CE-25000-23-25-000-2001-1587-01(AC)-2001

EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Obligación de suspender el servicio a usuario moroso en tres facturas / FACTURAS DE SERVICIOS PUBLICOS - Limitación de la responsabilidad solidaria del propietario del inmueble respecto del usuario arrendatario / SUSPENSION DEL SERVICIO PUBLICO DOMICILIARIO - Obligación de la empresa cuando se presenta mora en tres períodos / RESPONSABILIDAD SOLIDARIA EN SERVICIOS PUBLICOS - Del propietario frente al usuario: limitado a tres períodos de facturación El problema jurídico que debe decidirse en el caso presente es si los propietarios que no son usuarios están obligados a pagar las facturas de servicios públicos cuando los usuarios dejan de pagar más de tres períodos sin que la empresa los suspenda. Según el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el propietario del inmueble, el suscriptor y el usuario responden solidariamente de las obligaciones que se derivan del contrato de prestación de servicios públicos. Al tenor de lo preceptuado por el artículo 140 ídem, el incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en el contrato de condiciones uniformes y, en todo caso, en los de falta de pago por el término que fije la entidad prestadora «sin exceder de tres períodos de facturación» o de fraude a las conexiones, medidores o líneas. El artículo 141 del mismo estatuto establece que en los casos de incumplimiento del contrato en forma repetida o de acometidas fraudulentas, la empresa puede tener por resuelto el contrato y proceder al corte del servicio. De acuerdo con lo anterior, las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios tienen la

obligación de suspender el servicio a un usuario que no ha pagado la facturación correspondiente a tres periodos; su omisión desconocería el régimen legal y vulneraría los derechos constitucionales del propietario que no ha utilizado el servicio, al obligarlo a responder solidariamente por aquellas facturas de servicios públicos que sean posteriores al tercer período de facturación, es decir, por aquellas cuentas que se originan después que la empresa de servicios públicos ha incumplido su obligación de suspender el servicio.

NOTA DE RELATORIA: Al respecto se cita sentencia de la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia C-5439 de 6 de octubre de 1998 M.P.

Pedro Lafont Pianetta y sentencia de la Corte Constitucional T-1016 de 1999.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-25-000-2001-1587-01(AC)

Actor: IDA ESCOVAR QUINTERO Y OTROS

Demandado: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA

(EAAB) Referencia: Asuntos constitucionalesAcción de tutela Se decide la impugnación interpuesta por los reclamantes contra la sentencia de 4 de octubre de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección B) declaró improcedente la tutela impetrada.

1. ANTECEDENTES

Mediante escrito presentado el 20 de septiembre de 2001, IDA PIEDAD ESCOVAR QUINTERO, GERMÁN RUBEN ESCOVAR QUINTERO, ANTONIO JOSÉ ESCOVAR QUINTERO y GILDA PATRICIA ESCOVAR QUINTERO por medio de apoderado instauraron acción de tutela contra la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ ESP (en adelante EAAB). 1.1. Hechos  Por adjudicación en la sucesión de JOSÉ MARÍA ESCOVAR LOTERO, los reclamantes son propietarios de los inmuebles ubicados en la Carrera 11 No. 7-48, Carrera 11 No. 7-62, Carrera 11 No. 7-64 y Carrera 11 No. 7-66 de Bogotá, desde el 30 de marzo de 1971.  Debido a que los reclamantes se encontraban fuera de la ciudad, su madre LUCRECIA QUINTERO ORTEGA arrendó los inmuebles a cambio de una renta irrisoria y de que los arrendatarios pagaran los servicios públicos domiciliarios.  A partir de 1986 aproximadamente, los arrendatarios dejaron de pagar los cánones de arrendamiento y los servicios públicos a su cargo.  Motivos de seguridad han impedido a los reclamantes visitar los predios para identificar concretamente a sus habitantes y conocer a ciencia cierta en que estado se encuentra el pago de los servicios públicos.  El Distrito, mediante Decreto 880 de 19 de octubre de 1998 adoptó el programa de renovación urbana para la recuperación de los barrios San Bernardo y Santa Inés, donde se encuentran ubicados los bienes inmuebles

