CE-25000-23-25-000-2002-0076-01(AP-760)-2004

ACCIÓN POPULAR - Protección del derecho a la moralidad administrativa. Recuperación de aportes obrero patronales por parte del ISS / DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Protección. Orden al ISS y a la contraloría para que inicien acciones tendientes a recuperar aportes patronales de la universidad de los Llanos / CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA - Alcance de las funciones de control y vigilancia. Omisión genera violación del derecho a la moralidad administrativa / CONTROL FISCAL - Incumplimiento por parte de la Contraloría / INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES - Violación del derecho a la moralidad administrativa. Orden para recuperar aportes patronales de la universidad de los Llanos / APORTES PATRONALES - Irregular retención de los consignados por la universidad de los Llanos. Protección del derecho a la moralidad administrativa En el asunto concreto que motiva la acción popular, se halla establecida la omisión en los controles internos periódicos y permanentes que debía ejercer el ISS a través del Departamento Nacional de Cuentas, el Departamento Nacional de Conciliaciones, sobre sus cuentas bancarias y los convenios de recaudo de aportes a la seguridad social, que dio lugar a la irregular retención en los bancos recaudadores, de los aportes depositados por la Universidad de los Llanos a favor del Instituto de Seguros Sociales, entre los años de 1997 y 2000. Es evidente asimismo, como se deduce del informe de requerimientos realizados por la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rendido por la Contralora Delegada para el Sector Social, de fecha 30 de mayo de 2002, que

hasta esa fecha la entidad de control fiscal no había iniciado acciones de ninguna clase en relación con las referidas irregularidades, no obstante la solicitud de verificación de tales anomalías por parte de la Contraloría Delegada para el Sector Social, el 27 de junio de 2001 y la contenida en el Oficio AJ-004 de junio de 2001, de la Rectora de la Universidad de los Llanos, junto con un oficio dirigido a la Procuraduría General de la Nación, en el que planteaba algunas inconformidades de hecho y de derecho por el mandamiento de pago emitido dentro del proceso de cobro coactivo adelantado por el Instituto de Seguros Sociales por los aportes patrono laborales recaudados en el periodo de junio de 1995 a diciembre de 1999. Por tanto la impugnación no prospera; la dependencia correspondiente de la Contraloría General de la República debió desplegar una actividad eficaz y eficiente en el cumplimiento de sus obligaciones de control fiscal ante el ISS, y su omisión de su deber, señalado en preceptos constitucionales, atenta contra el derecho colectivo a la moralidad y a la protección del patrimonio público. ACCIÓN POPULAR - Coadyuvantes no los cobija derecho al incentivo / INCENTIVO - En acción popular no procede reconocimiento a los coadyuvantes / COADYUVANTES - En acción popular no los cobija derecho al incentivo Se modificará el ordinal 5° de la sentencia apelada en el sentido de asignar el incentivo allí fijado exclusivamente al demandante, que es el ciudadano Jesús Antonio Rojas Basto, pues la Universidad de Los Llanos y la Asociación de Profesores de la misma Universidad no actuaron como demandantes sino como

coadyuvantes, en los términos del artículo 24 de la Ley 472 de 1998, a quienes no les cobija el derecho al incentivo, establecido para quienes actúan como demandantes, conforme a las previsiones de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-25-000-2002-0076-01(AP-760)

Actor: JESÚS ANTONIO ROJAS BASTO Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 30 de agosto de 2.002, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección C.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El ciudadano Jesús Antonio Rojas Basto, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción popular, demandó al Instituto de Seguros Sociales, con el fin de proteger la moral administrativa y evitar el daño contingente por la pérdida de recursos parafiscales. Sus pretensiones son las siguientes: 1° Se ordene al Instituto de Seguros Sociales que en virtud de los convenios suscritos por las entidades bancarias encargadas de recaudar y depositar los aportes a seguridad social, les reclame la entrega de dos mil doscientos cinco mil millones doscientos treinta y un mil ochocientos sesenta y seis pesos

