CE-25000-23-25-000-2001-90550-01(AP)-2004

ACCION POPULAR - Objeto. Pretensiones La Constitución Política de 1991 elevó a categoría constitucional las acciones populares, en el artículo 88, e indicó que su regulación la hará el legislador, el cual expidió la ley 472 de 1998 que señala en los artículos 2 y 9 que dentro del juicio a que dan origen pueden ser objeto de protección todos los derechos e intereses colectivos, cuando las conductas de la Administración o de los particulares -en función administrativa o por fuero de atracciónlos amenazan o quebrantan. Dicha ley señala que las acciones populares tienen por objeto (art 4º) proteger y defender los intereses y derechos colectivos; y que las conductas que dan lugar a su ejercicio ante esta jurisdicción de lo Contencioso Administrativo están referidas, por regla general, a las de acción o de omisión de las personas en ejercicio de la función administrativa, sin ninguna distinción y por lo tanto sin limitante siempre y cuando la finalidad de la pretensión tenga que ver con derechos e intereses colectivos, como se deduce del contenidos de sus artículos 2 y 9. De esos mismos textos legales se advierte qué tipo de pretensiones pueden perseguirse en ejercicio de la acción: -evitar el daño contingente, -hacer cesar el peligro, o la amenaza o la vulneración sobre los derechos o intereses colectivos, -restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. La misma ley hizo un listado, no taxativo, de esos derechos e intereses, entre los cuales se encuentran los relacionados con la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público (lit. b) y d) art. 4), e indicó que son también derechos e intereses de esa índole los

definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia. MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Norma en blanco. Transgresión al ordenamiento jurídico. Mala fe de la administración La Sala ha precisado que el derecho colectivo “a la moralidad administrativa”, contenido en el artículo 4 de la ley 472 de 1998, se asimila a lo que en derecho penal se ha denominado como una norma en blanco, al contener elementos cuya definición se encuentra o se debería hallar en otras disposiciones, y que para verificar su posible amenaza o vulneración concreta debe acudirse al desarrollo específico que haya hecho el legislador sobre alguno de los aspectos del principio. Teniendo en cuenta el carácter básicamente legislado de nuestro Derecho, el estudio no se encamina a hacer un juicio de conciencia sobre la actuación del funcionario o del Estado, pues lo perseguido a través de esta acción es la protección del derecho a la moralidad administrativa, donde la evaluación de la conducta de la autoridad sólo puede hacerse bajo la perspectiva de la función administrativa, enmarcada por los principios constitucionales y las normas jurídicas; entonces para que pueda hablarse de vulneración al mismo, debe existir, necesariamente, trasgresión al ordenamiento jurídico, además de otros elementos adicionales, porque no toda ilegalidad atenta contra dicho derecho, debiendo probarse también la mala fe de la Administración y la vulneración a otros derechos colectivos. Y aunque el mismo no está definido en la ley 472 de 1998, en los antecedentes de ésta sí se precisó como derecho colectivo el de “la moralidad administrativa y la prevención de cualquier práctica corrupta por parte de los

servidores públicos”; dio la siguiente definición: “Se entenderá por moralidad, administrativa el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidados propios de un buen funcionario” (Cfr. Gaceta del Congreso No. 277 de septiembre 5 de 1995, pág. 1). Nota de Relatoría: Ver Exps. AP-166 del 17 de junio de 2001 y AP170 del 16 de febrero de 2001 PATRIMONIO PUBLICO - Noción / ACCION POPULAR - Defensa del patrimonio público / DEFENSA DEL PATRIMONIO PUBLICO - Juez. Control de límites normativos Por patrimonio público debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y obligaciones propiedad del Estado, que sirven para cumplir sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, según las normas presupuestales y que mientras no exista una norma expresa que defina el contenido jurídico del concepto de defensa del patrimonio público, corresponderá determinarlo al juez en cada caso, efectuando un estudio de validez constitucional y legal de la opción políticamente escogida, por lo que podría decirse que el juez asume el control de límites normativos que condicionan al derecho la decisión discrecional, no arbitraria, de los órganos políticos; por esta razón es el juez el que tiene el poder para decidir quien atenta o no contra el patrimonio público, de acuerdo con la Constitución y las leyes respetando la autonomía que tiene el Administrador para ejecutar. Nota de Relatoría: Ver Espx. AP-100 del 24 de