mencionados. Con miras a su implementación, el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) por medio de la Gerencia del Proyecto Tercer Milenio, dispuso la adquisición de los bienes situados en el área de influencia del proyecto, mediante enajenación voluntaria o expropiación.  En oficio GPTM-1300-1340 de mayo de 2000, el IDU señala que para que la venta de los inmuebles pueda materializarse es indispensable que los servicios públicos domiciliarios de agua, luz y teléfono hayan sido desconectados, y que se presenten las constancias de desconexión y/o taponamiento expedidas por las empresas de servicios públicos, junto con las últimas facturas debidamente pagadas.  Los reclamantes formularon varias peticiones a la EAAB para recabar información sobre el monto adeudado por concepto de servicio de acueducto y alcantarillado.  La EAAB, en los oficios número 000174 de 4 de enero, 023582 de 8 de mayo y 027057 de 23 de mayo de 2000 respondió en los siguientes términos:

• El inmueble de la carrera 11 No. 7-48 no tiene cuenta.
• El inmueble de la carrera 11 No. 7-50 figura con la cuenta interna1312321 a nombre de JOSÉ ESCOVAR, que fue retirada por el usuario.
• El inmueble de la carrera 11 No. 762 aparece con la cuenta interna 93385 a nombre de J. RESTREPO y presenta una deuda por 80 meses.

La empresa presentó un historial que se inicia en octubre de 1994 y finaliza en abril de 1998, y señala que al 2000 se adeudan NUEVE MILLONES

CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL CIEN PESOS ($9.456.100) por concepto de acueducto, y OCHOCIENTOS TREINTA Y DOS MIL DOSCIENTOS CUARENTA PESOS ($832.240) por aseo, para un total de 80 períodos.

• El inmueble de la carrera 11 No. 7-62 Apartamento 606 aparece con la cuenta 8016412 a nombre de JOSE SALAZAR con una deuda por 68 meses.

La empresa presentó un historial que se inicia en junio de 1998 y termina en diciembre de 1999, y afirma que se deben DOS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS VEINTE PESOS ($2.859.420) por concepto de acueducto y DOSCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS PESOS ($249.300) por servicio de aseo, para un total de 68 períodos adeudados.

• El inmueble de la carrera 11 No. 7-64 no tiene cuenta.
• El de la carrera 11 No.7-66 aparece con la cuenta interna 93393, retirada a solicitud del usuario.  La entidad factura el servicio de acueducto a los reclamantes como propietarios de los inmuebles, sin tener en cuenta que nunca han residido en ellos.

Tampoco puso en su conocimiento que las facturas no se estaban pagando oportunamente.  La entidad prestadora del servicio es la responsable de que este se haya mantenido vigente pese a la mora en el pago de las facturas.  La EAAB desconoció el contrato de prestación de servicios domiciliarios por no haber desconectado el servicio después transcurridos tres períodos sin que se

hubiesen pagado las facturas.  A causa de esta situación, los reclamantes están en riesgo de incumplir su obligación con el IDU, ya que no cuentan con dinero suficiente para pagar las sumas facturadas y, además, consideran que no es su deber hacerlo. 1.2. Pretensiones Los reclamantes solicitan que se ordene a la EAAB la desconexión inmediata del servicio de acueducto y alcantarillado de los bienes inmuebles mencionados y cobrarles únicamente las tres primeras facturas, sin intereses ni sanciones. 1.3. Derechos Fundamentales Violados Consideran vulnerado su derecho fundamental a la igualdad porque la EAAB permitió a los usuarios el disfrute ilícito y fraudulento del servicio que ahora cobra en su totalidad a los reclamantes, de manera que estos no solo dejaron de pagar el arrendamiento sino que la entidad demandada les perdona el escandaloso abuso del servicio público. Igualmente consideran violado su derecho al debido proceso porque la empresa tenía la obligación de suspender el suministro del servicio de acueducto y alcantarillado, y de impedir la acumulación de facturas. Sostiene que incluso, tenía la posibilidad de cancelarlo definitivamente y que debió iniciar las acciones penales por el delito de hurto.

2. ACTUACIÓN Admitida la solicitud, el Jefe de la División Contenciosa y de Negocios Generales de la EAAB adjuntó copia del oficio 9300ALG-2001-465 de 27 de septiembre de 2001, en que la Gerencia Comercial explica el trámite dado a las peticiones presentadas por los reclamantes.

