamiento del subsidio de vivienda para una víctima de un atentado terrorista, y en el desembolso del mismo, vulneró algún derecho fundamental de la demandante que pueda ser protegido mediante la acción de tutela. Se examinará, en consecuencia, si la actuación administrativa se ajustó o no a las normas jurídicas que la regulan. De acuerdo con el análisis probatorio, se colige que el INURBE no desplegó la actividad necesaria y especial que tuviera carácter prioritario para proteger especialmente los derechos de la demandante en su calidad víctima de terrorismo, lo que le colocaba en condición de persona en estado de debilidad manifiesta, que requería una atención y acompañamiento especial para obtener la totalidad del subsidio de vivienda al que tenía derecho de acuerdo con la legislación sobre la materia, con lo cual le hizo soportar una carga adicional que le conculcó su derecho a la igualdad. Contrario a lo sostenido por el Tribunal, la Sala estima que la presente acción resulta procedente porque la acción judicial que debió utilizar o que podría intentar la demandante no es idónea, dada su condición de requerirse un juicio

ordinario, que por su extensión en el tiempo no permite evitar el acrecentamiento de su deuda bancaria y la pérdida de su vivienda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ.

Bogotá, D.C., dos (2) de noviembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-25-000-2001-0677-01(AC-1692)

Actor: MARIELA GARZÓN DE BRICEÑO Acción de Tutela Procede la Sala a resolver la impugnación instaurada por la señora Mariela Garzón de Briceño contra la sentencia del 12 de junio de 2001 dictada por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección “C” -.

ANTECEDENTES La demanda: Expresa la demandante que el 30 de agosto de 1996 ocurrió en el Municipio de Capitanejo - Departamento de Santander - una toma guerrillera que destruyó

parcialmente su vivienda ubicada en la calle 6 No. 5 - 50, motivo por el cual mediante la resolución 0225 de fecha 17 de abril de 1997 el INURBE le asignó un subsidió como contribución gratuita por valor de 438 UPAC, equivalentes a la suma de cuatro millones quinientos veintidós mil setecientos cuarenta y ocho pesos con cincuenta y ocho centavos ($4.522.748.58), cuyo primer desembolso por el 25% se realizó en noviembre de 1997, fecha a partir de la cual inició la obra

de recuperación de su vivienda. Los demás beneficiarios recibieron unos el 50% y otros el 100% sin justificación alguna de la entidad que entregó el anticipo del subsidio. El INURBE en conciliación llevada a cabo el 7 de diciembre de 2000 se negó a reconocer los dineros correspondientes al saldo del subsidio anteriormente citado, aduciendo demora en la entrega de los documentos para soportar los desembolsos, la cual se ocasionó por las devoluciones que realizó esta entidad con el fin de practicar correcciones en los documentos requeridos por la misma. No obstante las múltiples peticiones elevadas a esta entidad tanto en Bucaramanga como en Bogotá no fue posible que se ordenara el último desembolso del subsidio destinado al pago del prestado adquirido con el Banco Agrario por valor de Tres Millones de pesos ($3.000.000.00), con el fin de terminar la obra. Expresa que en la actualidad tiene una situación económica muy difícil por cuanto no cuenta con dinero para sufragar sus gastos personales ni sus obligaciones con el banco porque tanto ella como su esposo se encuentran desempleados y teme perder la vivienda que le quedó en estado de gran deterioro después de la toma guerrillera. Considera vulnerado el derecho fundamental a la igualdad así como los derechos a gozar de una vivienda digna y a la garantía de la propiedad privada consagrados en los artículos 13, 51 y 58 de la Constitución Nacional. Contestación de la demanda El Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana INURBE informó que en efecto mediante la Resolución 0225 del 17 de abril de 1997 fue asignado un subsidio familiar de Vivienda por toma guerrillera a la señora Mariel Garzón de

