CE-25000-23-25-000-2002-0009-01(ACU-1273)-2002

DESCUENTOS DE NOMINA A FAVOR DE COOPERATIVAS / NOMINADescuentos de nóminas a favor de cooperativas / ACCION DE CUMPLIMIENTO - La renuencia de la administración se limita a los solicitado en la petición inicial / RENUENCIA - Limita el contenido y alcance de la orden de cumplimiento a lo solicitado en la petición inicial Corresponde a la Sala conocer de la impugnación presentada por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el día 18 de febrero de 2002 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda - Subsección A), mediante la cual se ordenó a la entidad demandada cumplir el artículo 142 de la ley 79 de 1988. La Cooperativa demandante al impugnar el fallo busca que la orden judicial de cumplimiento se extienda con relación a todos los miembros de la Policía que estén a ella afiliados. Sobre el particular, la Sala considera que la renuencia como presupuesto de procedibilidad de la acción limita el contenido y alcance de la orden de cumplimiento, puesto que de no ser así se obligaría al demandado a cumplir sobre situaciones respecto de la no se le solicitó y que por lo tanto no ha incurrido en renuencia. Teniendo en cuenta esas anotaciones legales y jurisprudenciales y entrando a lo particular, se observa del examen del expediente que cuando la Cooperativa requirió al demandado a cumplir el artículo 142 de la ley 79 de 1988, lo hizo únicamente respecto a dos miembros de la Institución afiliados a ella. En consecuencia, no puede ordenarse a la entidad demandada a efectuar retenciones y deducciones de personal diferente por el cual se le requirió puesto, como ya se estudió, el requerimiento delimita la orden

que imparte el juez. Se resalta, además, que en el recuento de los hechos de la demanda se confesó que dicho requerimiento se efectuó sólo respecto de dos miembros de la entidad demandada. Por consiguiente, se encuentra que la decisión del Tribunal fue acertada, en el sentido de que sólo ordenó efectuar los descuentos y retenciones respecto a las personas que requirió la parte demandante. Nota de Relatoría: Ver sentencia del 31 de agosto de 2000, Exp. ACU-1608

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-25-000-2002-0009-01(ACU-1273) Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS ANDINACOOPSERVIANDINADemandado: DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO I . Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia proferida el día 18 de febrero de 2002, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda - Subsección “A”), mediante la cual se resolvió: “PRIMERO: Ordénase a la Dirección General de la Policía Nacional cumplir con el artículo 142 de la ley 79 de 1988. En consecuencia, en el término de diez (10) días contados a partir de la fecha de ejecutoria de este

fallo, en el sentido de hacer efectivos los descuentos en la nómina de los señores Carvajal Guevara Carlos D. y Palomino Burbano Jaime H. a favor de la Cooperativa Multiactiva de Servicios Andina COOPSERVIANDINA solicitados por ésta, de conformidad con los documentos existentes al respecto y los requisitos que esa misma ley establece.

SEGUNDO: Notifíquese esta providencia en la forma revista (sic) en el artículo 22 de la ley 393 de 1997.

TERCERO: Una vez en firme esta providencia, archívese el expediente” (fol. 104)

II. Antecedentes.

A. Demanda: La presentó la Cooperativa Multiactiva de Servicios Andina “COOPSERVIANDINA” y se dirigió contra la Nación (Ministerio de Defensa, Policía Nacional); fols. 1 a 5.

1. Pretensiones:  Que se ordene a la entidad demandada a cumplir lo establecido en el artículo 142 de la ley 79 de 1988 y  Que, en consecuencia, realice a favor del demandante las deducciones y retenciones de sumas líquidas de dinero sobre los salarios devengados por personal uniformado de esa institución, socios de la cooperativa (fol.

1).