Acompañó copia de la comunicación 5700-2001R6043-9358 de 25 de

septiembre de 2001, en que la Dirección de Facturación y Cobranzas de la Empresa explica todas las actividades realizadas por la EAAB para desconectar el servicio a estos predios, con las fechas de las órdenes de suspensión por falta de pago oportuno del servicio y la orden de taponamiento expedida el 1º de septiembre de 2001. Señala que la Empresa generó oportunamente las ordenes de suspensión del servicio según lo establecido en el artículo 140 de la Ley 142 de 1994, y que a causa de la reconexión no autorizada por ella, se presentaron diferencias reales de lectura que evidenciaban consumo por los usuarios, lo que obligó a continuar facturando, y en ultimas, a taponarlo definitivamente. Aduce que los propietarios no pueden alegar que desconocían la deuda de sus inquilinos por los servicios públicos, ya que dicha situación se presumía desde que dejaron de pagar el canon de arrendamiento. Agrega que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ha reconocido que del contrato de condiciones uniformes para la prestación de los servicios públicos, surgen obligaciones para usuarios y propietarios, según lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994. Concluye que la tutela no debe prosperar porque no ha violado ningún derecho fundamental, ya que respondió oportunamente las peticiones de los reclamantes y realizó los trámites tendientes a la desconexión del servicio de conformidad con las normas que reglamentan la materia y con el contrato de condiciones uniformes para la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado.

3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal denegó la tutela por considerarla improcedente ya que los derechos en

conflicto, dada su naturaleza contractual, son susceptibles de protección a través de otras acciones judiciales, máxime cuando la acción no fue interpuesta como mecanismo transitorio y no se demostró la existencia del perjuicio irremediable. El Tribunal encuentra probado que la EAAB realizó algunos trámites tendientes a la suspensión del servicio; que los tenedores volvían a reconectarse de mala fe, y que la entidad demandada no efectuó a tiempo el taponamiento definitivo, pese a la falta de pago y a la reconexión ilegal. Afirma que la falta de pago del arrendamiento evidencia que los reclamantes tenían conocimiento de los inconvenientes presentados con el pago de los servicios públicos. El Tribunal considera inaceptable que los reclamantes afirmen que no podían acercarse a los inmuebles por razones de seguridad, pues en su opinión, si ello era así, han debido acudir a las autoridades de policía. A su juicio, los reclamantes pretenden acudir a la tutela para suplir sus propias omisiones.

4. LA IMPUGNACION Los reclamantes impugnaron la decisión del Tribunal por considerar que la tutela es procedente, ya que busca evitar la violación de sus derechos fundamentales frente a los abusos de la EAAB, y no pretenden sustituir o reemplazar con ella, acción judicial alguna.

Afirman que la EAAB permitió una acumulación irracional de 68 y 80 períodos de facturación, respectivamente, y que a pesar de haber suprimido el servicio toleró la reconexión fraudulenta, lo que la convierte en única responsable por tener la autoridad y los mecanismos correccionales a su disposición. Señalan que interpusieron la tutela movidos por la urgente necesidad de

protección del Estado a sus derechos fundamentales y poder disponer de su derecho a la propiedad privada sin que medien obstáculos puestos por la EAAB, quien está impidiéndoles cumplir con un contrato de compraventa. Advierten que tanto la Corte Constitucional como la Corte Suprema de Justicia, en repetidas ocasiones han reconocido viabilidad a la acción de tutela para proteger los derechos de los usuarios frente a las injustas actuaciones de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, como la que se presenta en este caso. Hacen ver que sus derechos al debido proceso y a la igualdad han sido manifiestamente violados, y que el hecho de que la EAAB se remita a la solidaridad establecida en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, no la exonera de su obligación de poner fin a la situación irregular que se estaba presentando, por lo que incumplió su deber de actuar conforme a la ley. Concluyen que es notoria la negligencia y permisividad de la EAAB al permitir la acumulación indiscriminada, absurda y exagerada de facturas sin cancelar, además de conceder nuevas cuentas a predios que adeudan sumas considerables y a personas que no tienen nada que ver con los bienes inmuebles, cuando es la responsable de la vigilancia del comportamiento del servicio de acueducto y alcantarillado en los predios.