($2’205.231.866.00) mas los intereses moratorios y las multas consignadas en cada uno de los convenios a favor del ISS, o en subsidio que el Instituto de Seguros Sociales proceda a la mayor brevedad a iniciar las acciones judiciales pertinentes para la recuperación de dichos dineros con sus intereses, multas e indexación, contra las entidades bancarias en las cuales la Universidad de los Llanos depositó a su favor el valor de los aportes a seguridad social mediante cheques fiscales y cuyos montos no fueron abonados a sus cuentas bancarias. 2° Se declare que la Universidad de los Llanos canceló el monto de los aportes que le cobra el ISS, citados en el numera 5,14 de la demanda. 3° Se condene al ISS al pago de perjuicios in genere, en favor de la Universidad de los Llanos, que se liquidarán mediante el respectivo incidente. 4° Se le otorgue al ISS un término prudencial para cumplir la sentencia que ponga fin a esta acción popular. 5° Se condene al ISS al pago del incentivo económico a favor del demandante, equivalente al quince por ciento (15%) de la suma que recupere como resultado de esta acción popular. 6° Se condene en costas al ISS. El demandante expone los siguientes fundamentos fácticos de su demanda:

1. El 22 de febrero de 2000 el Instituto de Seguros Sociales, mediante Oficio DNC 1325 del 27 de enero de 2000 suscrito por el Jefe del Departamento Nacional de Cobranzas, requirió a la Universidad de los Llanos, con Nit. 892.000.757.3 por el pago de los aportes a seguridad social por valor de dos mil doscientos cincuenta y

nueve millones de pesos, correspondientes a los periodos indicados en su comunicación, advirtiendo que si ya hubieran sido pagados se informara la fecha en que se efectuó y el número de radicación.

2. En respuesta la Universidad de Los Llanos, con oficio del 16 de marzo de 2000, le informó de manera oportuna y completa al ISS que sí había hecho los pagos reclamados y para el efecto le anexó fotocopias de los comprobantes de egreso de cada mes, así como de los formularios de autoliquidación de aportes a seguridad social y los comprobantes de validación de la información entregada en medio magnético. Esta información que fue recibida por el ISS el 22 de marzo de 2000, se complementó con oficio del 7 de abril de 2000 de la Universidad.

3. El Seguro Social ha dejado transcurrir dos (2) años desde que ocurrieron los hechos antes relatados sin que les exija a los bancos la entrega del dinero.

4. Por los mismos hechos cursa el proceso penal 2000-28 en el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Villavicencio por peculado contra Yordan Tovar y otro, en el que el ISS fue citado y no compareció, no se constituyó en parte civil ni llamó a los bancos implicados como terceros civilmente responsables.

5. Todo lo anterior sin duda comprometen seriamente la moralidad administrativa de los funcionarios del Seguro Social y el patrimonio público, porque no se entiende cómo dejan transcurrir el tiempo sin que hubieran iniciado las acciones para reclamar dichos dineros sabiendo a ciencia cierta que fueron recaudados y conociendo las entidades responsables, lo cual pone en grave riesgo de pérdida

de dineros públicos, en una suma aproximada de cinco mil millones de pesos ($5.000’000.000.00) teniendo en cuenta capital, intereses de mora y multas.

6. Dentro del proceso penal antes aducido el CTI de la Fiscalía General de la Nación señalo que los bancos han incurrido en omisiones semejantes en la entrega al ISS de los aportes de otras entidades como Constructora Reache e Inconstrutec Ltda. y al parecer también lo han hecho en otras zonas del país.

7. Los servidores de la Universidad de Los Llanos han elevado numerosos derechos de petición, acciones de tutela y procesos ordinarios laborales por prestaciones que el ISS no ha reconocido alegando presunto no pago de los aportes por parte de la Universidad de Los Llanos, lo cual le ha ocasionado a ésta graves perjuicios ante los ceses de actividades de sus servidores por esa causa.

8. El ISS, no obstante establecer que la Universidad consignaba mes a mes los aportes, inició contra ella un proceso de cobro coactivo, absteniéndose de adelantar las acciones pertinentes contra las entidades bancarias, directamente responsables de que esos dineros no ingresaran a sus cuentas.

Fundamentos jurídicos de la acción: El demandante afirma que por las omisiones en que ha incurrido el ISS, conforme a los hechos narrados, se está violando y amenazando vulnerar en mayor extensión el derecho a la Seguridad Social de todos los servidores públicos de la Universidad de los Llanos, así como la moralidad administrativa, la oportuna defensa del patrimonio público y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.

Cita como fundamentos jurídicos los principios constitucionales del Estado Social de Derecho, Deberes del Estado y de los Servidores Públicos y Derecho a la Seguridad Social, el artículo 88 inc. 1° de la Constitución Política, artículo 2° de la Ley 472 de 1998, el Código Contencioso Administrativo y el Código de Procedimiento Civil. Específicamente en relación con el asunto cita en primer lugar la Sentencia T-1119 de 2001, la Ley 100 de 1993 y los Decretos 326, 1156 y 1818 de 1996, 183, 1485, 2136 y 3069 de 1997 y 1406 de 1999, sobre convenios para el recaudo y depósito de aportes a Seguridad Social.

2. Las contestaciones a la demanda

1. La Contraloría General de la República, actuando a través de apoderado, vinculada al proceso oficiosamente por el Tribunal de conocimiento, contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones, en cuanto a ella se refiere, por carecer “de fundamento fáctico y jurídico”, puesto que la Contraloría Delegada para el Sector Social realizó las gestiones que le correspondían en relación con el asunto sobre el cual aún no hay claridad y es objeto de investigación por parte de la

Fiscalía. Informa que en el mes de noviembre de 2001 atendió de manera prioritaria las quejas interpuestas por el Dr. Germán Vargas Morales contra la Rectora de la Universidad de los Llanos, por supuesta negligencia en atender el requerimiento del ISS en relación con el no pago de los aportes, que dio lugar a que la entidad acreedora dictara mandamiento de pago en contra de la universidad por un valor

de tres mil quinientos setenta y seis millones doscientos veintitrés mil ochocientos noventa y ocho pesos ($3.576’223.898.00). Considera que se debe vincular al proceso a la Superintendencia Nacional de Salud y al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como entidades administrativas encargadas de proteger los derechos o intereses colectivos cuestionados, para que envíen informes sobre las acciones de inspección, vigilancia y control llevadas a cabo en el servicio de seguridad social, y propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva con respecto a su vinculación oficiosa al proceso. Observa además que el problema planteado en la demanda recae sobre la ejecución del contrato celebrado por el ISS con algunas entidades financieras para el recaudo de los aportes parafiscales y no sobre una amenaza o vulneración de derechos colectivos, no siendo objeto de la acción popular pretender el cumplimiento de esos convenios.

2. El Instituto de Seguros Sociales, actuando mediante apoderado, solicita rechazar la acción popular por improcedente, porque ha obrado diligentemente al iniciar un proceso de cobro coactivo en contra de la Universidad, que es quien verdaderamente le debe los aportes obrero patronales, además de tener embargados dos inmuebles con los cuales garantiza la recuperación del dinero en caso de no pago de tales aportes; afirma que el mecanismo mas expedito de que dispone para obtener el ingreso y recuperación de los aportes obrero-patronales de la Universidad de los Llanos es el ejercicio de la jurisdicción coactiva contra la entidad obligada a pagar la universidad. Agrega que según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, los aportes parafiscales de

la seguridad social no son de la Nación ni del Seguro Social sino de los afiliados y por tanto no son públicos.

3. El coadyuvante La Universidad de los Llanos, establecimiento público de educación superior, del orden nacional, actuando mediante apoderado, se constituyó en parte coadyuvante de la acción popular, en los términos del artículo 24 de la Ley 472 de 1998 y demás normas concordantes, alegando pleno interés por ser la entidad patronal que le canceló al ISS los aportes para la seguridad social de sus empleados que por omisión de dicho Instituto han permanecido en el sistema financiero colombiano; agrega que también tiene interés en el asunto porque contra ella el ISS inició proceso de cobro coactivo por esos dineros, haciendo caso omiso a la información dada por la Universidad en relación con los cheques girados por ésta para realizar esos pagos, que fueron cobrados por los bancos con quienes el ISS había suscrito convenios de recaudo.

4. El pacto de cumplimiento La audiencia especial de pacto de cumplimiento se inició el 23 de abril de 2002 y continuó el 30 del mismo mes, declarándose fallida por la Magistrada Ponente del proceso, por la manifestación del representante judicial del ISS en el sentido de que su representado no estaba en condiciones de llegar a ningún acuerdo, conforme a las consultas realizadas con funcionarios de la entidad (folio 215 vto.).

5. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante providencia del 30 de agosto de 2002, resolvió lo siguiente: 1° Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Contraloría General de la República.

2° Amparar el derecho colectivo a la moralidad administrativa, vulnerado por el ISS al omitir la aplicación de controles y acciones para el adecuado cumplimiento de los contratos y convenios de recaudo de aportes suscrito con las entidades bancarias de Villavicencio, Meta. 3° Ordenar al Presidente del Instituto de Seguros Sociales y al Contralor General de la República que procedan a la recuperación de las sumas indicadas en la demanda, de dos mil doscientos cinco millones doscientos treinta y un mil ochocientos sesenta y seis pesos ($2.205’231.866.00), con los intereses e indexaciones correspondientes y, al adelantamiento de los procesos de responsabilidad fiscal a que haya lugar para que se reintegre debidamente actualizado el valor que fue debidamente consignado a favor del seguro en la cuenta de COLPATRIA sucursal Villavicencio, sin que aparezca abonado a la cuenta respectiva del ISS. Dicho reintegro debe realizarse dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, concedidos para proceder a la recuperación de los valores señalados. 4° En caso de no ser posible la recuperación de los valores referidos, una vez vencido el plazo de los tres (3) meses, ordena trasladar la responsabilidad a los funcionarios que directa o indirectamente tengan compromiso de gestión en este caso, quienes responderán por el valor faltante con su patrimonio personal. 5° Fijó un incentivo del 15% del valor que llegasen a recuperar el ISS y la Contraloría General de la Nación como resultado de esta acción, a favor del demandante, de la Universidad de Los Llanos y de Asociación de Profesores de la

misma universidad en su calidad de coadyuvantes, debiendo la Universidad destinar la suma que le corresponda, en su totalidad, al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos, de conformidad con el artículo 39 de la Ley 478 de 1998. 6°Integrar un comité de verificación del cumplimiento de la sentencia, constituido por los señores Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Fiscal General de la Nación, o sus respectivos delegados, y el ciudadano Jesús Antonio Rojas Basto, encargado de rendir informe sobre su gestión al Tribunal e iniciar las acciones fiscales, administrativas, disciplinarias, penales, civiles, etc. para lograr el objetivo propuesto.

4. La apelación 1° El representante judicial de la Contraloría General de la República interpuso recurso de apelación contra la sentencia anterior alegando que no estaba probada su responsabilidad en la ocurrencia del hecho generador porque su intervención está delimitada por el artículo 167 de la Constitución Política y en la Ley 610 de

2000. También afirma que no se probó la pérdida de los cinco mil millones de pesos ($5.000’000.000.00) porque se encuentran en curso procesos iniciados con anterioridad a la acción popular que seguramente conllevarán a los mismos resultados, ni que se pretendiera con esta acción la protección de los Derechos Colectivos a la Moralidad Administrativa, pues resulta claro que la Universidad del Llano ha tenido la oportunidad de intervenir en el proceso de cobro coactivo que el ISS adelanta en su contra, y tampoco que los formularios de autoliquidación de aportes así como los sellos húmedos correspondan a los utilizados por el ISS o las

entidades bancarias recaudadoras. 2° El representante judicial del ISS apela el fallo del Tribunal por considerar que no fue congruente con las pruebas aportadas al proceso y se limitó a establecer unas responsabilidades a tiempo futuro en caso de que los dineros pagados por la Universidad de los Llanos como aportes obrero-patronales no sean recuperados en el lapso de tres (3) meses contados a partir de los treinta (30) días subsiguientes a la ejecutoria del fallo (folio 832). Considera el apelante que existiendo unas investigaciones penales en las que se ha concluido que los dineros por aportes de la seguridad social consignados por la Unillanos a favor del ISS no han ingresado a dicho instituto, a la luz de la Ley 1 de 1980 no tiene por qué endilgarse responsabilidad patrimonial en los funcionarios de esa institución por el hecho de que en el lapso indicado no se pudieran recuperar tales dineros. Si como se demostró en el proceso, esos dineros fueron recibidos por los bancos recaudadores, debió afectarse el patrimonio de los bancos y no el de los funcionarios del ISS, pues así en la sentencia se está favoreciendo el fraude y la complicidad de los bancos y entidades financieras, que no debieron quedar exoneradas de responsabilidad, máxime si se tiene en cuenta que hay una relación contractual entre ellas y el ISS. Cuestiona por desproporcionado el plazo de tres (3) meses para recuperar esos dineros que por otras vías (penal, fiscal y coactiva), en un tiempo mayor, no se han podido recuperar, y mucho mas concluir que si ello no se logra los funcionarios señalados en la sentencia deben responder con su patrimonio

personal, pues los dineros no han ingresado a las arcas del ISS, y en concepto del apelante el responsable de la sustracción de esos dineros es Colpatria, de quien el fallo no ha dicho nada, y es esa entidad la que debe responder ante Unillanos, pues en el proceso penal quedó demostrado que los aportes fueron consignados en ese banco pero no fueron abonados al ISS, por lo que concluye que el Tribunal debió involucrar y responsabilizar a Colpatria afectando su patrimonio. En memorial presentado ante esta Corporación manifiesta que el fallo de primera instancia se pronunció sobre la responsabilidad de los funcionarios del Seguro Social sin haberles dado la oportunidad de defenderse y remite algunos documentos encaminados a sustentar su recurso, que fueron decretados como pruebas en esta instancia por auto del 29 de agosto de 2003 (folio 886). Señala además que cuando empezó a operar el sistema de autoliquidación de aportes el ISS no tenía la infraestructura para determinar las personas que los habían pagado, por lo que se autorizó prestar el servicio con la presentación de la autoliquidación que podía ser falsa o incorrecta. Solicita igualmente que se cite a los funcionarios del ISS que allí menciona para que expliquen la conducta que asumieron en el control de los recaudos de aportes de la Universidad del Llano. Dicha prueba fue negada por considerarla innecesaria (folio 886). 3° El demandante solicita se reforme el numeral tercero de la demanda en el sentido de incluir a las entidades bancarias Banco Central Hipotecario y Granahorrar, sucursales de Villavicencio, en las cuales la Universidad también depositó dineros a favor del ISS sin que aparezcan abonados a la cuenta del

Seguro Social. También solicita que se reforme el numeral Quinto en el sentido de asignar la totalidad del incentivo a su favor, en su calidad de demandante, sin tener en cuenta para su cálculo las sumas recuperadas en los procesos disciplinarios, fiscales y penales. Fundamenta su petición en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, que establece el incentivo a favor del demandante o demandantes, sin incluir a los coadyuvantes, ni litis consortes, ni terceros intervinientes; advierte además que en este proceso no está acreditada la representación legal de la Asociación de Profesores de la Universidad del Llano. Por lo demás solicita se confirmen en todas sus partes los numerales 1, 2, 4, 6, 7 y 8 de la sentencia, se condene en costas de primera y segunda instancia a las demandadas de conformidad con los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 392 del Código de Procedimiento Civil. 4° En el trámite del recurso de apelación intervino, además de los recurrentes, el representante judicial de la Universidad de los Llanos, en su calidad de coadyuvante de la acción, para solicitar que se confirme la sentencia (folios 870 a 875); aduce lo siguiente:

1. Está demostrado que la suma que el Tribunal ordenó recuperar al ISS y la Contraloría General de la República, y que pertenece al sistema de Seguridad Social y por ende al patrimonio público, se encuentra en manos del sector financiero desde enero de 1997, sin que las mencionadas entidades hayan realizado procedimiento alguno para enmendar la anómala situación, ni aún con la existencia del fallo de primera instancia referido.

2. El ISS ha adelantado un proceso de cobro coactivo por ese concepto, en contra de la Universidad de los Llanos, profiriendo mandamiento de pago el 12 de febrero de 2001, notificado a la Universidad en mayo siguiente, contra el cual se presentaron recursos y excepciones que no han sido decididos.

3. Con ocasión del proceso administrativo coactivo el ISS mantiene vigente el embargo de los bienes inmuebles de la Universidad en cuantía superior a $ 15.000’.000.000.00 y cuentas bancarias por la suma de $500’000.000.00, aproximadamente, y abruptamente, el 9 de septiembre de 2002, profirió la Resolución No. 20, en la que decidió suspender el proceso de cobro coactivo porque “... está estudiando la viabilidad de proceder a solicitar a bancos y corporaciones que pagaron y negociaron indebidamente los cheques, la devolución del capital mas los intereses a que haya lugar ....”

4. La Universidad recurrió la resolución aludida porque es precisamente la falta de demostración de la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible lo que ha alegado en oposición al mandamiento de pago, que debe discutirse dentro del proceso, y la suspensión del mismo no está contemplada en las normas de procedimiento, violando éste y poniendo en grave riesgo los dineros públicos que están en juego.

5. El Auto de Apertura del proceso de responsabilidad fiscal No. 29-05-009-2 de la Contraloría General de la República, proferido el 26 de julio de 2002 contra Yordan Tovar (quien se encuentra recluido en la Cárcel de Villavicencio), y otros

(prófugos), aún no ha sido notificado a las partes involucradas.

6. No hay prueba dentro de los procesos coactivo y penales que el ISS o la Contraloría General de la República hubieran requerido a los bancos para que paguen; tampoco existen comunicaciones en ese sentido.

7. Los convenios de recaudo existentes entre el ISS y los bancos legitiman a la entidad para adelantar la acción contenciosa contractual, y no lo ha hecho, lo que indica que la acción popular es la idónea para defender el patrimonio público y la moralidad administrativa, pero que no es excluyente como lo afirma la Contraloría General de la República contradiciendo el concepto 80112-00092 del 17 de enero de 2001 de su Oficina Jurídica.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Las acciones populares establecidas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1.998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

Según el parágrafo del artículo 4º de la misma ley, los derechos e intereses colectivos son los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, y los que así definen la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia. Con el referido mecanismo se busca proteger los derechos e intereses colectivos, y tal como dispone el artículo 12 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares

pueden ser ejercidas por cualquier persona natural o jurídica, organizaciones no gubernamentales y entidades públicas con funciones de control, vigilancia o intervención.

1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia las acciones populares que se tramiten ante los Tribunales Administrativos, como lo prevé el artículo 37 de la Ley 472 de 1998.

2. El derecho colectivo vulnerado o amenazado En relación con el derecho colectivo a la moralidad administrativa que se señala como infringido, esta Sala se pronunció en los siguientes términos: “La moralidad administrativa como derecho colectivo no se encuentra definida en la Ley 472 de 1998, dado que al desarrollar las acciones populares y de grupo, sencillamente se limita a reconocer su carácter de derecho colectivo (artículo 4).

Sin embargo, se puede decir que la moralidad administrativa implica que las actuaciones de los servidores públicos se desenvuelvan con el propósito de interés público y con honestidad, lealtad, interés y acatamiento de la ley.1 Y en otra de sus providencias manifestó: En relación con el derecho colectivo a la moralidad administrativa se destaca que en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de

acuerdo con la ley. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta. .... En síntesis, con apoyo en la doctrina, la jurisprudencia de la Corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características: -es un principio que debe ser concretado en cada caso; -al realizar el juicio de moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación; -en la práctica, la violación de este derecho colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza”.2 (se subraya) El a quo estableció que tanto el ISS como la Gerencia Departamental del Meta de la Contraloría General de la República conocían la situación anómala que venía ocurriendo en relación con las cuotas patronales consignadas por la Universidad de los Llanos en las cuentas de recaudo del Instituto de Seguros Sociales en el Banco Colpatria, que no fueron depositadas en las cuentas del ISS sino que se desviaron a otras cuentas, y que esa irregularidad fue evidenciada tanto por el ISS como por la Contraloría General de la República con ocasión del proceso de cobro coactivo por parte de dicha entidad y en contra de la Universidad, iniciado con el mandamiento de pago el 12 de febrero de 2001, acompañado de medidas 1 Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de agosto de 2001,

Consejero Ponente doctor Darío Quiñones Pinilla, radicación número: 54001-23-31-000-20001749-01(AP-124), Actor: ORLANDO RUEDA VERA. 2 Sentencia 1059(AP-518) del 31 de octubre de 2002. cautelares de embargo y secuestro de bienes, incurriendo en omisión no justificada porque no han adelantado ninguna gestión conducente a la recuperación de esos dineros extraviados, específicamente frente a la entidad recaudadora, por parte del ISS, y frente al ISS, como entidad encargada del control de gestión de la Administración Pública, por parte de la Contraloría General de la República.

3. Análisis de las impugnaciones 1° De la Contraloría General de la República: Alega el apoderado de la Contraloría que no está probada la responsabilidad de su representada en la ocurrencia del hecho generador de ella, ni en la pérdida