2. Hechos:

a. COOPSERVIANDINA solicitó en ejercicio del derecho de petición, el 25 de octubre de 2001, al Jefe de Gestión Institucional de la Policía Nacional, la deducción y retención de unas sumas líquidas de dinero sobre los salarios devengados por dos miembros de esa institución, que a su vez son socios de dicha cooperativa.

b. El Jefe de la Oficina de Telemática de la Policiía respondió dicha solicitud, mediante oficio No. 1030 del 9 de noviembre de 2001; manifestó de una parte que de acuerdo a las políticas de gobierno y en aras de velar por la protección de los derechos de los asociados no maneja códigos que saturan su infraestructura informática y, de otra parte, que para acatar el artículo 142 de la ley 79 de 1988, el peticionario debía dar cumplimiento al instructivo 0125 del 4 de septiembre de 2000 de la Dirección General de la Policía, en el cual se autorizó a los tesoreros para recibir los documentos donde conste la deuda y para efectuar las correspondientes deducciones. c. Sin embargo, según comunicación de la Tesorera General de la Policía Nacional es la Tesorería - Sección descuentos la que paga a cada cooperativa las deudas del personal activo y pensionado de la institución, según el valor reportado en las planillas procesadas por la oficina de Telemática, dependencia de la Policía Nacional. d. Igualmente el Tesorero del departamento de Policía en Cundinamarca informó, en comunicación del 16 de octubre de 2001, que los tesoreros departamentales no elaboran nómina, puesto que esa función únicamente compete a la Dirección General de la Policía Nacional a través de la sección de descuentos de la Tesorería General (fols. 1 a 2)

B. Actuación procesal:

1. El Tribunal por auto proferido el día 14 de enero de 2002 y previo a decidir sobre la admisión de la demanda concedió al actor el término de dos días para que

aportara la prueba de renuencia de la entidad demandada (fol. 63)

2. Luego, el 22 de enero de 2002 el a quo consideró que aunque en el término concedido al demandante éste guardo silencio, lo cierto es que la solicitud del actor al demandado constituye la renuencia; por tanto admitió la demanda y ordenó notificar personalmente al Director de la Policía Nacional; además le concedió a este funcionario el término de tres días para la defensa y allegamiento pruebas (fols. 65 a 66).

3. En el memorial de contestación, el demandado expresó que ante la proliferación de diversas solicitudes presentadas por las cooperativas en el sentido de que se de cumplimiento al artículo 142 de la ley 79 de 1988, emitió el instructivo No. 0125 del 4 de septiembre de 2000, por el cual se dan instrucciones a los tesoreros para que previos los documentos idóneos, realicen los descuentos ordenados en dicha ley; agregó que la directiva 008 del 5 de abril de 1998 establece el procedimiento para descontar por nómina los créditos a través de las libranzas; que con fundamento en dichos instructivos se hacen los descuentos, pero previamente las diferentes cooperativas deben allegar los documentos que acrediten la existencia de la deuda a su favor; explicó que dichos instructivos no constituyen norma o acto administrativo susceptible de ser demandado. Anotó que de los hechos narrados en la demanda, se deduce que la parte demandante pretende que se le asigne un código para que la Institución le efectúe los respectivos descuentos, pero que no ha allegado los títulos valores que la norma

cuyo cumplimiento pretende señala, por lo cual la acción de cumplimiento no esta llamada a prosperar (fols. 89 a 90)

C. Providencia impugnada: Ordenó al demandado cumplir, a favor del demandante, el artículo 142 de la ley 79 de 1988 y hacer efectivos los descuentos en la nómina de los señores Carvajal Guevara Carlos D. y Palomino Burbano Jaime H dentro del término de 10 días, de conformidad con los documentos existentes y los requisitos que sobre el particular dicha ley establece.

Consideró que aunque la Policía alegó la existencia del instructivo 0125, por el cual se autorizó a los tesoreros de las unidades para recibir los documentos donde consten las deudas y para efectuar las deducciones, esa circunstancia no puede aceptarse como argumento para negarse al cumplimiento de la norma, porque la misma claramente señala el deber legal de las entidades públicas de deducir y retener de las cantidades que paguen a sus trabajadores o pensionados, las sumas que estos adeuden a las cooperativas. Aclaró que la orden de cumplimiento no implica la obligación para la entidad demandada de asignar un código de descuento, puesto que la norma cuyo cumplimiento se exige, no impone a las autoridades ese deber, sino sólo el de realizar los descuentos a que haya lugar por las obligaciones contraídas por los empleados activos o retirados, que consten en los documentos que en la misma norma se precisan (fols. 99 a 105).