Briceño por valor de $4.522.748.58 pesos M/Cte.. El plazo para el cobro del Subsidio Familiar de Vivienda fue de un año contado desde la asignación del mismo, el cual venció el 17 de abril de 1998. Que se solicitó conciliación para el pago del citado subsidio y el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del INURBE decidió la improcedencia de la conciliación para el pago, por cuanto los trámites para la legalización de los desembolsos de subsidios familiares de vivienda para el Municipio de Capitanejo se surtieron en forma extemporánea y, además, porque la acción de reparación directa procedente para el cobro judicial del subsidio se encuentra caducada, lo cual imposibilita igualmente la conciliación conforme a la prohibición prevista en la Ley 446 de 1998. Sentencia del Tribunal El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección “C”, mediante providencia del 12 de junio de 2001, consideró que la acción es improcedente en la medida en que la demandante se refiere al acta del Comité de Conciliación del siete (7) de diciembre del 2000, según la cual el INURBE se negó a reconocer los dineros por concepto de subsidio para reconstrucción de la vivienda de la demandante, seriamente afectada por una toma guerrillera al Municipio de Capitanejo porque las personas beneficiarias del mismo no cumplieron en tiempo con los requisitos exigidos por el INURBE, y ese acto podía ser demandado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el

artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y, si los términos para interponer la citada acción ya transcurrieron, la acción de tutela no es un mecanismo remedial para suplir el descuido o incuria del ciudadano que deja pasar los recursos y oportunidades para ejercer su derecho de defensa. Impugnación Inconforme con la decisión del Tribunal la demandante la impugna teniendo en cuenta que no encuentra razones para que el INURBE se haya negado a desembolsar el 75% del subsidio para reconstruir su vivienda aduciendo que no cumplió con los requisitos para el efecto, cuando en realidad los acreditó en el momento en que le hicieron el desembolso inicial del 25% del valor total del mismo. Adicionalmente expresa que nunca recibió comunicación alguna por parte del INURBE en la que decidiera la no cancelación del saldo. Anexa la constancia en la cual el INURBE certificó las condiciones de no habitabilidad de las viviendas afectadas por la toma guerrillera (folio 60) y 2 comunicaciones dirigidas al INURBE - Bucaramanga de fechas enero 08 y octubre 24 de 1998 (folios 57 y 58) con las cuales se solicita la colaboración del INURBE para evitar la pérdida total de los subsidios en razón a la negativa de esta entidad en la ciudad de Bogotá para ordenar el desembolso del saldo del subsidio. Adjuntó también los oficios de fechas agosto 20 y septiembre 12 de 1998 (folios 53 y 56) remitidos por la Personería Municipal al INURBE de Bucaramanga y de Bogotá pidiendo información para el cumplimiento de los

requisitos correspondientes a los desembolsos pendientes en el Municipio de Capitanejo y un derecho de petición al INURBE Bucaramanga en noviembre 03 de 2000 (folio 54) solicitando la carta de prórroga para realizar la escrituración requerida por esta entidad toda vez que el plazo se venció el 13 de mayo de

1998. Dice que esta solicitud de prórroga fue tramitada por un funcionario del INURBE, señor Libardo Ortega Blanco, quien realizó una visita al Municipio de Capitanejo los días 7 y 8 de mayo de 1998 para orientar la culminación de los trámites y era materialmente imposible que en 3 días se alcanzara a cumplir con el procedimiento de elevar a Escritura Pública la ejecución de las obras, porque el plazo vencía el 13 de mayo y era necesario desplazarse a la ciudad de Málaga para adelantar los trámites de escrituración ya que en el Municipio de Capitanejo no hay notarías. Adicionalmente, de acuerdo con lo establecido en la Resolución que le adjudicó el subsidio tendría un año para acreditar la ejecución de la obra.

(folio 54). CONSIDERACIONES La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Carta Política, tiene por objeto proteger los derechos constitucionales fundamentales que se encuentren amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades y de los particulares en los casos señalados en la ley. Está instituida como mecanismo especial y supletorio para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas y procede cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial, o el mismo no sea eficaz para el caso concreto, con excepción de cuando se utiliza como mecanismo transitorio

para evitar un perjuicio irremediable. En el caso sub - judice observa la Sala primero, que la asignación del subsidio familiar se le otorgó a la demandante el 17 de abril de 1997 y solamente le fue comunicado mediante oficio 04684 de fecha 13 de mayo del mismo año, sin que aparezca probado la fecha en que se le notificó a la beneficiaria personalmente o mediante medios masivos de comunicación el citado subsidio como lo dispone el artículo 33 del Decreto 2154 de 1993, frente a lo cual guardó silencio la entidad demandada. Afirma la demandante que el INURBE le realizó el primer desembolso en noviembre de 1997, equivalente al 25% del valor otorgado, fecha en la cual inició la obra pero que, por ser una persona de escasos recursos, para terminar la obra y poder cumplir con las exigencias del INURBE contrató un préstamo con el Banco Agrario por $3.000.000.00 para pagarlo con el desembolso de la parte restante del subsidio que le hiciera el INURBE. Sin embargo y pese a las múltiples peticiones y solicitudes efectuadas directamente y en especial por conducto de la Personería Municipal para que la orientaran y recibieran los documentos en los cuales constaba la realización de la obra para obtener el saldo del beneficio otorgado, finalmente el INURBE decidió que sus documentos se habían presentado extemporáneamente y que por este motivo perdía el citado beneficio. Que con esta decisión del INURBE estaba condenada a perder su vivienda por carecer de recursos para pagarle al Banco. El INURBE en escrito de contestación de la demanda señala que el plazo para el

cobro del Subsidio Familiar de Vivienda es de un año contado a partir de la asignación del mismo, el cual venció el 17 de abril de 1998 y que el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de esta entidad mediante Acta No. 33 del 27 de noviembre de 2000 decidió la no procedencia de la conciliación porque los trámites para la obtención del citado subsidio se adelantaron en forma extemporánea, luego del vencimiento del subsidio y porque la acción de reparación directa para el cobro judicial del subsidio se encuentra caducada lo que imposibilita la conciliación de conformidad con lo dispuesto en la Ley 446 de 1998. La problemática a resolver se centra en determinar si la demandada con su actuación administrativa en el otorgamiento del subsidio de vivienda para una víctima de un atentado terrorista, y en el desembolso del mismo, vulneró algún derecho fundamental de la demandante que pueda ser protegido mediante la acción de tutela. Se examinará, en consecuencia, si la actuación administrativa se ajustó o no a las normas jurídicas que la regulan. La Ley 104 de 1993 instituyó unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia y la eficacia de la justicia, y estableció en el artículo 29, que los hogares damnificados por actos terroristas podrán acceder al subsidio familiar de vivienda de que trata la Ley 3ª de 1991, teniendo en cuenta el deber constitucional de proteger a las personas que se encuentren en situación de debilidad manifiesta y el principio de solidaridad. Prevé igualmente que debe darse prioridad, por parte de las autoridades, a las solicitudes que presenten los

hogares víctimas de actos terroristas. El Decreto 2154 de 1993, reglamentario de la Ley 3ª de 1991 que creó el Subsidio Familiar de Vivienda para facilitar soluciones de vivienda de interés social, dispuso que la postulación para recibir este subsidio y la definición de un orden secuencial para el otorgamiento del mismo se deberían reglamentar para asegurar el cumplimiento de los principios constitucionales y de la ley y ordenará que el INURBE debía velar porque los recursos se utilizaran con la mayor continuidad, oportunidad y eficiencia posibles. En desarrollo de lo anterior la Junta Directiva del INURBE estableció en el artículo 12 del Acuerdo 30 de 1994 que la asignación del Subsidio Familiar de Vivienda para los damnificados de actos terroristas o tomas guerrilleras se debería efectuar en el término de diez (10) días hábiles a partir de que el postulante presente la documentación con el lleno de los requisitos exigidos. Asimismo, el artículo séptimo de este Acuerdo, determinó que el subsidio de recuperación de vivienda podrá entregarse en forma anticipada hasta por el 50% del total del valor asignado. El saldo se entregará contra la presentación de la escritura de adquisición debidamente registrada si el beneficiario fuere propietario, y si no lo fuere, cuando se trate de mejoras, bastará la protocolización de la citada escritura o la suscripción de un documento público o privado reconocido ante Juez o Notario. A folio 60 obra informe del INURBE de 1997, suscrito por el Jefe de la División Técnica y el Director Regional de Bucaramanga, donde consta que el 30 de

agosto de 1996 ocurrió una toma guerrillera en el Municipio de Capitanejo, y que algunos hogares se vieron afectados con la imposibilidad de habitar sus inmuebles, entre quienes se menciona a la señora Mariela Garzón de Briceño, demandante en el presente proceso. La Resolución 0225 del 17 de abril de 1997 del INURBE, en su artículo primero, asignó 10 subsidios familiares de vivienda e interés social a hogares damnificados por actos terroristas, entre los cuales se encuentra la demandante como beneficiaria del subsidio en la modalidad de recuperación de vivienda por valor de 438 UPAC. En el artículo tercero se estableció que la entrega de los subsidios se condicionaba al cumplimiento por parte de los asignatarios de las leyes 03 y 04 de 1993 y al Acuerdo 30 de 1994. Este acto administrativo fue comunicado a la demandante mediante el oficio 04684 del 13 de mayo de 1997, donde se le indican al respaldo de la carta, las instrucciones necesarias para la utilización del subsidio otorgado. En dicha carta (folio 8) se le informa que a partir de esta comunicación - 13 de mayo de 1997 - dispondrá de un término de doce meses para acreditar la ejecución de las obras de recuperación de su vivienda; sin embargo, de las pruebas allegadas al proceso es claro que en el análisis de requisitos para la entrega del primer desembolso el INURBE se demoró hasta noviembre de 1998 y solamente le entregó a la demandante el 25% del valor otorgado, por lo cual se vio obligada a tramitar un crédito para terminar las obras y no perder el subsidio.

La Personería Municipal envió múltiples comunicaciones solicitando instrucciones para culminar el trámite de entrega del subsidio (folios 53 a 59) , que no fueron atendidas por el INURBE, con lo cual incumplió las obligaciones que en la Ley 104/93 se le asignaron en el sentido de proteger eficazmente a las víctimas del atentado terrorista que afectó el inmueble de una persona de escasos recursos como la demandante ya que no le dió prioridad a estas solicitudes y no veló porque los recursos se utilizaran con la mayor oportunidad y eficiencia posibles. Solamente unos pocos días antes del vencimiento del término envió a una persona, el señor Libardo Ortega Blanco, a realizar el acompañamiento y orientación a los damnificados sin tener en cuenta la imposibilidad de cumplir con las fechas señaladas porque la demandante tenía que desplazarse del Municipio de Capitanejo al Municipio de Málaga para elevar a Escritura Pública la constancia de haber adelantado la obra dentro del año siguiente al de la comunicación de la asignación del subsidio, pero la obra se encontraba realizada y cumplido en consecuencia el requisito para tener el derecho al subsidio. Para la Sala es claro que el INURBE incumplió sus obligaciones legales de velar porque los dineros del subsidio se inviertieran con la mayor oportunidad, continuidad y eficiencia posibles, cuando sin ninguna explicación razonable sólo desembolsó el 25% del subsidio a la demandante, pudiendo haber entregado el doble y la obliga con ello a obtener en el mercado, con un alto costo, el dinero necesario para realizar la obra; ignora las reiteradas solicitudes de colaboración y apoyo para acceder efectivamente al subsidio, cursadas tanto por la demandante como por la

Personera Municipal y pretende que el término para la utilización del subsidio se surta a partir de la fecha de expedición del acto de otorgamiento (17 de abril de 1997) sin tener en cuenta que el mismo está destinado a la construcción de la obra que sólo se inicia en la fecha del primer desembolso (noviembre de 1998) y, con base en estas actuaciones manifiestamente negligentes y ajenas al cumplimiento de los imperativos constitucionales que obligan al Estado a socorrer a las personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta, sin comunicación alguna que le permitiera a la demandante ejercer oportunamente su derecho de defensa, le niega el subsidio aduciendo que el Comité de Conciliaciones de la entidad no puede conciliar porque ha ocurrido la caducidad de la acción jurisdiccional, que asumió, tenía la demandante para defender sus derechos. La Corte Constitucional se pronunció sobre el tema de las víctimas del terrorismo y refiriéndose de manera expresa al derecho fundamental de la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, expresó : 1 “…En efecto, en virtud del principio de igualdad material (artículo 13 C.P.), las víctimas del terrorismo son objeto de un carga especial e injusta que amerita un trato especial, máxime si están en juego la vida e integridad personal…” Dice así el artículo 13 de la Carta Política: Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. 1 C - 134/93 El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ella se cometan. “…El derecho de igualdad pues exige que tanto el Estado como la comunidad le otorguen un tratamiento especial a las víctimas del terrorismo, de suerte que todas las personas -y no sólo unas pocas-, soporten la carga que implica el terrorismo…” “…En cuanto al Estado en particular, todas las ramas y órganos del poder público tienen el deber constitucional de "proteger especialmente aquellas personas que por su condición... se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta…", De acuerdo con lo anterior, se colige que el INURBE no desplegó la actividad necesaria y especial que tuviera carácter prioritario para proteger especialmente los derechos de la demandante en su calidad víctima de terrorismo, lo que le colocaba en condición de persona en estado de debilidad manifiesta, que requería una atención y acompañamiento especial para obtener la totalidad del subsidio de vivienda al que tenía derecho de acuerdo con la legislación sobre la materia, con lo cual le hizo soportar una carga adicional que le conculcó su derecho a la igualdad. Efectivamente, no se evidenció por parte del INURBE, como autoridad encargada de administrar estos subsidios para vivienda, la diligencia necesaria para atender en forma adecuada y de acuerdo a la Constitución Nacional y la ley la situación

especial a que fue sometida la demandante por el ataque terrorista. Por el contrario, asumió una actitud pasiva, no propia de un Estado Social de Derecho, propiciando con ello que la demandante quien ya había sufrido la depredación de su vivienda por parte de la guerrilla y logró reconstruirla se vea compelida a entregarla al banco en dación en pago al no poder pagar el préstamo que utilizó para repararla. Ello, como es obvio, amenaza su derecho a la vida en condiciones dignas. Contrario a lo sostenido por el Tribunal, la Sala estima que la presente acción resulta procedente porque la acción judicial que debió utilizar o que podría intentar la demandante no es idónea, dada su condición de requerirse un juicio ordinario, que por su extensión en el tiempo no permite evitar el acrecentamiento de su deuda bancaria y la pérdida de su vivienda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sección Quinta - administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. - REVÓCASE la sentencia del 12 de junio de 2001 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. SEGUNDO . - TUTÉLASE el derecho a la igualdad y a la vida en condiciones dignas de la demandante, para cuyo efecto se ordena al INURBE girar a favor del Banco Agrario el valor que corresponda a la deuda que la señora Mariela Garzón de Briceño contrajo con el mismo, con cargo al subsidio de vivienda que le fue otorgado mediante la Resolución 0225 del 17 de abril de 1997 del INURBE, y si quedare saldo a favor de aquélla le deberá ser entregado. Los pagos deberán

hacerse dentro de los 15 días siguientes a la notificación de esta sentencia. TERCERO - ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CUARTO. - NOTIFÍQUESE a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN,

MARIO ALARIO MENDEZ DARÍO QUIÑONES PINILLA

Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ ROBERTO MEDINA LÓPEZ