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. La ley 142 de 1994 y el deber que tienen las empresas de servicios públicos domiciliarios de suspender su prestación en caso de falta de pago como máximo de tres períodos de facturación. Reiteración de jurisprudencia El problema jurídico que debe decidirse en el caso presente es si los propietarios

que no son usuarios están obligados a pagar las facturas de servicios públicos cuando los usuarios dejan de pagar más de tres períodos sin que la empresa los suspenda. Según el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el propietario del inmueble, el suscriptor y el usuario responden solidariamente de las obligaciones que se derivan del contrato de prestación de servicios públicos. Al tenor de lo preceptuado por el artículo 140 ídem, el incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en el contrato de condiciones uniformes y, en todo caso, en los de falta de pago por el término que fije la entidad prestadora «sin exceder de tres períodos de facturación» o de fraude a las conexiones, medidores o líneas. El artículo 141 del mismo estatuto establece que en los casos de incumplimiento del contrato en forma repetida o de acometidas fraudulentas, la empresa puede tener por resuelto el contrato y proceder al corte del servicio. De acuerdo con lo anterior, las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios tienen la obligación de suspender el servicio a un usuario que no ha pagado la facturación correspondiente a tres periodos; su omisión desconocería el régimen legal y vulneraría los derechos constitucionales del propietario que no ha utilizado el servicio, al obligarlo a responder solidariamente por aquellas facturas de servicios públicos que sean posteriores al tercer período de facturación, es decir, por aquellas cuentas que se originan después que la empresa de servicios públicos ha incumplido su obligación de suspender el servicio. Al respecto, la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia

señaló: «De allí que cuando la Empresa desatienda la responsabilidad que le impone el inciso segundo del artículo 140 de la ley 142 de 1994, vulnere entonces los parámetros del derecho a la prestación del servicio público domiciliario amparado por la Carta Política, sin perjuicio de que se acuda a las acciones ordinarias pertinentes. En efecto, cuando este precepto señala que hay lugar a la suspensión en caso de "la falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, SIN QUE EXCEDA EN TODO CASO DE TRES PERIODOS DE FACTURACION", inequívocamente está consagrando una regla de equilibrio contractual entre la Empresa y los usuarios (o suscriptores y responsables solidarios). De un lado, para que la Empresa obtenga y satisfaga el derecho al cobro oportuno; y, del otro, para garantizar a los usuarios el derecho a obtener igualmente la prestación del servicio correspondiente. Luego, se trata igualmente de una regla en beneficio de los propietarios -no usuarios del serviciodel inmueble, que a pesar de catalogársele como deudor solidario (art. 130, inciso 2; ley 142 de 1994), también tienen derecho a que el servicio del cual se benefician los usuarios sean suspendidos a las tres (3) facturaciones (art. 140 ibídem), a fin de no resultar afectados por el suministro voluntario adicional de la Empresa. De allí que si esta norma imperativa obliga a la Empresa a proceder a la suspensión del servicio, su omisión, además de indicar la asunción de los riesgos de no pago posterior, si bien no le impide suspender posterior y tardíamente el servicio prestado en forma condescendiente y tolerada

sin pago del mismo; no es menos cierto que en manera alguna puede alegar su demora o desidia, para exigir en la reinstalación de los servicios no solo el pago de las tres facturas iniciales sino también las demás posteriores. Porque éstas últimas obedecen a una omisión de la suspensión imputable solo a la Empresa, cuya alegación, al ser injustificada, parece constituir en principio un abuso de su posición dominante en el contrato, prohibido expresamente por la ley (art. 133, 23, ley 142 de 1994), al no proceder a la reinstalación de los servicios, al parecer, por fuera del marco legal y, por tanto, de las prescripciones constitucionales. Por ello, en tal evento debe ampararse al propietario en su derecho, protegido por la Constitución y la ley, consistente en obtener la reinstalación y prestación de los servicios públicos domiciliarios, cancelando (sic) únicamente la deuda causada durante las tres facturaciones iniciales, con los gastos de reinstalación o reconexión (arts. 142 y 140, ley 142 de 1994) y los recargos durante ese período (art. 96, ibídem), en vista de que las restantes facturas obedecen a una omisión de la Empresa en su deber imperativo de suspensión.»1 Y la Corte Constitucional, en la sentencia T-1016 de 1999 reiteró: «Aunque no corresponde a un enunciado constitucional, puede en el plano legal estimarse plausible la tesis según la cual las empresas de servicios públicos pierden su derecho a exigir del propietario el pago total de la deuda causada por la prestación de un servicio cuando han omitido suspenderlo luego de que el usuario