agosto de 2001, AP-300 del 31 de mayo y AP-1059 del 31 de octubre, ambas de 2002 CONTROL FISCAL - Marco normativo / CONTROL FISCAL - Posterior y selectivo / CONTROL FISCAL - Sistemas de control financiero. Legalidad. Gestión. Resultados. Revisión de cuentas. Evaluación del control interno / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Trámite / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Objetivos La Constitución Política de 1991, en el artículo 267, lo definió como “una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación”. Dispuso que dicho control se ejercerá “en forma posterior y selectiva, conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley”; que la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. El Congreso expidió la ley 42 de 26 de enero de 1993 que comprende el conjunto de preceptos que regulan los principios, sistemas y procedimientos de control fiscal financiero, de los organismos que lo ejercen en los niveles nacional, departamental y municipal y de los procedimientos jurídicos aplicables . Se concretó que para efecto del artículo 267 de la Constitución, se entiende: por control posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control y de los resultados obtenidos por los mismos

y por control selectivo la elección mediante un procedimiento técnico de una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control fiscal; y que para el ejercicio del control posterior y selectivo las contralorías podrán realizar las diligencias que consideren pertinentes (art. 5). Así mismo se estableció que podrían aplicarse sistemas de control como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno (art. 9). El control financiero, es el examen que se realiza para establecer si los estados financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de las operaciones y los cambios en su situación financiera (art. 10); el de legalidad es la comprobación que se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una entidad para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables (art. 11); el de gestión es el examen de la eficiencia y eficacia, determinada mediante la evaluación de los procesos administrativos, la utilización de indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la distribución del excedente que éstas producen, así como de los beneficiarios de su actividad (art. 12); y el control de resultados es el examen que se realiza para establecer en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la administración, en un período determinado (art. 13). La revisión de cuentas es el estudio especializado de los documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las

operaciones realizadas por los responsables del erario durante un período determinado, con miras a establecer la economía, la eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones (art. 14). Luego se expidió la ley 610 de 15 de agosto de 2000, mediante la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, define que “El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado” (art. 1); determina que el proceso de responsabilidad fiscal podrá iniciarse de oficio, como consecuencia del ejercicio de los sistemas de control fiscal por parte de las propias contralorías, de la solicitud que en tal sentido formulen las entidades vigiladas o de las denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización ciudadana, en especial por las veedurías ciudadanas de que trata la Ley 563 de 2000 (art. 8); y establece el procedimiento para adelantar la indagación preliminar y el proceso de responsabilidad fiscal y las consecuencias del fallo, entre ellas, que presta mérito ejecutivo contra los responsables fiscales y sus garantes, el cual se hará efectivo a través de la jurisdicción coactiva. Posteriormente se expidió el decreto extraordinario 267 de 22 de febrero de 2000, mediante el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la

Contraloría General de la República; se establece su estructura orgánica; se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones. Del mismo se destaca que los objetivos de la Contraloría General de la República, entre otros, “ejercer en representación de la comunidad, la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación; evaluar los resultados obtenidos por las diferentes organizaciones y entidades del Estado en la correcta, eficiente, económica, eficaz y equitativa administración del patrimonio público, de los recursos naturales y del medio ambiente; generar una cultura del control del patrimonio del Estado y de la gestión pública; establecer las responsabilidades fiscales e imponer las sanciones pecuniarias que correspondan y las demás acciones derivadas del ejercicio de la vigilancia fiscal; procurar el resarcimiento del patrimonio público” (art. 3). FONDO NACIONAL DEL CAFE - Control fiscal / CONTROL FISCAL - Control posterior y selectivo. Fondo Nacional del Café El Consejo de Estado observa, de las pruebas aportadas al proceso, algunas de las cuales ya fueron referidas, que la Contraloría General de la República sí actuó en forma oportuna, diligente y eficaz en el CONTROL FISCAL sobre los recursos del FONDO NACIONAL DEL CAFÉ, a que estaba obligada, no sólo en virtud de la cláusula vigésima del contrato, sino por mandato de los artículos 267 y 268 constitucional y de las leyes 42 de 1993 y 610 de 2000 ya citados. El informe simplemente refleja la realidad financiera del FONDO, y no puede pretenderse, por

el simple hecho de encontrar pérdida patrimonial en la entidad auditada, responsabilizársele por OMISIÓN, como si la Contraloría tuviese ingerencia en las decisiones de todas las entidades y personas vigiladas porque, se reitera, su control es ‘posterior y selectivo’. FEDERACION DE CAFETEROS - Inversiones a cargo del Fondo Nacional del Café. Concasa. Bancafé / INVERSION - Imprevisión. Federación de Cafeteros / INVERSION - Estrangulamiento económico. Crédito común / BANCAFE - Crisis del sector financiero. 1998 No todas las inversiones traen resultados positivos económicamente, pues por su misma naturaleza, la inversión tiene márgenes de pérdidas y de ganancias, en las cuales influyen muchos factores, entre ellos el momento en que se haga y el tipo de mercado, aspectos que previamente se conocen por todo inversionista, pero que debe soportar, pues de lo contrario no abría operación financiera posible. El que invierte arriesga: o a ganar o a perder, o simplemente a recuperar lo invertido. Así quedó demostrado en el proceso con las pruebas analizadas y otras que también concurren a definir la imprevisión de las inversiones asumidas por la FEDERACIÓN como administradora del FONDO. La Ex Superintendente Bancaria, doctora Sara Ordóñez Noriega, en estudio citado por la Contraloría General de la República en su alegato de segunda instancia, en el cual dicha ex funcionaria precisó que el país, durante el primer quinquenio de la década de los 90 incrementó su P.I.B. en porcentajes superiores al 5% anual, pero pasó al 2.1%

en 1996, al 3.2% en 1997 y empezó a decrecer en el último trimestre de 1998; que el sector financiero empezó a sufrir el efecto combinado de los factores económicos; viene una situación de estrangulamiento del crédito conocida como ‘credit crunch’ que entorpece la recuperación de las empresas y la del propio sistema financiero, de dicha aversión no se escapan en épocas difíciles ni quienes, como los bancos, tienen su administración como parte de su objeto principal. Entonces, la crisis del BANCAFÉ presentada en 1998 estuvo enmarcada dentro de la crisis general del sector financiero, y la capitalización efectuada por la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS, además de ser exigida por la Superintendencia Bancaria, fue autorizada por el Comité Nacional de Cafeteros y votada favorablemente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, situación que sopesada hoy en día puede mostrar algún tipo de inconveniencia, pero que analizada en el contexto en que se dio, resulta perfectamente atendible y conveniente, sin que los resultados posteriores permitan per se, derivar algún tipo de responsabilidad a la entidad que ejercía el control posterior y selectivo de tales operaciones. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Potestades. Atribuciones / CONTROL FISCAL - Peticiones. No obligatoriedad El Consejo de Estado observa que las peticiones que hacía la Contraloría en ejercicio del control fiscal, no eran obligatorias para las entidades objeto del mismo, al menos en la época de que tratan las conductas endilgadas por el actor, años 1998 y 1999. En efecto, ni en la Constitución Política, en la ley ni en las

resoluciones internas de la Contraloría, para los años anteriores a la expedición de la ley 610 de 2000, se establecía la obligatoriedad de los informes y requerimientos de la Contraloría General, como consecuencia del control fiscal. En la Constitución Política se establece como atribución del Contralor “Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación” (art. 268-4), de lo cual no puede deducirse que las sugerencias y requerimientos del Contralor sean obligatorios para sus destinatarios. La ley 42 de 1993 citada, sólo refiere a que “Si con posterioridad a la revisión de cuentas de los responsables del erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas se levantará el fenecimiento y se iniciará el juicio fiscal” (art. 17) y que “Los contralores podrán amonestar o llamar la atención a cualquier entidad de la administración, servidor público, particular o entidad que maneje fondos o bienes del Estado, cuando consideren, con base en los resultados de la vigilancia fiscal que han obrado contrariando los principios establecidos en el artículo 9o., de la presente Ley, así como por obstaculizar las investigaciones y actuaciones que adelanten las contralorías, sin perjuicio de las demás acciones a que pueda haber lugar por los mismos hechos” (art. 100). Dicha ley le da también atribuciones sancionatorias al Contralor respecto de funcionarios renuentes sobre varios aspectos, entre ellos cuando “no adelanten las acciones

tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las contralorías” (art. 101), o respecto de la presentación oportuna de las cuentas o informes, o su no presentación por más de tres períodos consecutivos o seis no consecutivos, caso en el cual podrá solicitar “la remoción o la terminación del contrato por justa causa del servidor público, según fuere el caso, cuando la mora o la renuencia hayan sido sancionadas previamente con multas” (art. 102). Es decir, en principio era potestad de los representantes de las entidades auditadas cumplir las exigencias de la Contraloría, aunque su incumplimiento les generara sanción personal o el inicio de un juicio fiscal. La ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, fue un poco más allá y estableció que las Contralorías que realicen funciones de investigación o indagación, tienen el carácter de autoridad de policía judicial y por tanto, además de las funciones previstas en el Código de Procedimiento Penal, pueden entre otras potestades “Solicitar información a entidades oficiales o particulares en procura de datos que interesen para solicitar la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal o para las indagaciones o investigaciones en trámite, inclusive para lograr la identificación de bienes de las personas comprometidas en los hechos generadores de daño patrimonial al Estado, sin que al respecto les sea oponible reserva alguna” (art. 10, num. 3). Nota de Relatoría: Ver sentencias C-046/94 y C-484/00 de la Corte Constitucional

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-25-000-2001-90550-01(AP)DM

Actor: NESTOR BUITRAGO TRUJILLO

Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

Referencia: ACCION POPULAR

I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante frente a la sentencia proferida el día 18 de marzo 2004 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda A), mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio de la acción popular.

II. ANTECEDENTES:

A. DEMANDA: La presentó Néstor Buitrago Trujillo, el día 26 de octubre de 2001 y la dirigió frente a la Contraloría General de la República (fols. 1 a 34 c. ppal).

B. HECHOS Por su extensión, el Consejo de Estado los resume de la siguiente manera:

1. El Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia celebraron; el 12 de noviembre de 1997, el contrato por el cual ésta administre el Fondo Nacional del Café; en la cláusula vigésima primera se designó a la Contraloría General de la República como la entidad que ejercerá el control sobre los recursos parafiscales que conforman dicho Fondo, de acuerdo con los artículos 267 y 268 de la Constitución Política y la ley 42 de 1993 (hechos 1 y 2).

2. Dicho organismo no ha ejercido los controles financiero, de gestión y de resultados fundados en los principios de eficiencia, economía, equidad y valoración de los costos ambientales a que está obligado y frente al manejo de los recursos públicos que se desprenden del contrato citado (hechos 3 y 4).

3. En ejercicio del derecho constitucional de petición, el actor en repetidas oportunidades ha solicitado a Contralor General “se sirva contestar una serie de cuestionamientos elevados a derecho de petición que buscan proteger el PATRIMONIO PÚBLICO de nuestro país, como son los recursos del Fondo Nacional del Café que administra por contrato con la Nación, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia”; y aunque esas solicitudes fueron respondidas dentro de los términos legales, las “respuestas” fueron vagas, evasivas y omisivas.

Destacó que la acción popular busca encausar la omisión en que incurrió la Contraloría en la defensa del patrimonio público, y no busca cuestionar el contrato celebrado entre el Gobierno y la Federación Nacional de Cafeteros, sino proteger derechos colectivos amenazados y vulnerables con esa omisión (hechos 5 a 7).

4. Por último en ese capítulo de antecedentes el actor enunció las 15 preguntas que le formuló al Contralor, las respuestas de éste y las ‘rèplicas’ a cada una de ellas, es decir las explicaciones por las cuales el demandante considera que no le fueron satisfechas sus inquietudes (hecho 8) (fols. 2 a 31 c. ppal).

C. PRETENSIONES

“Primero. Ordenar a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA para

que en virtud de la Constitución Política de Colombia, de la ley 42 de 1993 y del contrato celebrado entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia para el manejo del FONDO NACIONAL DEL CAFÉ, rinda un informe detallado, exacto, fidedigno y legalmente soportado, dentro del término que usted indique, sobre las quince (15) preguntas que se ventilan en la presente acción popular y en los derechos de petición expuestos; así como de la gestión realizada frente al control fiscal encomendado siendo el ÚNICO ente autorizado para hacerlo. El informe aquí solicitado deberá rendirse a partir de la vigencia del nuevo contrato celebrado entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia para el manejo del Fondo Nacional del Café; es decir, a partir del 01 de enero de 1998. Segundo. Ordenar que se apliquen los correctivos que el Tribunal estime necesarios a fin de que cesen las acciones y omisiones derivadas de un control fiscal deficiente e inadecuado, el cual ha lesionado gravemente los derechos colectivos de los caficultores colombianos. Tercero. Ordenar la citación de oficio a las personas que en el transcurso de la presente acción popular se les establezca responsabilidad frente a los hechos denunciados (art. 18 de la ley 472 de 1998) para que respondan jurídica, penal, disciplinaria y económicamente, bajo las mismas circunstancias del órgano de control demandado, conforme a lo prescrito por la Cláusula Décimo Octava del contrato vigente celebrado entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia para el manejo

del Fondo Nacional del Café. Cuarto. Ordenar al señor Carlos Ossa Escobar, en calidad de Contralor General de la República o a quien haga sus veces, para que en nombre y representación de la Contraloría General de la República, indemnice y repare económicamente al Fondo Nacional del Café (gremio caficultor) con las sumas de dinero que se establezcan en desarrollo de esta acción popular como perdidas o ilegalmente empleadas en desarrollo del mencionado contrato, debido a su OMISIÓN en el cabal cumplimiento de las funciones encomendadas por la Constitución Política de Colombia, la ley 42 de 1993 y el contrato vigente celebrado entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia para el manejo del Fondo Nacional del Café, en su cláusula vigésima primera. Quinto. Ordenar que se apliquen las sanciones legales del caso al señor Contralor de la República por su OMISIÓN ante la defensa del patrimonio público y a quienes les quede demostrada en esta acción su responsabilidad disciplinaria frente a los hechos denunciados, conforme a lo estipulado en el art. 20 de la ley 200 de 1995 y art. 18 de la ley 190 de 1995 Estatuto Anticorrupción (cláusula Décima Octava del contrato vigente). Sexto. Ordenar la notificación de la presente acción popular a la Defensoría del Pueblo, así como de su coadyuvancia de acuerdo a lo estipulado por el artículo 13 de la ley 472 de 1998. Séptimo. Ordenar que el incentivo económico de que trata el artículo 39 de la ley 472 de 1998 se destine al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.

Octavo. Que se condene en costas a la Contraloría General de la República” (fols. 31 y 32 c. ppal). Finalmente, solicitó como medida cautelar ordenar que se designe un Contralor ad-hoc para que ejecute los actos necesarios que estime convenientes, para que cesen, de una parte la conducta OMISIVA de la Contraloría General de la República frente al contrato celebrado entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia ya referido, y, de otra, los perjuicios tanto a este FONDO como al gremio caficultor en general (fol. 32 c. ppal).

D. ADMISIÓN DE LA DEMANDA: El Tribunal la admitió el día 1 de noviembre de 2001; ordenó las notificaciones y comunicaciones pertinentes y negó las medidas cautelares solicitadas, al considerar que el actor no ha ofrecido prueba del daño o perjuicio “pues la calificación que el mismo hace de las respuestas ofrecidas por la Contraloría General de la República a sus preguntas, no determinan per se la existencia del presunto daño alegado por el libelista, y el asunto implica el que se haga un detenido estudio del material probatorio, hasta ahora exiguo, y su confrontación con la situación planteada por el accionante” (fols. 530 a 537 c ppal).

E. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Y OTRAS ACTUACIONES:

1. La CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA señaló que, efectivamente, entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros se suscribió el contrato de que trata la demanda cuyo objeto fue “regular la Administración del Fondo Nacional del Café por parte de la Federación Nacional

de Cafeteros, responsabilidad que compete a la Federación por la vocación que le reconocen las leyes en su calidad de entidad nacional representativa del gremio caficultor”; que en ese se le designó como el organismo que ejercerá el control fiscal sobre los recursos del Fondo Nacional del Café y sobre los parafiscales que son ejecutados por los Comités Departamentales de Cafeteros, función que ha cumplido a cabalidad, pues ha practicado auditorías sobre las diferentes vigencias fiscales. Agregó que las respuestas dadas al actor se ajustaron a la realidad y fueron contestadas según el contenido puntual de cada pregunta “y no al pensamiento del señor Néstor Buitrago Trujillo plasmado en sus réplicas”, que califica de apreciaciones subjetivas del accionante, quien por demás habla en forma genérica de incumplimiento, pero sin precisar los hechos soporte de su dicho. Explicó cuáles son los recursos objeto del control, la metodología para la auditoria y las actuaciones suyas frente a su obligaciones constitucional; de respuesta a las peticiones del señor Buitrago, de lo cual se aprecia que respecto del Fondo Nacional del Café, desde 1990 y año por año, ha efectuado informes: de auditoría sobre estados financieros (años 1990 a 1992), de control financiero y legalidad (1993 y 1994); de control integral (1995 a 1998); de auditoría gubernamental con enfoque integral (1999); y que a raíz de las denuncias del actor y de las sugerencias de asesores del Despacho del Contralor General, y a pesar de no estar obligada a ello, también se hizo una auditoría especial a las inversiones del Fondo durante el período 1990-2000, el cual fue publicado; que igualmente se

realizó una visita de auditoría a la Fábrica de Café liofilizado en Chinchiná en junio de 2001. Y relacionó de un lado, las respuestas dadas a las peticiones del demandante y de otro lado, la documentación que soporta cada una de las aquellas preguntas (fols. 543 a 557 c. ppal). En escrito separado llamó en garantía al doctor Jorge Cárdenas Gutiérrez, en su calidad de gerente general de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia (fols. 561 a 564 c. ppal), el cual fue aceptado por el Tribunal en auto de 2 de noviembre de 2001, por lo tanto se ordenó la suspensión del proceso por el término máximo de 90 días (fols. 623 a 625 c. ppal).

2. La FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA interpuso recurso de apelación contra el auto de llamamiento, el cual le fue rechazado por el Tribunal el 8 de febrero de 2002 (fols. 627 y 643 c. ppal). Y en otro escrito contestó la demanda; consideró que no está legitimada por cuanto no tuvo conocimiento de las peticiones que se le formularon a la Contraloría; alegó que no puede ser condenada a las pretensiones de la demanda, ni afirmar o negar los hechos “ya que no es sujeto activo del ejercicio del control fiscal, sino por el contrario, sujeto pasivo del mismo en los términos establecidos en el artículo 267 de la C. P.”, y además porque el propósito de la acción es encausar la omisión en que incurrió la Contraloría (fols. 632 a 635).

F. AUDIENCIA, PRUEBAS Y ALEGATOS:

1. El 28 de febrero de 2002 se citó a las partes a audiencia especial de pacto de cumplimiento para el día 30 de abril siguiente, la cual se declaró fallida por falta de coincidencia en la posición de las partes (fols. 646 y 690 c. ppal).

2. Luego, el 16 de mayo el A Quo abrió a pruebas el proceso (fols. 694 y 695), y practicadas se ordenó traslado a las partes para alegar de conclusión (fol. 808 c. ppal).

a. El Defensor del Pueblo manifestó que el actor confunde el concepto de gestión fiscal con el de control fiscal, que es el que compete a la Contraloría; que del análisis de las pruebas, la demanda y la contestación se demuestra que no ha existido vulneración de derechos colectivos por parte de la Contraloría (fols. 80 y 810). b. La parte actora reiteró que el control de gestión a cargo de la Contraloría tiene por objeto el examen de eficiencia y la eficacia de los organismos de la Administración o de los particulares que manejen recursos públicos, y que la demandada sí omitió controlar el contrato de que da cuenta la demanda (fols. 811 a 829 c. ppal). c. La Contraloría General de la República insistió en que las pretensiones carecen de fundamento fáctico y jurídico y son improcedentes; que de todas maneras para que se vulnere el derecho a la moralidad, la conducta presuntamente tra