D. Impugnación: La formuló la parte demandante, con el fin de que la orden judicial de cumplimiento del artículo 142 de la ley 79 de 1988 sobre retención y deducción se extienda para

todo el personal uniformado asociado a la cooperativa. Manifestó que lo contrario implicaría que en el futuro se tuvieran que instaurar tantas acciones de cumplimiento como tantos asociados se afilien a la cooperativa, lo que vulneraría el derecho de asociación y los principios básicos del cooperativismo como también la congestión de la jurisdicción contenciosa administrativa (fols. 109 a 110)

III. CONSIDERACIONES: Corresponde a la Sala conocer de la impugnación presentada por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el día 18 de febrero de 2002 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda - Subsección A), mediante la cual se ordenó a la entidad demandada cumplir el artículo 142 de la ley 79 de 1988.

A efectos de resolver, se estudiarán en su orden los siguientes aspectos: . Acción de cumplimiento y requisitos de procedibilidad . Estudio restringido de la impugnación. . Pronunciamiento sobre la comunicación allegada por el demandado en relación al cumplimiento del fallo de primera instancia.

A. Acción de cumplimiento. Supuestos de procedibilidad: La ley determina que la indicada acción es procedente contra toda acción u omisión de la Autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos; indica además que tal medio de defensa judicial es subsidiaria o residual y no alternativa, es decir que sólo tiene cabida ante la falta de existencia de otro instrumento judicial, salvo que de no proceder el juez se siga un perjuicio grave e inminente para el actor (arts. 8 y 9 ley 393 1997).

Esa norma exige también un requisito fundamental para la admisión de la demanda cual es probar la renuencia de la Administración a cumplir las normas administrativas o legales que le pidió el demandante. Al respecto, la ley 393 de 1997 señala: “Artículo 8. ( ) Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda” (inc. 2). Sobre la necesidad de la prueba de la renuencia ésta Sala se ha pronunciado en los siguientes términos: “La prueba de la renuencia es un requisito formal que el interesado debe acreditar al momento de la presentación de la demanda; permite, de entrada, establecer el cumplimiento de uno de los requisitos de procedibilidad, la renuencia de la Autoridad al requerimiento del demandante (arts. 8 y 10 ley 393/97). Esa renuencia puede ser o expresa o tácita; por la primera se entiende cuando la Administración se ratifica explícitamente en no cumplir la norma; por la renuencia tácita se entiende, por presunción legal, cuando han pasado más de diez días del requerimiento hecho por el administrado, y la Autoridad no

responde (1). Igualmente en otro fallo el Consejo de Estado expresó: 1 Sentencia de 31 de agosto de 2000, expediente ACU-1608. “En efecto, conforme al fundamento legal inicialmente transcrito (art. 9° ley 393 de 1997), tres son, en sentir de la Sala, los requisitos mínimos exigidos para que salga avante una acción de cumplimiento: a) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en ley o en acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; b) Que el mandato sea imperativo, inobjetable, y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad frente a la cual se aboga por el cumplimiento; y, c) Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate” ( 2 )

B. Contenido de la impugnación: La Cooperativa demandante al impugnar el fallo busca que la orden judicial de cumplimiento se extienda con relación a todos los miembros de la Policía que estén a ella afiliados.

Sobre el particular, la Sala considera que la renuencia como presupuesto de procedibilidad de la acción limita el contenido y alcance de la orden de cumplimiento, puesto que de no ser así se obligaría al demandado a cumplir sobre situaciones respecto de la no se le solicitó y que por lo tanto no ha incurrido en renuencia. En este sentido, esta Corporación ha señalado: “Por razones de coherencia procesal, la pretensión contenida en la demanda de cumplimiento debe ser reflejo de la solicitud manifestada en la

petición que determina la renuencia, pues ésta última comprende in extenso y con las formalidades jurídicas propias de dicho mecanismo judicial las circunstancias fácticas y jurídicas que rodearon la desobediencia de una ley o acto administrativo por parte de una autoridad a la cual previamente se le requirió el cumplimiento de dicha disposición. De lo contrario, se buscaría ante las autoridades judiciales que se ordene a la autoridad el acatamiento de un imperativo respecto del cual no se ha pronunciado” (3) Teniendo en cuenta esas anotaciones legales y jurisprudenciales y entrando a lo particular, se observa del examen del expediente que cuando la Cooperativa requirió al demandado a cumplir el artículo 142 de la ley 79 de 1988, lo hizo únicamente respecto a dos miembros de la Institución afiliados a ella; así: 2 Sentencia de 6 de noviembre de 1997, expediente ACU-032. 3 Sección Primera, sentencia del 30 de agosto de 2001, expediente ACU 0235; Actor Cooperativa Nacional de Recaudos COONALRECAUDO LTDA. “MARINO ANTONIO ABELLO HINCAPIÉ, identificado con la cedúla de ciudadanía número 1.415.295 de Supía (Caldas), obrando en calidad de Representante Legal de la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS ANDINA “COOPSERVIANDINA”, SIN ANIMO DE LUCRO, le solicita comedidamente efectuar los siguientes descuentos al personal activo de la Policía Nacional: Nombres cédula libranza valor total $ cuota Nos. mes.

1. CARVAJAL GUEVARA CARLOS D. 14.882.280 2809

2.692.320= 112.180 24

2. PALOMINO BURBANO JAIME H. 87.571.177 2803 3.009.120= 125.380 24

La anterior solicitud la hacemos en base al Artículo 142 y 143 de la ley 79 de 1988 ( )” (fol. 6). En consecuencia, no puede ordenarse a la entidad demandada a efectuar retenciones y deducciones de personal diferente por el cual se le requirió puesto, como ya se estudió, el requerimiento delimita la orden que imparte el juez. Se resalta, además, que en el recuento de los hechos de la demanda se confesó que dicho requerimiento se efectuó sólo respecto de dos miembros de la entidad demandada (Hecho No. 1 de la demanda; fol. 1) Por consiguiente, se encuentra que la decisión del Tribunal fue acertada, en el sentido de que sólo ordenó efectuar los descuentos y retenciones respecto a las personas que requirió la parte demandante. Ahora, otro punto debe estudiarse.

C. Contenido de la comunicación del demandado allegado en relación al cumplimiento del fallo de primera instancia.

Con posterioridad a la emisión de la sentencia proferida por el a quo y después de haber sido concedido el recurso de apelación el demandado (Policía Nacional) allegó al expediente una comunicación en la cual informó, en primer término, que las tesorerías del departamento de Policía no habían recibido del demandante las libranzas correspondientes a los dos asociados, para poder efectuar las retenciones y descuentos y, en segundo término, que la tesorera general igualmente informó que dicha cooperativa le expresó telefónicamente que las respectivas libranzas las

tenía en su poder y que las haría llegar a la tesorería general de la institución; que una vez se cumpla esto se remitirían al departamento de Policía de Nariño, en el cual laboran los asociados y se procedería a efectuar el descuento (fols. 130 a 142). Sobre el particular, la Sala encuentra probatoriamente que cuando se efectúo el requerimiento al demandado se anexaron a la solicitud de cumplimiento de la norma, dos copias de los pagarés - libranzas (fol. 6) en los cuales consta la deuda del personal respecto del cual se ordenaron los descuentos y deducciones; que en esa relación de anexos se contiene el sello de recibido por parte de la Dirección General de la Policía Nacional. Esas dos situaciones plenamente demostradas permiten colegir válidamente, a diferencia del demandado, que la Cooperativa si le acreditó al demandado la deuda de los dos miembros de la Policía. Por lo tanto esta autoridad no está eximida actualmente de dar cumplimento inmediato al fallo de primera instancia. Finalmente y desde otro punto de vista se infiere que el impugnante - demandante no tiene ningún derecho para que la orden judicial, impartida en primera instancia, se extienda a otras situaciones fácticas que no fueron requeridas a la Administración. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia impugnada, proferida el día 18 de febrero de 2002 por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca (Sección SegundaSubsección A).

Notifíquese y cúmplase. Ricardo Hoyos Duque Presidente Jesús María Carrillo Ballesteros María Elena Giraldo Gómez Ausente con excusa Alier Eduardo Hernández Enríquez German Rodríguez Villamizar