ha incumplido en el pago de tres facturas. La ley impone a las empresas la obligación de suspender el suministro, a más tardar, en ese momento. Y si la empresa no lo hace, debe asumir los riesgos que ello le genera. Pero, obviamente, esta salvaguardia para los propietarios opera únicamente en los casos en los que el propietario ignora que su inmueble se encuentra en mora en el pago, o cuando, 1 Sentencia C-5439 de 6 de octubre de 1998 (M.P. Pedro Lafont Pianetta) conociendo esta circunstancia, no ha logrado que la empresa proceda a suspender el servicio, a pesar de las solicitudes elevadas en este sentido. La mencionada garantía tiene por fin proteger a los propietarios no usuarios que han sido asaltados en su buena fe por parte de los arrendatarios. En la práctica colombiana, el propietario pone a la disposición de los arrendatarios el inmueble con todos los aditamentos básicos que posee, entre los que se encuentran las conexiones a los servicios públicos domiciliarios. Además, corrientemente se acuerda que el arrendatario debe pagar las facturas originadas en el consumo de los servicios públicos domiciliarios con los que cuenta la residencia. Así, el propietario deposita su confianza en que el arrendatario cumplirá con esta obligación contractual y no cuenta con mecanismos que le permitan controlar fácilmente si el arrendatario honra su deber de pagar las facturas. Es por eso que la tantas veces mencionada norma del artículo 140 de la ley de servicios públicos puede ser entendida como una "regla de equilibrio contractual", tal como lo asegura la Corte Suprema de Justicia, en la medida en que tiende a proteger tanto

a la empresa como a los propietarios y a establecer la base sobre la cual se prestará el servicio a los usuarios. »2 5.2. Carga de la prueba en materia de acciones de tutela. En el expediente y en los antecedentes de esta sentencia, puede observarse que la solicitud de amparo de los derechos de los reclamantes tiene como fundamento sus solas afirmaciones, pues no existen pruebas que apoyen la pretensión y que permitan al juez constitucional establecer la vulneración de los derechos fundamentales para cuya protección se ha instaurado la acción de tutela. Al cotejar los hechos con las pruebas obrantes en el expediente, la Sala advierte que los reclamantes no probaron ninguno de los supuestos fácticos en que fundamentan su pretensión. Lo único que obra en el expediente son las respuestas de la EAAB de 4 de enero, 8 de mayo y 23 de mayo de 2000 a las peticiones presentadas por los reclamantes el 29 de diciembre de 1999, el 5 de abril y el 4 de mayo de 2000, respectivamente con el fin de solicitar información sobre el estado de las cuentas pero no aparecen las solicitudes de desconexión, razón que impide al juez constitucional pronunciarse sobre las pretensiones que suscitan el amparo. 2 Expediente 243757 de 13 de diciembre de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes) La Sala recuerda que la carga de demostración obliga al reclamante a probar la situación fáctica: “facta non praesummuntur, sed probantur”. Así pues, los hechos que constituyen el supuesto fáctico de las pretensiones deben demostrarse. En este sentido, la Corte Constitucional ha sostenido:

“quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que se funda su pretensión, como quiera que es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño o la amenaza de afectación”3. De igual manera, en otro pronunciamiento esa Corporación expresó: "La acción de tutela cabe únicamente cuando existe el hecho cierto, indiscutible y probado de una violación al derecho fundamental alegado por quien la ejerce, o una amenaza contra el mismo, fehaciente y concreta, cuya configuración también debe acreditarse. No puede el juez conceder la protección pedida basándose tan solo en las afirmaciones del demandante. Por el contrario, si los hechos alegados no se prueban de modo claro y convincente, su deber es negarla, por cuanto, así planteadas las cosas, no tiene lugar ni justificación.”4 Es, pues, claro que la presente acción de tutela no procede pues los reclamantes no cumplieron con la carga procesal de probar los supuestos fácticos de las pretensiones que alegan. Sin ello, el juez constitucional está imposibilitado para examinar la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso que estiman vulnerados. Por las razones anteriores se confirmará la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3 Sentencia T-864 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 4 Sentencia T-298 de 1993. M. P. José Gregorio Hernández Galindo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: CONFIRMASE la sentencia impugnada de 4 de octubre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección B) que declaró improcedente la tutela. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Expídase y envíese al Tribunal Administrativo del Cundinamarca, copia de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 22 de noviembre de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA